ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

Planteamiento del problema

Es  incontrovertible  que  uno  de  los  instrumentos jurídicos  fundamentales   que  apuntala  y  provee  rumbo   al   SNA  nacional,  lo constituye  la  LA.

       Este cuerpo legal, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 15 de diciembre de 1995  y con vigencia a partir del 1º de abril de 1996,  cuyas actualizaciones y adecuaciones de ese momento  confirmaron el comercio exterior que  México  desarrollaría  de  cara  al  nuevo  milenio,  según  Witker (1996)  tuvo  como objetivos fundamentales los siguientes:  

“a).-Proporcionar seguridad jurídica. Lo cual se materializa al evitar dispersión de la normatividad aduanera en diversos ordenamientos jurídicos.1

b).-Promover la inversión y las exportaciones. Este objetivo se consigue al pretender consolidar a las aduanas como un instrumento que facilite las exportaciones así como la importación de insumos y bienes de capital necesarios para la realización de inversiones productivas.

c).-Cumplir con compromisos internacionales. Lo que se obtiene al incorporar normas que sean consistentes con los tratados comerciales internacionales suscritos por México, básicamente el GATT (hoy OMC) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte”.

       Congruente con lo anterior se advierte en el texto del citado ordenamiento legal  que la actividad fiscal como tal es importante sí,  pero no es su objetivo básico,  sino que prevé una gama mucho más variada de hipótesis normativas con notorio contenido extrafiscal, destacando en estas, además de las recaudatorias con fines de protección,  aquéllas  como  las  de  regular la entrada, salida y control de mercancías a territorio nacional;  el depósito en aduana;  el despacho de mercancías; el abandono de éstas; verificar la aplicación de cuotas compensatorias y la observancia de las demás regulaciones y restricciones no arancelarias al comercio exterior.

       Asimismo el establecimiento de regímenes aduaneros,  el  tránsito de mercancías;  identificar a las autoridades de la materia;  definir los recintos fiscal y fiscalizado;  establecer reglas de valoración aduanera;  precisar a  la  franja  y  a  la  región fronteriza;   disponer  las figuras y atribuciones  de  los  agentes y  apoderados aduanales  y dictaminadores  aduaneros  y señalar las causas de procedencia de cancelación de sus patentes y autorizaciones.

       También determinar  los  pedimentos,   las  infracciones  y  sanciones,   regular los procedimientos administrativos en materia aduanera; incorporar elementos modernos en las actividades inherentes  para  eficientarlas;    promover la inversión y las exportaciones;  cumplir compromisos internacionales asumidos en tratados y convenciones, destacando en ello la protección de la propiedad intelectual;  y,   establecer reglas para facilitar la práctica aduanera en general.

       Esto entre otros aspectos más de índole económica, administrativa, financiera, de salud pública, de protección ambiental  e  incluso penal, tendientes a la protección de la economía nacional, de la industria  y  a  salvaguardar la seguridad  nacional.

       Sin embargo debe resaltarse que el indicado cuerpo normativo al ser promulgado en su versión vigente,  en un descuido o desatención evidente del legislador se presentó  incompleto  en un apartado de suma importancia   como lo  es el título noveno, relativo a los RA  que prevé,  en su capítulo único, al solitario RR como medio de defensa,  vía control interno, en contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras y derivadas de las actividades aludidas.

       En efecto,  sobre este particular solo se dispone un breve párrafo en un solitario artículo 203 con una redacción omisa e inadecuada al contexto del que emana, que nada dice ni regula de forma precisa  y suficiente  en cuanto a la interposición, tramite y definición  del  indicado  RR,  sino que se concreta  a   referirlo  y  valiéndose de la supletoriedad expresa contenida  en  dicho  numeral  y  en  el  diverso  artículo 1º de la indicada  ley,   realizar  remisión  de  todo  esto   a   las normas del  CFF,  para  que sea este ordenamiento el aplicable en los aspectos  indicados.

