Fuentes de financiamiento del gasto público

La estructura de las finanzas públicas en México han tenido que evolucionar desde hace 26 años, incluyendo en dicho período la incursión de México en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986 – actualmente Organización Mundial de Comercio (OMC) - siendo presidente Miguel de la Madrid Hurtado, más aún con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) bajo el gobierno de Carlos Salinas de Gortari; tiempo en que México cambió su modelo económico de proteccionista al neoliberal a partir de 1989.

Dicha estructura principalmente se ha modificado en el rubro del sistema tributario, donde se han incluido nuevas leyes fiscales para la obtención de los recursos necesarios; además, en donde se soportan mayormente las finanzas públicas, presentándose así cambios en la actividad financiera del Estado.

De igual forma, la prestación de los servicios públicos se ha incrementado, debido al gran crecimiento demográfico y los avances de la ciencia y la tecnología, lo que ha ocasionado el incremento de la fase presupuestaria del Estado para solventar las necesidades colectivas.

Actividad financiera del Estado

La actividad financiera del Estado se puede resumir en tres etapas: la obtención de los ingresos, la administración y la ejecución para la satisfacción de las necesidades de la sociedad.

En la primera etapa el gobierno establece y utiliza los medios para obtener recursos, los cuales puede allegarse el Estado mediante la explotación de su patrimonio, por las empresas de la iniciativa privada y pública, por la recaudación de contribuciones, por la emisión de bonos o mediante empréstitos, entre otros medios.

Durante la segunda etapa el Estado administra y gestiona los recursos obtenidos y  patrimoniales a su cargo de manera permanente.

Mientras que, en la tercera etapa es cuando efectúa los desembolsos económicos con el objeto de proporcionar los servicios públicos a la sociedad y sostener los gastos de la función pública.

Ortega (citado por Osornio: 49-50) define la actividad financiera del estado como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines”.

La actividad financiera del estado requiere por su naturaleza, la correlación de las disciplinas económicas, políticas, jurídicas y sociológicas, mismas que conllevan el logro y cumplimiento de sus fines.

Al respecto Rodríguez (2000: 3), comparte la argumentación a dicha correlación, manifestando que interviene lo económico puesto que trata de la obtención y el empleo de recursos monetarios; mientras que lo político se encuentra relacionado con la actividad del Estado como un ente soberano; lo jurídico al estar sometido al Derecho Positivo y lo sociológico por la influencia y efectos que ejercen los diversos grupos de la sociedad y que operan dentro del mismo.

Es preciso mencionar que la actividad financiera del Estado se encuentra regulada por un conjunto de normas jurídicas que conforman el Derecho Financiero, durante sus tres momentos; es decir, desde el establecimiento de contribuciones – regulándose mediante el Derecho Tributario –  , el manejo de los recursos – reglamentándose mediante el Derecho Patrimonial – y la ejecución de los recursos – normalizado por el Derecho Presupuestario.

          Como no es menester de la presente investigación penetrar a cada una de las ramas del Derecho antes mencionadas, nos limitaremos solamente efectuar comentarios relacionados al Derecho Presupuestario y Derecho Tributario respectivamente.

El ciclo presupuestario

El derecho Presupuestario, tal y como su nombre lo indica, se limita a las normas jurídicas que regulan la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo, en virtud de ser los protagonistas del ciclo presupuestario; comprendiendo la preparación, la aprobación, ejecución y control del programa de ingresos y egresos del Estado.

          Al respecto nuestra CPEUM, establece en su artículo 74 fracción IV:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
( …)
IV.          Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

          Correlacionándose dicho numeral con el artículo 73  en su fracción VII de la norma en cita, mismo que a la letra señala:

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

( …)

VII.         Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

          Como es de advertirse, dentro de la actividad financiera del Estado encontramos en su fase de presupuesto también la intervención del derecho tributario, toda vez que a través del mismo el gobierno obtiene recursos mediante la imposición de contribuciones.

