ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

Introducción

A  la  aduana por tradición se le ha considerado  como la presentación física de un país y el punto divisorio entre fronteras, sin embargo  desde la perspectiva real y legal, entraña una complejidad mucho mayor que en la época reciente se ha ido extendiendo y adquiriendo una importancia fundamental  en  diversos y variados aspectos  de  los  estados nacionales.   

       Su origen se remonta a la antigüedad;  estuvo  presente en China,  la India,   Egipto,  Grecia y Roma, donde recibieron el nombre de Portorium, por haber sido el puerto de Ostia, considerado la puerta comercial de la república y después del imperio, donde se estableció por primera vez.

       Como circunstancia interesante  “el  Portorium inicialmente se arrendaba en subasta pública por lapsos de cinco  años  y  a  precio  alzado,  pero con posterioridad se llegó a una función de percepción directa por el Estado” (Witker, 1999: 11), lo que perdura hasta hoy de forma general, donde se han convertido en fuente importantísima de ingresos pero sobre todo, en un punto de revisión y control  vital  con variados fines, dependiendo de la necesidades, requerimientos y hasta conveniencias del  país de que se trate.

       Por lo que concierne a la nación mexicana, debe mencionarse que    “maximizar el producto de las aduanas y mantener el dominio sobre puertos y garitas aduanales van a ser dos elementos de suma importancia política y económica para los gobiernos del México independiente” (Cruz, 2006: 119) aunque eran escasas en su geografía. 

       De hecho, “en 1821 el comercio exterior mexicano se hacía casi exclusivamente  a  través del puerto de Veracruz” (Cruz, 2006: 119).

       En ese contexto,  desde  el  inicio de la vida independiente se aprobaron una serie de ordenanzas con la idea de impulsar la actividad mercantil en los puertos y fortalecer a las aduanas, vía necesaria para la captación de recursos de la nueva nación, sin embargo la efectividad de este propósito se vio minada por la desorganización que provocaban las constantes guerras civiles, la imposibilidad de dominar el vasto territorio, la ausencia de personal adecuado, los ataques indígenas, los conflictos internacionales, los constantes cambios en la legislación fiscal y la fuerza de los grupos regionales.

       Será hasta el periodo conocido como “El Porfiriato”, cuando se da un sentido mucho más definido a las aduanas a la par de fomentar de manera sin precedente, hasta ese momento,  el comercio exterior del país.

       Más adelante, durante el tiempo que duró  la  Revolución Mexicana,  uno de los puntos centrales de control para las diferentes fuerzas insurrectas lo constituyeron las aduanas, en especial la de Veracruz y las del norte del país, ejemplo Sonora,  dado los cuantiosos  ingresos económicos que generaban y que les permitía solventar gastos de la campaña militar correspondiente, aparte de controlar el ingreso de armamento  y  parque al territorio nacional. 

       Con un panorama tal, sin objeción  alguna la recaudación de contribuciones fue uno de los objetivos más importantes en la actividad aduanera, sin perder preponderancia  la  persecución del contrabando,  tareas esenciales  que  le  definían  y  lo  hicieron por muchos años.

       Por tal motivo,  según  Cruz Barney (2006: 154),  a lo largo del siglo XIX  “México tuvo nueve aranceles generales de aduanas, además de múltiples disposiciones que regularon al comercio exterior. En esta etapa, cuatro  fueron las ordenanzas generales de aduanas que se expidieron y cuya última expresión en 1891, fue  derogada  por  la  Ley  Aduanal  de 1928”,  la que a su vez sería  abrogada por la  Ley Aduanera de 1935, en la que se incluyó un nuevo régimen jurídico para las actividades de los agentes aduanales.

       En el lapso de 1929  a 1940 se presentó  el  proceso de industrialización en la nación, pasándose después a la etapa de sustitución de importaciones como consecuencia directa del estallido de la Segunda Guerra Mundial, realizándose varias reformas y adecuaciones en el ámbito aduanero durante  el  posterior periodo del Desarrollo Estabilizador,  época  en  la cual  se  promulgó  el  Código  Aduanero  de  1951.