       Pero no obstante que el Código Fiscal  de  mérito  si  dispone   tal  medio de defensa  en vía de  control  interno  de  una  manera  completa  y  clara,  previendo la sustanciación integral  del  mismo,  esto  en el Titulo Quinto, Capitulo I, Secciones Primera, Segunda y Tercera, específicamente  en  sus  artículos 116, 117 fracción I inciso c, 120, 121, 122, 123, 124, 124-A, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133 y 133-A,  lo  cierto  es que lo hace diseñado y ajustado en términos, plazos, condiciones y alcance a las disposiciones particulares de  esa  codificación impositiva,  cuyo  bien  jurídico  tutelado,  aunque común en aspectos de recaudación tributaria, entraña diferencias sustanciales con la LA por referirse ésta a un SN  ajeno en  su  escenario  actual.     

       Es decir,  pese  a tratarse  la  legislación  aduanera  referida  de  una relativamente moderna y creada con objetivos específicos en su oportunidad, mismos que se refieren líneas atrás, lo cierto en ello es que por lo que hace al tema en comento  no se colma dicha circunstancia. 

       Esto  es,  si  una de sus razones fue proporcionar seguridad jurídica, materializado ello,  acorde con  Jorge Witker (1996),  “al evitar dispersión de la normatividad aduanera en diversos ordenamientos jurídicos”, simple y sencillamente tal fin  no  se  satisface  por lo que atañe  al  RR,  a  la  sazón  de  los comentarios vertidos.

       Pero más aún,  de  la  limitada  redacción  plasmada por el Poder  Legislativo  Federal  (PLF) en  el  párrafo  primero  del artículo 203  de  la  LA, se puede simplemente  concluir, sin faltar razón para ello,  que esta codificación  ni tan siquiera dispone un medio de defensa en vía administrativa  propio,  acogiéndose  a  la suplencia, inclusive desde la denominación del mismo,  de  las  normas  fiscales al puntualizar textualmente que:  “En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación” 2.

       O sea que no  procederá  el  RR   propio de  la  LA,   el  cual,  dispuesto así,  ni siquiera  existe  como tal,  ni menos se le regula;   sino que el procedente lo será el precisado por el cuerpo normativo fiscal, lo que no puede ni debe aceptarse,  primero, porque ello no es congruente a la intención inicial de adaptar sus hipótesis al contexto global del intercambio comercial  y, segundo, porque  se tiene  el  criterio definido del Poder Judicial Federal (PJF)  de que toda ley o reglamento que no otorgue a los quejosos la garantía de audiencia, es inconstitucional.  

       Esto  sin  soslayar  que  en todos los ordenamientos legales en los que confluyen reglas sustantivas y adjetivas, en especial  los  de naturaleza administrativa,  por  lógica y  necesidad  jurídica, atentos al contenido  e  interpretación  de la fracción IV del artículo 107 Constitucional3 ,  deben establecerse los medios y mecanismos de defensa a los que pueden acudir los destinatarios de la norma  para procurar que en los actos y  omisiones  que se originen al amparo de su texto,  se garantice la justicia completa dotada de imparcialidad y apegada a los principios  del  derecho, 

       Además  el  referido  medio de impugnación  se dispone  con  un carácter optativo, a diferencia de lo que ocurría anteriormente  (Ley Aduanera de 1981, párrafo segundo del artículo 1424 ),  donde  se obligaba al interesado a agotar dicho recurso antes de solicitar la actuación del Tribunal Fiscal de la Federación (TFF)5   y  si bien es cierto el aspecto  optativo  ya se había contemplado en jurisprudencia, el hecho de que esté incorporado ahora en la  ley  genera situaciones  que también constituyen motivo de análisis en este trabajo de investigación.

       De lo indicado se sigue,  sin margen a la duda,  que en el tema materia de examen, se está en presencia de un claro defecto normativo previsto por la legislación aduanera que debe ser objeto de cuidadoso escrutinio a efecto de llegar a propuestas válidas y  viables  tendientes  a  introducir, de demostrarse la necesidad y pertinencia de ello, de manera armónica,  específica,  clara  y  pormenorizada, no solo la posibilidad en vía de control interno,  de  la revocación de aquellos actos y resoluciones emitidos por la autoridad competente al amparo de sus disposiciones y que se estimen perjudiciales de los intereses de alguien,  sino también  y  al constituir un cuerpo normativo con disposiciones tanto de naturaleza sustantiva  como adjetiva,  la sustanciación integral propia de dicho medio de impugnación,  sea  ello  en el texto mismo de la ley respectiva  o  de  manera  reglamentaria  incluso, en aras todo esto de  evitar dispersión de la normatividad aduanera en diversos ordenamientos jurídicos y proporcionar seguridad jurídica al gobernado.   

