Necesidad de solventar el gasto público

De acuerdo al artículo 31 fracción IV de nuestra CPEUM, establece que es obligación de los mexicanos el contribuir al gasto público; potestad irrenunciable que adquiere el estado para la imposición y cobro de contribuciones.

     En el mismo ordenamiento antes citado, podemos encontrar la base simplista de la obligatoriedad de sufragar pecuniariamente de parte de la sociedad el gasto público del Estado, con el objeto de que el último retribuya las prestaciones económicas de sus habitantes mediante el servicio público.
    
     Al respecto, históricamente se han formulado algunas teorías para sostener el derecho del Estado en establecer la obligación de contribuir; verbigracia en nuestro país, algunos autores han estudiado dichas teorías, mismas que comentaremos para el entendimiento de la necesidad de solventar al gasto público.

Teoría de los servicios públicos

Esta teoría es conocida también como teoría de la equivalencia o teoría del beneficio, misma que fundamenta que las contribuciones de los particulares tienen como fin de costear los servicios públicos que el Estado presta, sustentando que los tributos pecuniarios que otorga el gobernado le será retribuido en su equivalencia mediante los servicios públicos.

Sin embargo, dicha teoría ha sido criticada en el sentido de que no todas las actividades del Estado van encaminadas al servicio público, por lo que no todos los recursos que recibe el estado van orientados a la satisfacción de servicios de dicha naturaleza; puesto que, el Estado realiza diferentes actividades en las cuales no se percibe un beneficio comunitario, verbigracia los gastos necesarios para la representación del ejecutivo en el extranjero.

Otra crítica a dicha teoría que Rodríguez (2000: 98) comenta:

“Además no se debe olvidar que los servicios públicos son prestados a toda la colectividad, abarcando tanto a las personas que pagan impuestos como a las que no pagan. Es más, hay servicios públicos que se prestan precisamente a los que no pagan impuestos debido a su condición personal, como es el caso de los servicios de asistencia pública, luego entonces, no podemos sostener que el tributo sea el equivalente de los servicios públicos prestados por el Estado, pues sería adoptar una definición inexacta”.

          De igual forma, es preciso exponer que no todas las leyes impositivas tienen por objeto una finalidad fiscal, ya que existen normas con fines extrafiscales y que aportan recursos monetarios, mismos que son ajenos al propósito que sustenta dicho ordenamiento.

Teoría de la relación de sujeción

Dicha teoría, sostiene que el pago de contribuciones está supeditada en función de la potestad que posee el Estado y la condición de súbditos de sus habitantes, es decir, que el fundamento jurídico en el que se establece la obligación de contribuir es puro y simplemente allí se encuentra la razón de una relación de sujeción, por lo que se debe de contribuir obligatoriamente.

          Margáin (2008: 132), defiende dicha tesis al señalar que la misma “es producto del alto concepto que los habitantes de algunos países europeos tienen no sólo sobre su obligación de tributar, sino de hacerlo con honestidad”.

          Para el caso de los países de nuestro continente, dicha idea es contradictoria ya que en América se tiene el concepto sobre la obligación de contribuir con el objeto de recibir servicios públicos que proporciona el Estado.

Teoría de la necesidad social

Esta teoría ostenta que el sustento principal de pagar tributos es la satisfacción de las necesidades sociales a cargo del Gobierno, presentando una comparación entre las necesidades del hombre en lo individual y de la sociedad en lo colectivo, mismas que divide en físicas y espirituales.

Establece que las necesidades físicas del hombre son los alimentos, vestuario, vivienda, así como todas las necesarias para subsistir.

En relación a las necesidades espirituales, sustenta que una vez satisfechas las necesidades físicas, el hombre mejorará sus condiciones de vida en su persona, en lo intelectual y cultural, física y en todo lo que permita una superación personal.

Por tal motivo, al ser el hombre parte de una colectividad llamada sociedad, ésta presenta las mismas necesidades solamente que en forma general en lugar de particular, incluyendo orden, seguridad, comodidad y servicios públicos.

Al respecto, Rodríguez (2000: 100),  declara que esta teoría tiene cierta aplicación en la realidad de México, donde el gobierno federal, a través de sus diversos organismos y entes públicos, desembolsa anualmente considerables sumas de dinero para satisfacer las necesidades de la sociedad, por ejemplo; la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), misma que en su debido momento tuvo la finalidad de mantener al alcance del pueblo alimentos básicos de consumo a precios accesibles para las personas de escasos recursos económicos, creándose con posterioridad en 1972 Leche Industrializada Conasupo, S.A. de C.V. (LICONSA); contando en la actualidad con las tiendas comunitarias del Sistema de Distribuidoras Conasupo S.A. de C.V. (DICONSA); el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BNOSP), el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), entre otros organismos que proporcionan servicios a la colectividad, satisfaciendo así la necesidad social en el tiempo y espacio.