       A partir de 1970 la economía mundial experimenta cambios sustanciales,  lo que modifica el panorama nacional,  cayéndose en una situación financiera difícil que terminó con las bases del Desarrollo Estabilizador que había provocado, lo que se conoció internacionalmente como “el milagro mexicano”,  sumiendo  al  país en crisis económicas recurrentes que tuvieron su impacto mayor en la década de los ochenta. 

       Fue  en  esta  etapa  cuando se promulgó, el 28 de diciembre de 1981,  la Ley Aduanera, abrogándose así el Código Aduanero de 1951 y la Ley de Valoración Aduanera de Mercancías de Importación de 1978, en búsqueda de variantes que facilitaran el comercio exterior y de paso favorecieran a  la quebrantada economía de la nación.   

       De hecho en el novedoso ordenamiento vigente a partir de 1982, se contenía ya:   

“[…] la terminología utilizada internacionalmente; se simplificó la estructura de los recursos administrativos, remitiéndose a los previstos en el Código Fiscal de la Federación1 y se regía por un nuevo principio de confianza en el contribuyente, a través de la autodeterminación del impuesto; se recopilaban las normas de valoración de mercancías; se promovía la industria maquiladora y las empresas Pitex, y se definieron los regímenes aduaneros que conocemos actualmente” (Aduana México, 2012).

       Acontecida la crisis referida y como una alternativa de solución promovida desde fuera,  se persistió en dar un impulso inusitado a la actividad comercial exterior  hasta obtener su gradual integración a lo que hoy se conoce como la  globalización y donde la actividad aduanera cobra sobrada relevancia, sobre todo a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en  el  año  de 1994.

       Finalmente  y a  raíz del citado tratado internacional,  el  15 de diciembre de 1995 fue publicada  la actual LA que abrogó la de 1981, la cual entró en vigor el  1º  de abril de 1996.

“Posteriormente se vio la necesidad de hacer una reforma integral a la ley que venía regulando la operación aduanera, publicándose una nueva Ley Aduanera el 15 de diciembre de 1995, la cual entró en vigor el 1 de abril de 1996, reformada mediante publicación del 30 de diciembre del mismo año. Los cambios consistieron en la introducción de mecanismos que permitirían valorar la mercancía de acuerdo con lo establecido por el artículo VII del GATT, así como el cambio del sistema aleatorio por un sistema automatizado (inteligente); se reforzaron los métodos para el control de los agentes y apoderados aduanales, así como de sus representantes” (Aduana México, 2012).

       Siendo  precisamente de  este ordenamiento jurídico,  específicamente de su título noveno de los recursos administrativos, capítulo único, artículo 203 párrafo primero, de donde deriva el análisis objeto  de esta investigación.  

       Lo anterior es así debido a que en el contexto precisado,  hasta  hace relativamente poco tiempo, no se quería ver en la aduana más que un simple recolector de impuestos que también cumplía con la función policiaca de combatir al contrabando, pero la evolución que se ha alcanzado en materia de normas aduaneras, ha superado tal concepto dando lugar al nacimiento de una nueva rama del derecho,  el  aduanero;  que no sólo se limita  a  regular el aspecto tributario, sino por el contrario ha ido adquiriendo cada vez atribuciones mucho más amplias y complejas, introduciéndose con mayor incidencia en diferentes campos, sobresaliendo  el  económico.

       Y  aun cuando inicialmente y de manera tradicional su campo de aplicación fue regulado por el derecho tributario,  en la actualidad es un hecho incontrovertible que la actividad fiscal  ya  no ocupa  un  lugar  preponderante, pues en estos momentos el ámbito del derecho aduanero se extiende y subordina además a otras finalidades esenciales desde el punto de vista de política  económica,  financiera,  comercial,   industrial,  de estabilidad de la producción nacional,  de  salud  pública,   de  protección ecológica  e incluso  de  seguridad o de policía.