       Ello debe ser así pues siendo este medio de impugnación  simple y sencillamente el único que da la pauta al particular para procurarse el respeto y salvaguarda de  sus garantías de seguridad jurídica y legalidad,  en la interpretación y aplicación de las  disposiciones de la  legislación por parte y ante  la misma  autoridad a quien se ha encomendado su cuidado,  luego entonces y por sentido práctico es imperativo que prevea la sustanciación  completa del mismo y la exigencia de su agotamiento previo, antes de acudir a instancias jurisdiccionales,  atendiendo en ese  proceso al bien jurídico tutelado y a la naturaleza específica del propio ordenamiento y  del  SN  del que emana.

       Es así como con base en las consideraciones apuntadas anteriormente,  medularmente se planean las siguientes preguntas de investigación específicas,  cuya  puntual  respuesta será  fin  primordial  de este trabajo doctoral:

       a) ¿Es el DA una nueva disciplina en el contexto  jurídico nacional mexicano?;

       b) ¿Constituye el  DA  un  SN  autónomo?;

       c) ¿Qué relevancia adquiere  la  LA  en  el  ámbito  del  DA  mexicano actual?;

       d) ¿Qué antecedentes tiene  la  LA  en vigor?;

       e) ¿Qué trascendencia e importancia concierne  al  RR  previsto  por  la  LA vigente?;

       f) ¿Se  ajusta  adecuadamente  el  RR  previsto por  la  LA  de México,  al  contexto  de  su  aplicación?;

       g) ¿Es congruente con la realidad de las normas aduaneras, la aplicación supletoria  del  CFF  prevista  por  los  artículos 1º  y  203 párrafo primero de la LA?;

       h) ¿Es pertinente la  circunstancia  optativa  atribuida  al  RR  aduanero  por  la  propia  ley  de  la  materia?;

       i) ¿Que defectos se advierten en el SNA, con relación a los RA previstos por la  LA?;

       j) ¿Cómo se disponen  los medios de defensa administrativos previstos por las legislaciones aduaneras de otros países?;

       k) ¿Cómo se establecen los medios de defensa en vía de control interno,  por legislaciones de carácter administrativo en México?;  y,

       l) De ser el caso, ¿Qué alternativas de solución se pueden adoptar para corregir  el  defecto  sistémico  del  que  adolece  la  LA  en  materia  de  RA?.

Justificación

Como se anotó anteriormente,  la  LA  es pieza fundamental en la estructura del SNA  reconocido  actualmente como tal en la nación mexicana.

       Sin embargo y sin pretender que sea la única circunstancia que le impide a dicho sistema alcanzar los ideales de la completitud, coherencia e independencia, es un hecho  que  la deficiente disposición que se hizo del artículo 203 párrafo primero  de  la citada codificación,  contribuye con mucho a la imperfección del mismo.

       Pero lo más grave de esto, es que  de manera directa  constituye una razón para que los derechos de aquéllos que se ven afectados con las resoluciones que al amparo de las normas aduaneras se emiten por las autoridades competentes,  se  vean menguados y afectadas  sus garantías de seguridad jurídica, pues al acudir a la defensa de sus intereses a través de la revocación, tienen que ajustarse a hipótesis de  un cuerpo legal muy diferente como lo es el fiscal, que no garantiza ceñirse al contexto aduanero actual, lo que en ocasiones les produce perjuicios patrimoniales a través de la imposición de sanciones.  
 
       Y es que este tema  lejos de reducirse a un simple defecto normativo que eventualmente  se  cubre  con la supletoriedad descrita,  en la práctica comercial real y actual, de flujo de personas, mercancías y bienes, de recaudación de impuestos, de abandono de mercancías, de embargos de bienes, de inicio de procedimientos administrativos, de determinación de infracciones y de imposición de sanciones, de conflictos jurídicos en general y de otros diversos que se experimentan cotidianamente en las 49 aduanas, adquiere sobrada trascendencia si se consideran además  los siguientes datos numéricos: 

       Según  información que  proporciona  el  Centro de Estudios Migratorios (CEM, 2012) del Instituto Nacional de Migración (INM, 2012),  una referencia trascendental lo constituye sin lugar a dudas que a México, durante el año 2011, ingresaron  o se internaron a su territorio nacional, donde desde luego todos pasaron por alguna de las 49 aduanas instaladas en el país, un total  de  23´890,123  personas.