          Cabe mencionar que la actividad presupuestaria es solamente una fase del ciclo presupuestario, pues en realidad dicho ciclo se compone desde la planeación, presupuestación, el ejercicio, la evaluación y la fiscalización que a su vez informa de nuevo a la planeación.
          El Instituto para el Desarrollo Técnico para las Haciendas Públicas (INDETEC, 2005: 75), conceptualiza el proceso de planeación como un proceso razonado y organizado a través del cual se construyen reglas, se establecen estrategias y se seleccionan alternativas y cursos de acción, en atención a los objetivos y las metas económicas, sociales y políticas; atendiendo la disponibilidad de recursos reales y potenciales, permitiendo con ello instaurar un marco de referencia necesario para concretar planes y acciones específicas a ejecutar en el tiempo y en el espacio.

          En esta misma postura Chapoy (2003:2), define:
 
“La planeación es la función de la administración pública que consiste en determinar los objetivos generales de cada institución o conjunto de ellas a corto, mediano y largo plazo, en establecer el marco normativo dentro del cual han de efectuar sus operaciones; en formular planes, programas y proyectos; y en identificar las medidas, estrategias y recursos necesarios para cumplirlos”.

          En relación al presupuesto público, Osornio (citado por Chapoy, 2003: 109), define que el presupuesto público es el instrumento de planeación de carácter político, económico y administrativo, formulado y sancionado en los términos establecidos  por la legislación aplicable, que contiene el plan financiero del gobierno expresado en un programa anual de trabajo con la especificación de todas las actividades que éste entraña, con la descripción de sus metas y objetivos, y con la determinación de su costo.

          De igual forma, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas (CEFP, 2006: 41); de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, define al proceso presupuestario como: 

“Etapas interrelacionadas que forman parte del proceso de control administrativo en las que se definen objetivos y metas, así como los recursos que se requieren para alcanzarlos. Constituye la estrategia de acción a corto plazo que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público utiliza para definir competencias, responsabilidades y actividades a realizar, tanto por las entidades globalizadoras como por las coordinadoras del sector y las entidades coordinadas sectorialmente en la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”.

          En lo que respecta al ejercicio, elemento del ciclo presupuestario, el INDETEC (2005: 45) lo define como:

 “Aplicación de recursos humanos, materiales y financieros mediante la utilización de técnicas y procedimientos para la obtención de los objetivos y metas establecidos en el presupuesto de egresos. Período durante el cual se han de ejecutar los ingresos y gastos presupuestados, normalmente coincide con el año natural”.

          Referente al concepto de evaluación, fase importante del ciclo presupuestario, el CEFP (2006: 18) lo conceptualiza como:

“Es un proceso técnico, administrativo y contable, mediante el cual se verifican y comparan los resultados con los objetivos y metas después de efectuar los gastos corrientes y de inversión. De no haberse logrado las metas, se deberán investigar las causas condicionantes que impidieron su logro”.

          Finalmente, en relación a la etapa de fiscalización INDETEC (2005: 52) lo explica como: “Es el acto de verificar que los recursos públicos se apliquen a los fines que la Ley establece, implica vigilancia, control, revisión y evaluación de la aplicación de los recursos públicos”.

          En cada una de estas fases del ciclo presupuestario en nuestro país, participan conjuntamente un grupo de dependencias gubernamentales denominadas secretarías, las cuales cuentan con atribuciones especiales en el proceso de la planeación, la presupuestación del ingreso y egreso, el ejercicio de los mismos así como la evaluación y fiscalización; atribuciones otorgadas por la CPEUM, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), Ley de Planeación (LP), LFPRH, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) y la Ley del Sistema Nacional de Informática Estadística y Geografía (LSNIEG).

          Por ejemplo, en relación a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la LOAPF atribuye los siguientes asuntos en su numeral 31, mismo que a la letra señala:

Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

( …)

II.- Proyectar y calcular los ingresos de la federación, del Gobierno del Distrito Federal y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública federal;

III.- Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de la federación y del Gobierno del Distrito Federal;

( …)

XI.- Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;

( …)

XIV.- Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional;

XV. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos a la consideración del Presidente de la República;

XVI. Normar, autorizar y evaluar los programas de inversión pública de la administración pública federal;

XVII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los programas y presupuestos de egresos, así como presidir las instancias de coordinación que establezca el Ejecutivo Federal para dar seguimiento al gasto público y sus resultados;

XVIII.- Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal;