Teoría del seguro

La teoría del seguro, defiende que las aportaciones monetarias que se le otorgan al Estado son consideradas como el pago de una prima de seguro, ya que se espera de parte del Estado la protección a las vidas y al patrimonio de los particulares, idea que se ha objetado, en virtud de que la función del Estado no puede estar limitada a la protección de la vivienda de sus ciudadanos ya que ello ocasionaría ciertos factores adherentes al seguro como son el riesgo y la indemnización por el daño sufrido en la habitación del particular.

En esta misma tesitura sobre dicha teoría, Margáin (2008: 135) rescata de Flores (1946: 46):

 “Los tributos, en especial el impuesto, se consideran como el pago de una prima de seguro por la protección que el Estado otorga a las vidas y haciendas de los particulares; tesis ésta que se ha reputado como falsa, en virtud de que la “actividad del Estado no se ha reducido en ningún tiempo ni podría estarlo nunca a una simple función de protección de la hacienda de sus súbditos”, pues, “de actuar el Estado como una empresa de seguros tendría la obligación, al realizarse el riesgo , de indemnizar al dañado por dicho riesgo, de manera que en caso por ejemplo, de un homicidio, el Estado debería indemnizar a los deudos del muerto, así como en caso de robo, o cualquier otro que lesionara su patrimonio debería de indemnizar a la víctima, y el Estado no procede en esa forma porque su función no consiste, tratándose de los servicios de seguridad, en garantizar el respeto de la vida o de las propiedades de sus súbditos o indemnizarlos en caso de violación”.

Como es de observarse, en las teorías antes mencionadas influye el tiempo y espacio en que fueron sostenidas; sin embargo, coinciden en una búsqueda del fundamento por el cual se debe de contribuir al Estado para el sostenimiento del gasto público.

Justificación de la contribución al gasto público

Tal y como comentamos al inicio del presente apartado, el sustento jurídico en nuestro país, en el cual se instituye la obligación de contribuir para solventar el gasto público lo encontramos en nuestra CM en su numeral 31 fracción IV, que a la letra señala:

Art. 31 Son obligaciones de los mexicanos
( …)
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Por lo tanto, en el numeral de nuestra CM antes citado, se instituye la obligación de aportar dinerariamente al Estado por una razón nacional, toda vez que al cubrir el gasto público se presentan las condiciones para el desarrollo social, convirtiéndose de tal forma en un deber social el aportar parte del patrimonio para el crecimiento económico de la nación.

Al respecto, el PJDF a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) manifiesta su postura a través de la siguiente tesis jurisprudencial, misma que establece:

OBLIGACIONES TRIBUTARIAS. OBEDECEN A UN DEBER DE SOLIDARIDAD.

El sistema tributario tiene como objetivo recaudar los ingresos que el Estado requiere para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad, haciéndolo de manera que aquél resulte justo -equitativo y proporcional, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-, con el propósito de procurar el crecimiento económico y la más justa distribución de la riqueza, para el desarrollo óptimo de los derechos tutelados por la carta magna. Lo anterior, en virtud de que la obligación de contribuir -elevada a rango constitucional- tiene una trascendencia mayúscula, pues no se trata de una simple imposición soberana derivada de la potestad del Estado, sino que posee una vinculación social, una aspiración más alta, relacionada con los fines perseguidos por la propia Constitución, como los que se desprenden de la interpretación conjunta de los artículos 3o. y 25 del texto fundamental, consistentes en la promoción del desarrollo social -dando incluso una dimensión sustantiva al concepto de democracia, acorde a estos fines, encauzándola hacia el mejoramiento económico y social de la población- y en la consecución de un orden en el que el ingreso y la riqueza se distribuyan de una manera más justa, para lo cual participarán con responsabilidad social los sectores público, social y privado. En este contexto, debe destacarse que, entre otros aspectos inherentes a la responsabilidad social a que se refiere el artículo 25 constitucional, se encuentra la obligación de contribuir prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional, tomando en cuenta que la exacción fiscal, por su propia naturaleza, significa una reducción del patrimonio de las personas y de su libertad general de acción. De manera que la propiedad tiene una función social que conlleva responsabilidades, entre las cuales destaca el deber social de contribuir al gasto público, a fin de que se satisfagan las necesidades colectivas o los objetivos inherentes a la utilidad pública o a un interés social, por lo que la obligación de contribuir es un deber de solidaridad con los menos favorecidos.

Amparo en revisión 846/2006. **********, S.A. 31 de mayo de 2006. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.