       Para el referido Instituto, dicha cifra se integró específicamente de extranjeros  no inmigrantes, extranjeros no residentes en México tales como turistas, transmigrantes, visitantes de negocios, visitantes locales marítimos,  tripulación marítima,  tripulación aérea,  visitantes locales terrestres, trabajadores fronterizos, diplomáticos,  visitantes distinguidos y visitantes provisionales.

       También por extranjeros  residentes temporales en México,  incluidos en ellos estudiantes, corresponsales, refugiados, asilados, ministros de culto o asociados religiosos y visitantes (rentistas, técnicos, científicos, artistas, deportistas, consejeros y cargos de confianza).
         
       Además extranjeros residentes permanentes en México, tales como  inmigrantes que comprenden artistas y deportistas, asimilados, cargos de confianza, científicos, familiares, inversionistas, profesionales, rentistas y técnicos;  e  inmigrados.

       Y mexicanos, específicamente  residentes en el país;  residentes en el extranjero (Cifras que incluyen registros del Programa Paisano (PP) en los puntos de internación terrestre de la frontera norte6 ); diplomáticos;  y,  tripulación aérea mexicana.

       Por lo que corresponde al periodo de enero a junio del 20127 , ingresaron a territorio nacional mexicano, en similares condiciones a lo establecido con anterioridad y que también cumplieron con el paso aduanal, un total de  12´406,511 personas (CEM, 2012).
         
       Por otra parte, de acuerdo a información proporcionada  por el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI, 2011),  por  lo  que  concierne  a  mercancías que causaron abandono a favor del Fisco Federal (FF)  durante  los años  del  2006  al  2010 en  las 49  aduanas del país, ello por piezas, kilos, litros, pares, cajetillas, toneladas, bultos, paquetes, galones, cajas, metros cuadrados, botellas, juegos, cabezas, unidades, se representa en un número total  de  477´419,894.87.  

       Asimismo, los conceptos anteriores, adicionándoles gramos, sacos y vehículos, sólo en el 2011 (IFAI, 2012) representaron un número total  de  17´387,896.

       Por lo que hace a los Procedimientos Administrativos en Materia Aduanera (PAMA’s) iniciados en las 49 aduanas del país durante el periodo del 2006 al  2010  (IFAI, 2011), estos fueron un total de 39,294; en ese mismo lapso fueron determinados con resolución condenatoria 36,917  y  sólo  2,881 PAMA´s con resolución absolutoria. 

       De los PAMA´s determinados con resolución condenatoria previamente, en ese  periodo, según la misma fuente,  fueron pagados en aduanas 13,391 en total. 

       Sólo en el periodo del 2011 (IFAI, 2012), los PAMA´s iniciados en todas las  aduanas del país ascendieron a 7,637; asimismo en ese lapso 7,190 se determinaron con resolución condenatoria y  923  con resolución absolutoria.

       Respecto al  total de vehículos de propulsión mecánica embargados  en las aduanas mexicanas durante el periodo del 2006 al 2011,  el mismo ascendió a la cantidad de 16,076,  acorde a lo informado por el IFAI (2012).

       El total de pedimentos  tramitados  y  pagados  en las aduanas durante el  periodo del 2006  al  2010 (IFAI, 2011) fue de 29´881,909.

       En el lapso del 2006 al 2011, se interpusieron por parte de personas físicas, morales y organizaciones, ante la Administración Central de lo Contencioso (ACC)  y ante las Administraciones Locales Jurídicas (ALJ) adscritas a la Administración General Jurídica (AGJ),  dependencias estas del Servicio de Administración Tributaria (SAT), en contra de las resoluciones emitidas por las aduanas de México, es decir en las 49 existentes,  un total de 57,539  RR, de los cuales se resolvieron de manera favorable al recurrente un total de  30,606 y de forma desfavorable a sus intereses, la cantidad de  26,932  (IFAI, 2012).
 
       Por lo que concierne al  personal total que al año 2011 laboraba  en  la  ACC  y  en  las  ALJ  adscritas a la  AGJ,  dependencias estas del  SAT  y  que de manera directa se encargan de recibir, tramitar y resolver  los  RR  interpuestos en contra de las resoluciones emitidas, esto en  las  Aduanas de México, asciende a  820  funcionarios (IFAI, 2012).