       Hoy en día, esta rama ciertamente tiene una misión fiscal de orden recaudatorio, sin embargo incluso en algunos gravámenes aduaneros, el fin extrafiscal prevalece resueltamente sobre la finalidad fiscal,  como también tiene  alcance  e  injerencia en diversas disciplinas ajenas al ámbito tributario  y con la posibilidad permanente de expansión, que lo ubica como un  SN  independiente  en el ámbito jurídico,  lo  que  deriva  principalmente del párrafo segundo del artículo 131  de  la  Constitución  Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)  vigente,  que  establece:

“El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país2 . El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida”. 3

       De ahí que  al  derecho  aduanero  (DA)  actualmente  se le identifique como un complejo normativo integrado  por  principios administrativos, financieros,  penales, procesales y económicos, coordinados entre sí no solamente con finalidades tributarias sino también  de  protección  económica  e  industrial,  de fomento comercial y financiero, de protección a la salud pública  y  a  la ecología,  de seguridad nacional  y  de  policía. 

       En este tenor, es interesante rescatar la forma en que la  autoridad de la materia se autodefine (Aduana México, 2011) y que robustece los argumentos expuestos con antelación:

“La Administración General de Aduanas es una entidad del Gobierno Federal dependiente del Servicio de Administración Tributaria (SAT, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público SHCP), cuya principal función es la de fiscalizar, vigilar y controlar la entrada y salida de mercancías, así como los medios en que son transportadas, asegurando el cumplimiento de las disposiciones que en materia de comercio exterior haya expedido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como otras secretarías del Ejecutivo Federal con competencia para ello; ayudar a garantizar la seguridad nacional; proteger la economía del país, la salud pública y el medio ambiente, impidiendo el flujo de mercancías peligrosas o ilegales hacia nuestro territorio 4, además de fomentar el cumplimiento voluntario de esas disposiciones por parte de los usuarios”.

       Por tal motivo se considera con toda razón que el aspecto  fiscal, como actividad  esencial de la rama aduanera, ha variado de forma drástica, viéndose influida de manera predominante por una finalidad extrafiscal, que válidamente le aporta el estatus de un nuevo derecho en el contexto jurídico nacional, integrado por disposiciones  particulares,  tanto sustantivas como adjetivas.

       Aunado  a  tales consideraciones, no puede ni debe soslayarse que si la influencia de los tratados comerciales  se ha dejado sentir en alguna rama jurídica, ha sido precisamente en  el  DA,  donde por la materia que regula, ha sido motivo en los últimos años de importantes acuerdos internacionales que han influido directamente en las legislaciones aduaneras nacionales de la gran mayoría de los países del orbe,  incluyendo,  desde  luego,  a  México.

       Como tampoco puede omitirse mencionar que la nación mexicana ha mostrado una tendencia permanente,  en  el   marco  del  proceso de globalización económica en el cual se encuentra inmersa,  por  participar  en  organismos internacionales con competencia en materia aduanera,  como  lo  patentiza  el  hecho de su adhesión a la Organización Mundial de Aduanas (OMA), única organización intergubernamental con competencia exclusiva en materia de aduanas,  cuyo papel es indispensable para el desarrollo armónico e integral de las mismas  en sus procesos de simplificación, armonía y automatización a nivel mundial y que se ha dado a la tarea  en la época reciente, de  crear y promover convenios aduaneros en diferentes materias técnicas, con diversos Estados nacionales.

       Así,  México  es  miembro  adherente  de  la  OMC  (o propiamente el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA)  desde  el año de 1988. 5

       En las expresadas condiciones,  tal  disciplina normativa ha adquirido una autonomía de innegable trascendencia en el contexto nacional,  apuntalada  ante  la  paulatina pero firme e irreversible  integración del país al proceso globalizador,  ya que siendo el intercambio comercial la expresión más significativa de éste,  las actividades en las 49 aduanas 6 existentes en el territorio mexicano al momento,  se han incrementado de manera exponencial  y  las  normas aduaneras son herramientas jurídicas  de  recurrente  aplicación  cotidiana y  generadoras, claro  está,  de un sinnúmero de conflictos de intereses.