Amparo en revisión 224/2007. Pepsi-Cola Mexicana, S. de R.L. de C.V. y otra. 5 de septiembre de 2007. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Juan Carlos Roa Jacobo, Pedro Arroyo Soto, Francisco Octavio Escudero Contreras, Rogelio Alberto Montoya Rodríguez y Paola Yaber Coronado.

Amparo en revisión 316/2008. Geo Tamaulipas, S.A. de C.V. 9 de julio de 2008. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.

Amparo en revisión 811/2008. Alejandro Joaquín Martí García. 5 de noviembre de 2008. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.

Amparo en revisión 187/2009. Geo Querétaro, S.A. de C.V. 22 de abril de 2009. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.

Tesis de jurisprudencia 65/2009. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de diez de junio de dos mil nueve.

     Aunque no es menester de la presente investigación, es preciso mencionar que dentro de las controversias de estudio que se han manifestado en relación al artículo 31 fracción IV de la CPEUM, se encuentra el concepto de gasto público; toda vez que no todas las erogaciones que realiza el Estado van destinados a un servicio público, en virtud de que se efectúan desembolsos individuales de parte del Estado así como por el desempeño de las funciones públicas del personal a su cargo en las diversas dependencias con las que cuenta; sin embargo, consideramos importante realizar algunas anotaciones al respecto ya que es de suma importancia dejar en claro la razón y el sustento normativo de la obligatoriedad de contribuir para dicho gasto.

     Margáin (2008: 137) menciona, que por gasto público deberá de entenderse por solamente las  erogaciones monetarias que se destinen a la satisfacción atribuida al Estado para satisfacer una necesidad colectiva; excluyendo de tal forma los que se destinen a la satisfacción de una necesidad individual.

          En esta misma postura, el PJDF se pronunció al respecto mediante la siguiente tesis aislada, misma que transcribimos.

GASTOS PUBLICOS, CUALES LO SON.

Por gastos públicos no deben entenderse todos los que pueda hacer el Estado, sino aquéllos destinados a satisfacer las funciones y servicios públicos.

Amparo administrativo en revisión 311/43.- Domínguez Peón Álvaro (SIC).- 7 de abril de 1943.- Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Alfonso Francisco Ramírez. Relator: Gabino Fraga.

     No obstante, consideramos que incluso en los desembolsos económicos distintos a los destinados gastos públicos, de una forma se encuentran relacionados, ya que por ejemplo; los gastos ocasionados de traslado, alimentación y hospedaje de personal de auditoría fiscal en el proceso de una diligencia, los gastos de representación del ejecutivo en el extranjero, los desembolsos realizados por representación pública en el extranjero mediante los consulados y en general el sostenimiento y funcionamiento de las dependencias gubernamentales, conllevan de una u otra forma un impacto directo e indirecto en la sociedad.

          De igual forma al respecto, nuestro órgano supremo ha señalado mediante las siguientes tesis aislada y jurisprudencial respectivamente mismas que reproducimos a continuación.

GASTO PÚBLICO.
Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la obligación de los mexicanos de "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", en relación con los artículos 25 y 28 de la propia Constitución, así como de las opiniones doctrinarias, se infiere que el concepto de "gasto público", tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo, por cuanto el importe de las contribuciones recaudadas se destina a la satisfacción de las necesidades colectivas o sociales, o a los servicios públicos; así, el concepto material de "gasto público" estriba en el destino de la recaudación que el Estado debe garantizar en beneficio de la colectividad.
Amparo en revisión 1305/2004. Jorge Ernesto Calderón Durán. 19 de noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: César de Jesús Molina Suárez.

GASTO PUBLICO, NATURALEZA CONSTITUCIONAL DEL.