       Ahora bien, un dato sobresaliente que ilustra sobradamente  la importancia que para la nación tienen las aduanas, lo constituye el hecho de que  el  monto total de ingresos que recaudó  el gobierno federal a través del  SAT,  por concepto de contribuciones en las 49 aduanas del país, específicamente de Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto General de Importación (IGI), Derecho de Trámite Aduanero (DTA), Impuesto Especial sobre Producción  y Servicios (IEPS), Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y otros en los que se incluyen Derechos y Aprovechamientos, en el lapso del 2006 al 2011, representó la cantidad total de $1’461,499´147,052.00 (Un billón cuatrocientos sesenta y un mil cuatrocientos noventa y nueve millones ciento cuarenta y siete mil cincuenta y dos pesos moneda nacional) (IFAI, 2012).

       Trasciende también que al año 2011,  el número de patentes aduanales activas para realizar operaciones de comercio exterior  eran  785 en el territorio nacional, según lo informado  por  el IFAI (2012).

       Por lo que respecta a las actividades de vigilancia y protección a la salud pública, seguridad, economía,  comercio e industria, derechos de autor, propiedad industrial  y combate a la delincuencia, entre otros, que se desarrollan en las aduanas mexicanas, es decir aquéllas de eminente índole extrafiscal,  sobresalen entre  variados,  algunos casos recientes, de enero al mes de agosto del 2012, que se estima interesante comentar, por las dimensiones y relevancia que entrañan y que muestran claramente la trascendencia de la actividad desarrollada en tales entidades,  a través de información que proporciona en su página web  Aduana México (2012):

       Mediante comunicado  de prensa número 004/2012 del  17 de enero de 2012, dicha instancia informó  que  se logró la inmovilización y posicionamiento, en el Puerto de Lázaro Cárdenas, Michoacán, de 12 contenedores en cuyo interior se encontraba Monometilamina, precursor químico utilizado para la elaboración de metanfetamina y clorhidrato de cocaína, con un peso aproximado de 194,900.00 kilogramos.

“Todos los contenedores arribaron en trasbordo al Puerto de Lázaro Cárdenas, Michoacán, procedentes de China. Diez de los contenedores tenían como destino final Puerto Quetzal, Guatemala, y los dos restantes se dirigían hacia el Puerto de Corinto, Nicaragua.

La Delegación de la PGR en el Estado de Michoacán, inició averiguación previa por un delito contra la salud, para la investigación y esclarecimiento de los hechos.

[…] Con acciones como ésta, el Gobierno Federal reafirma su compromiso de trabajar para la protección de la salud, evitando la venta, distribución y consumo de drogas elaboradas con la sustancia química asegurada”.

 
       Por comunicado de prensa número 007/2012, del  24 de enero de 2012, se dio a conocer por Aduana México (AM) que tras un operativo de fiscalización de casinos que se efectuó de manera simultánea en tres ciudades de Sonora, se aseguraron más de 800 máquinas de juego con irregularidades.

“El operativo se realizó el 23 de enero y contó con la participación de más de 130 funcionarios de instituciones como la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el Servicio de Administración Tributaria.

En total, se revisaron más de 1,400 máquinas de juego en cinco casinos diferentes en las ciudades de Hermosillo, Guaymas y Ciudad Obregón, Sonora.

De las máquinas revisadas, más de 800 fueron embargadas debido a que no presentaron los documentos pertinentes para acreditar su legal importación a territorio nacional o se comprobó un incumplimiento de normas oficiales mexicanas.

Este tipo de operativos forma parte de las acciones que el Gobierno Federal lleva a cabo para verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales y de comercio exterior”8 .

       En el aviso de prensa número  009/2012,  del  31 de enero de 2012, se enteró  que la Aduana de Tijuana aseguró más de 9,400 cartuchos útiles, cinco  armas  y una  mira telescópica, que intentaron ingresar a territorio nacional ocultos en un vehículo.

“El incidente se llevó a cabo cuando ingresó por el carril de nada que declarar del Cruce Internacional “Puerta México”, adscrito a la Aduana de Tijuana, un vehículo con placas de circulación del Estado de California, Estados Unidos.