XIX. Coordinar, conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores estratégicos, en los términos de las disposiciones aplicables;

( …)

XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación;

XXIV. Ejercer el control presupuestal de los servicios personales y establecer normas y lineamientos en materia de control del gasto en ese rubro, y

XXV.- Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

          De igual forma, otra dependencia que sostiene una gran injerencia en el ciclo presupuestario, se encuentra la Secretaría de la Función Pública (SFP), instituyéndose sus funciones en la antes citada norma jurídica; en la cual, en su artículo 37 podemos encontrar las atribuciones que ésta le otorga y que a la letra dice:

“Artículo 37.- A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar, conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores de gestión, en los términos de las disposiciones aplicables;

II. Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la Administración Pública Federal, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes, la expedición de normas complementarias para el ejercicio del control administrativo;

III. Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización así como asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal;

IV. Establecer las bases generales para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como realizar las auditorías que se requieran a las dependencias y entidades en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control;

V. Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores;

( …)

VII. Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorías y evaluaciones a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas;

VIII. Inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los órganos de control, que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecución de obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Federal;

IX. Opinar, previamente a su expedición, sobre los proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programación, presupuestación, administración de recursos humanos, materiales y financieros, así como sobre los proyectos de normas en materia de contratación de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

( …)

XI. Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamentales, delegados de la propia Secretaría ante las dependencias y órganos desconcentrados de la Administración Pública Federal centralizada, y comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia de las entidades de la Administración Pública Paraestatal;

( …)

XIV. Informar periódicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado de la evaluación respecto de la gestión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como de aquellas que hayan sido objeto de fiscalización, e informar a las autoridades competentes, cuando proceda del resultado de tales intervenciones y, en su caso, dictar las acciones que deban desarrollarse para corregir las irregularidades detectadas;…”

Como es de observarse, dichas dependencias cuentan con una gama de atribuciones y funciones en el ciclo presupuestario, desde el proceso de la proyección del presupuesto de egresos federal atendiendo al gasto público y en la búsqueda de equilibrar con los recursos disponibles; mediante la evaluación en la aplicación de los recursos, así como la ejecución de los instrumentos y mecanismos que conforman el sistema impositivo en México.

Política fiscal

Se ha insistido en el presente bosquejo, que una de las actividades trascendentales del Estado consiste en satisfacer las necesidades de la sociedad de interés general; actividad misma que implica la existencia del mismo coadyuvando además a que sus súbditos sean en cierta medida tolerables a la potestad del poder público y en casos injusto que el mismo Estado sustenta.

          Para cumplir con dicha tarea primordial, el Estado demanda de grandes cantidades de recursos monetarios, mismos que se han incrementado estratosféricamente en el tiempo y espacio de manera gradual al sumarse nuevos factores que inciden en dicho aumento en los presupuestos de ingresos y egresos de la federación.

          Para ello, el Estado cuenta con mecanismos y herramientas para allegarse de recursos y cumplir con las funciones del sector público.

Verbigracia, el caso de la política fiscal, la cual es una de las herramientas que utiliza el Estado para el cumplimiento de las actividades en sus finanzas públicas, al establecer mediante la misma los instrumentos y medidas para la recaudación de ingresos.

          Siendo más específicos, podemos encontrar que en el marco del instrumento de la política fiscal se ubican la política de ingresos y política tributaria.
          En relación a la política de Ingresos podemos encontrar y retomando los artículos 73 y 74 de nuestra CM, que en los mismos numerales se instituye la facultad con la que cuenta el Honorable Congreso de la Unión (HCU) de aprobar la LIF así como la potestad que se le confiere a la Cámara de Diputados en la aquiescencia de la Ley de Egresos de la Federación (LEF).

          Una de las principales fuentes de ingresos del sector público, lo constituyen los ingresos presupuestarios provenientes del Gobierno Federal, así como de los organismos y empresas bajo control directo, presupuestados de manera anual en la LIF.

De tal forma que, el Gobierno Federal mediante el cobro de impuestos y otras contribuciones que la misma sociedad aporta;  ingresos provenientes de la venta de petróleo, de la enajenación de bienes y servicios de las empresas y organismos públicos, es como se allega de recursos para solventar el gasto público.