La circunstancia, o el hecho de que un impuesto tenga un fin específico determinado en la ley que lo instituye y regula, no le quita, ni puede cambiar, la naturaleza de estar destinado el mismo impuesto al gasto público, pues basta consultar el Presupuesto de Egresos de la Federación, para percatarse de como todos y cada uno de los renglones del presupuesto de la nación tiene fines específicos, como lo son, comunmente (SIC), la construcción de obras hidráulicas, de caminos nacionales o vecinales, de puentes, calles, banquetas, pago de sueldos, etcétera. El "gasto público", doctrinaria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo; y es y será siempre "gasto público", que el importe de lo recaudado por la Federación, al (SIC) través de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine a la satisfacción de las atribuciones del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios públicos. Sostener otro criterio, o apartarse, en otros términos, de este concepto constitucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no está capacitado ni tiene competencia para realizar sus atribuciones públicas y atender a las necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfacción del verdadero sentido que debe darse a la expresión constitucional "gastos públicos de la Federación". El anterior concepto material de gasto público será comprendido en su cabal integridad, si se le aprecia también al través de su concepto formal. la (SIC) fracción III del artículo 65 de la Constitución General de la República estatuye que el Congreso de la Unión se reunirá el 1o. de septiembre de cada año, para examinar discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios para cubrirlo . En concordancia con esta norma constitucional, la fracción VII del artículo 73 de la misma Carta Fundamental de la nación prescribe que el Congreso de la Unión tiene facultad para imponer las contribuciones a cubrir el presupuesto; y el texto 126 de la citada Ley Suprema dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Estas prescripciones constitucionales fijan el concepto de gastos públicos, y conforme a su propio sentido, tiene esta calidad de determinado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en observancia de lo mandado por las mismas normas constitucionales. Cuando el importe de la recaudación de un impuesto, está destinado a la construcción, conservación y mejoramiento de caminos vecinales, se le dedica a satisfacer una función pública, por ser una actividad que constituye una atribución del Estado apoyada en un interés colectivo. El concepto material del gasto público estriba en el destino de un impuesto para la realización de una función pública específica o general, al través de la erogación que realice la Federación directamente o por conducto del organismo descentralizado encargado al respecto. Formalmente, este concepto de gasto público se da, cuando en el presupuesto de egresos de la nación, está prescrita la partida, cosa que sucede, en la especie, como se comprueba de la consulta, ya que existe el renglón relativo a la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales, a cuya satisfacción está destinado el impuesto aprobado por el Congreso de la Unión en los términos prescritos por la fracción VII del artículo 73 de la Carta General de la República.

Amparo en revisión 529/62. Transportes de Carga Modelo, S. A. 28 de marzo de 1969. Cinco votos. Ponente Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 5136/58. Mariano López Vargas. 10 de abril de 1969. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: José Chanes Nieto.

Amparo en revisión 325/60. Autotransportes "La Piedad de Cabadas, S. C. L. 10 de abril de 1969. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 1668/61. Enrique Contreras Valladares y Coagraviados: 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 8720/61. Ramón Bascos Olivella. 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 1528/62. José Cardona Saldaña y coagraviados. 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 1553/62. Autotransportes Orendain, S. A. de C. V. 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 2494/62. Carlos Maciel Espinosa y coagraviados. 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez.

Amparo en revisión 5672/58. Industrias Metálicas Monterrey, S. A. 18 de abril de 1969. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: José Chanes Nieto.

Amparo en revisión 4329/58. Jesús G. Serna Uribe. 6 de mayo de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Ignacio Magaña Cárdenas.

          Tal como se mencionó al inicio del presente capítulo, indudablemente las finanzas públicas cuentan con un objetivo más amplio, en virtud de que la actividad financiera del Estado no sólo se limita a la obtención de recursos para la satisfacción del gasto público, incluyéndose en la misma rama, actividades dirigidas a la economía del país, donde la sociedad exige al Estado estructuras para su mejor funcionamiento, a través del establecimiento de formas para la obtención de ingresos, la administración de los recursos y para la distribución del gasto; conformando conjuntamente la actividad financiera del Estado.

          En esta misma tesitura, retomando el artículo 4º de la LFPRH, aclara lo que comprende el gasto público, mismo que a la letra señala:

“Artículo 4.- El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los siguientes ejecutores de gasto:
I. El Poder Legislativo;
II. El Poder Judicial;
III. Los entes autónomos;
IV. Los tribunales administrativos;
V. La Procuraduría General de la República;
VI. La Presidencia de la República;
VII. Las dependencias, y
VIII. Las entidades.
Los ejecutores de gasto antes mencionados están obligados a rendir cuentas por la administración de los recursos públicos en los términos de la presente Ley y demás disposiciones aplicables.
Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecerán la operación y la toma de decisiones de los ejecutores, procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalización, el costo de la implantación y la obtención de resultados en los programas y proyectos.
La Presidencia de la República se sujetará a las mismas disposiciones que rigen a las dependencias. Asimismo, la Procuraduría General de la República y los tribunales administrativos se sujetarán a las disposiciones aplicables a las dependencias, así como a lo dispuesto en sus leyes específicas dentro del margen de autonomía previsto en el artículo 5 de esta Ley.
Los ejecutores de gasto contarán con una unidad de administración, encargada de planear, programar, presupuestar, en su caso establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público.”

          Por lo anteriormente citado, Innegablemente para el funcionamiento, existencia del Estado y el desarrollo de la nación, se requiere de grandes cantidades de recursos monetarios;  mismos que se obtienen a través de la actividad financiera de la administración federal.