Al realizar la inspección física del automóvil, en la parte trasera se encontraron más de 9,400 cartuchos útiles de diferentes calibres, más de 60 piezas de cascos percutidos calibre 5.56 mm, una escopeta calibre 12, un rifle calibre 300, una mira telescópica, un rifle calibre .223, así como una carabina y un revólver, ambos calibre .22.
 
[…] Las distintas aduanas mexicanas han asegurado, durante el sexenio en curso, más de 527,000 cartuchos útiles9 .

Aseguramientos como éste se consiguen gracias al reforzamiento en las medidas de control en las aduanas, que evitan que mercancía que puede poner en riesgo la seguridad nacional ingrese al país”.

       Por comunicado de prensa número 012/2012  del  21 de febrero de 2012, se dio cuenta  que a través de la Aduana de Nogales, Sonora, se aseguraron  más de 2 toneladas de marihuana dentro de un embarque de chiles de exportación.

“Los hechos ocurrieron cuando se realizó una revisión con equipo de alta tecnología a un embarque de chiles que pretendía ser exportado a Estados Unidos.

Al detectar diversas irregularidades, se llevó a cabo una inspección física de la mercancía, en donde se hallaron 288 paquetes de marihuana, que dieron un total de más de dos toneladas.
 
[…] En lo que va del sexenio, las distintas aduanas del país han asegurado más de 66 toneladas de marihuana, por lo que éste hecho se sumará a dicha cifra 10.

Con estas acciones, el Gobierno Federal continúa combatiendo a las organizaciones delictivas, refrendando su compromiso de traer el clima de paz y tranquilidad que demanda y merece la sociedad mexicana”.

       A través  del comunicado de prensa número 021/2012  del  27 de marzo de 2012,  se anunció que  el  SAT,  a través de la Aduana de Veracruz, aseguró más de 24 mil botellas apócrifas de brandy, que pretendían ser internadas al país de manera ilegal.

“El aseguramiento se llevó a cabo el pasado 12 de marzo, cuando personal de la Aduana realizaba una revisión de diversa mercancía procedente de España. En esta inspección se detectaron dos contenedores con más de 24 mil botellas de brandy que ostentaban la marca Pedro Domecq, sin contar con los registros de autenticidad correspondientes, además de presentar irregularidades en el embalaje, el embotellado, las etiquetas y los marbetes.
 
Aseguramientos como éstos se dan gracias al reforzamiento de medidas de seguridad en las aduanas del país, con el objetivo de proteger los derechos de autor y la propiedad industrial11 para evitar que sean violentados y salvaguardar la economía formal”.

       Según el aviso  de prensa número 028/2012  del  7 de mayo de 2012 , fue notificado por AM  que el SAT, la Secretaría de Marina-Armada de México (SEMAR) y la Procuraduría General de la República (PGR), aseguraron dos contenedores con aproximadamente 32 toneladas de Monometilamina, precursor químico para la elaboración de drogas sintéticas.

“Los hechos ocurrieron este 30 de abril, una vez que se hicieron las pruebas correspondientes a la mercancía declarada como Sulfato de Aluminio, que arribó al puerto de Veracruz en dos contenedores transportados por el buque “MSC Brianna“ procedente de China.

La sustancia química fue puesta a disposición del Ministerio Público de la Federación para investigar y deslindar las responsabilidades legales que resulten procedentes”.

       Conforme al  comunicado de prensa 048/2012 del  30 de julio de 2012,  se informó que, como parte de las acciones encaminadas al combate del comercio ilegal en el  país, el SAT llevó  a cabo la destrucción de más de 82 millones 800 mil cigarrillos que fueron asegurados a través de la Aduana de Mazatlán, Sinaloa.

“Los cigarrillos, que venían en ocho contenedores, no cumplieron con las regulaciones y restricciones no arancelarias aplicables y por tratarse de mercancía de comercio exterior no transferible al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), se procedió a su destrucción.

Esta acción es el resultado del trabajo de inteligencia en las Aduanas del país, logrando de manera exitosa que esta mercancía ilegal no llegara al mercado nacional, con los daños económicos y a la salud púbica que ello implica.

El proceso de destrucción comenzó el 23 de julio y terminará el 1º de agosto de 2012, y se cuenta con el apoyo de elementos de la Secretaría de Marina-Armada de México, la Procuraduría General de la República y autoridades sanitarias.