       En ese orden de ideas, uno de los instrumentos legales que sin duda aporta sustento a este actual y autónomo SNA, lo constituye  la  LA  vigente,  cuyo texto  es  un  reflejo nítido  de las consideraciones destacadas  con  anterioridad.  
                                      
       Sin embargo y no obstante que en todos los ordenamientos legales en los que confluyen reglas sustantivas y adjetivas, en especial  los  de orden administrativo,  por  lógica,   necesidad  jurídica e  imperativo  judicial  deben establecerse los medios y mecanismos de defensa a los que pueden acudir los destinatarios de la norma  para procurar que los actos y  resoluciones ejecutados y  emitidos por la autoridad  y que se originen al amparo de su texto,  garanticen la justicia completa dotada de imparcialidad y apegada a los principios  del  derecho,  en  la  codificación aduanera  mexicana,   ello  no  acontece.    

       Sucede que  en  el capítulo de los  RA  del indicado ordenamiento,  esto  es,  de los medios de defensa  o  impugnación  con los que  cuenta  cualquier persona física,  moral  u organización  a  fin de combatir  todo  acto o resolución de la autoridad aduanera,  que se estimen emitidos en contravención a las disposiciones de la propia ley  y que afecten su interés legítimo,  se aprecia,  en calidad de medio  de  control  interno, escuetamente,  la figura única  del  RR,  que  dispone el solitario  y omiso  artículo  203  en  su  párrafo  primero. 

       Pero este dispositivo  nada dice ni regula de forma precisa  y suficiente  en cuanto a la interposición, tramite y definición  del  indicado  RR,   sino que se limita  a  simplemente  referirlo  y valiéndose de la supletoriedad expresa contenida  en  dicho  numeral  y  en  el artículo 1º de la citada ley,   realizar  remisión  de  esto   a   las normas del CFF,  el  que  sí contempla  tal medio de defensa  en vía de  control  interno,  de  una  manera  completa  y  clara, pero diseñado y ajustado en términos, plazos, condiciones y alcance a las disposiciones particulares de esa codificación impositiva,  cuyo  bien  jurídico  tutelado,  aunque común en aspectos de recaudación tributaria, entraña diferencias sustanciales  por referirse  a  un SN autónomo ajeno con fines muy definidos y no siempre acordes con los aduaneros.  
  
       Ante  tal  circunstancia  se hace  evidente  entonces,  que   aquél  cuerpo legal, es decir el aduanero,  es omiso e incompleto por lo que respecta a los mecanismos de defensa internos contra la aplicación inadecuada de sus disposiciones, aspecto que de ninguna manera resulta congruente ni suficiente  con la realidad a que se encuentran  sujetas,  en  la creciente práctica comercial internacional,  de  protección económica e industrial, de fomento financiero, de salud pública, de protección ambiental  y de seguridad nacional,  las normas de naturaleza aduanera; ni tampoco refleja las propiedades formales que como SN específico debe prever, es decir: completitud, coherencia e independencia; circunstancia que quedará de manifiesto en esta investigación.

       En ese tenor,  este  análisis  crítico   lleva  como propósito  evaluar  si  por la importancia que actualmente la  LA  ha adquirido en el contexto jurídico nacional, no sólo respecto de las regulaciones e ingresos fiscales en materia de comercio exterior, sino de otros muy variados y mucho más amplios fines de índole extrafiscal como los ya referidos,  debe  la misma  contar con un texto completo y suficiente, acorde a la realidad de su aplicación,  donde en concordancia con la garantía de justicia completa que establece la Carta Magna (CM),  prevea por sí misma instrumentos y mecanismos acabados, suficientes,  congruentes,  eficaces y claros de defensa contra aquellos actos, determinaciones  y resoluciones que,  basada en sus específicas normas de naturaleza particular,  determine  la autoridad administrativa encargada de su aplicación  y que generen  o puedan  hacerlo,  inconformidad o lesión en los intereses  de  los  destinatarios de tal normatividad. 

       Pues a simple vista se advierte que es  inconcuso que no resulta apropiado que la  LA,  cuyas hipótesis normativas regulan sectores vitales en la economía, finanzas, salud, protección ambiental  y seguridad del país  y  en franca expansión,   se presente omisa  y con notoria laguna regulatoria  en un renglón tan trascendental  como lo  es precisamente el que da la pauta al destinatario de sus preceptos para procurar, mediante una defensa adecuada,  vía control interno,  la imparcialidad y legalidad en la interpretación y aplicación de sus disposiciones por parte de la autoridad a quien se  ha  encomendado la delicada tarea de  su  manejo.   
 
       Y es que  no resulta  razonable que una legislación  con un propósito específico y definido como la aduanera, con hipótesis particulares y especiales,  integrante de un SN autónomo, titular de principios semánticos, lógicos y axiológicos propios que hoy  lo  identifican clara y  jurídicamente de forma independiente  en el ámbito del derecho nacional, al momento en que su aplicación provoca algún conflicto de intereses, para resolver lo correcto,  procedente y legal, corrigiéndose internamente eventuales  fallas de la administración o confirmándose el apego a derecho de su actuación,  sólo haga vaga referencia del medio de impugnación procedente e inmediatamente se reduzca en el tema  a diverso SN  tributario  para cubrir su laguna y defecto  en tal rubro, apoyándose en consecuencia,  vía supletoriedad,  en una institución  procesal de otra ley, que para el caso lo es el CFF que en esencia no comparte ni tutela los mismos intereses por ser hoy de naturaleza  disímbolos. 

       Pero por si lo anterior fuera poco, de la pobre, deficiente y descuidada  redacción efectuada por  el  legislativo federal en el párrafo primero del artículo 203 de la LA, se puede válidamente concluir y afirmar,  sin correr el riesgo de salirse de contexto,  que ni tan siquiera dispone un medio de defensa en vía administrativa  propio,  acogiéndose a la suplencia de las  normas  fiscales inclusive desde la denominación del mismo,  al puntualizar que: “En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación” 7;  es decir,  que no procederá  el  RR  propio de la  LA,  el cual por cierto  y  con  esa  redacción no existe  como tal en su texto,  ni tampoco se regula,  sino que el procedente lo será el previsto por el indicado cuerpo normativo fiscal, lo que es inaceptable,  más  cuando se tiene  el  criterio del más alto Tribunal de Justicia Federal en el sentido de que toda ley o reglamento que no otorgue a los quejosos la garantía de audiencia, es inconstitucional.  

       Consecuentemente y con el fin de contar con una legislación en la materia,  clara,  completa  y  eficaz,  adaptada  a  la  realidad  mexicana en  el contexto nacional e internacional y ajustada a la sistematización jurídica respectiva, de utilidad práctica al sujeto  ubicado en sus supuestos y para la autoridad encargada de su aplicación,   es  y  resulta  indispensable  que se  evalúe  seriamente  el  alcance  del defecto normativo  descrito  y,  de ser el caso,  se  complemente la LA,  introduciendo de manera armónica,  específica, clara y pormenorizada, no solo la posibilidad en vía de control interno,  de la revocación de aquellos actos y resoluciones emitidos por la autoridad competente al amparo de sus disposiciones y que se estimen perjudiciales de los intereses de alguien,  sino también  y  al constituir un cuerpo normativo con disposiciones tanto de índole sustantivas como adjetivas,  la substanciación integral propia de dicho medio de impugnación,  sea  ello  en  el texto mismo de la ley respectiva  o  de  manera  reglamentaria  incluso.

       Realizado lo anterior, seguramente habrá luz para determinar si ello  proveería  congruencia a  tal  legislación, tornándola más práctica y de fácil empleo en este rubro,  aportándole  la  identidad, completitud, coherencia e independencia que el SN del que deriva,  amerita, con el correspondiente beneficio a los usuarios de esas disposiciones específicas.