De acuerdo con expertos de la industria tabacalera, este proceso representa el aseguramiento más grande de cigarrillos en la historia de México y nos ubica entre los cuatro primeros países del mundo en el presente ejercicio12 ”.  

       Por aviso de prensa número  032/2012 del 17 de junio de 2012, fue dado a conocer que derivado de acciones conjuntas entre la PGR, el SAT y la SEMAR, se aseguró en Manzanillo, Colima, el contenedor número CMAU1723945 cargado con más de 16 toneladas de Metilamina, precursor químico útil para la elaboración de drogas sintéticas; este producto era transportado por el buque Xin Yan Tai proveniente de Busán, Corea del Sur.

“En dicho contenedor, personal de las tres dependencias, localizó alrededor de 640 sacos de 25 kilos cada uno, que en su conjunto arrojaron un peso de más de 16 mil kilogramos de la sustancia mencionada.

La Metilamina es considerada como psicotrópico y/o precursor químico por las leyes General de Salud y Federal para el Control de Precursores Químicos, Productos Químicos Esenciales y Máquinas para Elaborar Cápsulas, Tabletas y/o Comprimidos.

Después de la revisión y toma de muestras correspondientes, el cargamento de esa sustancia fue puesto a disposición del Ministerio Público de la Federación, quién inició la averiguación previa respectiva por la comisión del delito contra la salud, en la modalidad de introducción al país del psicotrópico y precursor químico denominado Metilamina, en contra de quien o quienes resulten responsables.

Una vez terminadas las diligencias ministeriales se autorizó la realización de las maniobras de carga y descarga, así como de mantenimiento propias de la embarcación, con la finalidad de evitar afectaciones de las actividades del Puerto de Manzanillo, la compañía naviera y el Recinto Fiscalizado”.

       Según el comunicado de prensa número  044/2012 del 18 de julio de 2012, el SAT informó que, a través de la Aduana de Ciudad del Carmen, Campeche, aseguró más de 140,500 piezas de mercancía apócrifa.

“Los hechos ocurrieron el pasado 13 de julio cuando, durante un operativo en coordinación con elementos de la Secretaría de Seguridad Pública, se detuvo un tractocamión en el km 47 de la carretera Campeche-Mérida para una revisión de rutina.

Al realizar la inspección correspondiente, se encontraron al interior del remolque varias cajas que contenían, entre otros, ropa y calzado para dama y caballero, artículos escolares y accesorios para teléfonos celulares.

El conductor no presentó la documentación necesaria para acreditar la estancia legal de la mercancía en territorio nacional, por lo que, el vehículo, fue trasladado a los patios fiscales de la Aduana de Ciudad del Carmen para su aseguramiento.

La mercancía, el vehículo y el conductor, fueron puestos a disposición del Ministerio Público de la Federación para iniciar las investigaciones y deslindar las responsabilidades legales que correspondan.

Con este tipo de acciones el Gobierno Federal refrenda su compromiso con la industria nacional de evitar que productos ingresen a territorio nacional de manera ilegal, salvaguardando con ello la economía formal de los mexicanos13 ”.

       El aviso de prensa número  050/2012, de fecha 2 de agosto del 2012,  informó sobre  el aseguramiento, en Manzanillo, Colima, de más de 10 millones de cigarrillos ilegales, empacados en más de 1,000 cajas, que arribaron a México en un buque procedente de Panamá.

“Las cajas con cigarros, que no contaban con la documentación correspondiente para su legal importación, venían ocultas dentro del contenedor MSCU9070535  a bordo del buque “Atlantic Voyager”, en el cual se había manifestado transportar ollas de aluminio.

En el aseguramiento, hecho este medio día, participaron la Secretaría de Marina-Armada de México, el Servicio de Administración Tributaria y la Procuraduría General de la República. La mercancía asegurada fue puesta a disposición del Ministerio Público de la Federación.

Estas acciones se logran gracias a la coordinación entre las autoridades federales, con el fin común de combatir el tráfico ilícito de mercancía en nuestro país”.

 
       A través de  comunicado de prensa número  051/2012 del 2 de agosto del 2012,  se  informó que a través de la Aduana de Nuevo Laredo, se llevó a cabo el aseguramiento de más de 44,000 dólares de Estados Unidos que un hombre pretendía ingresar ilegalmente al país.

“Los hechos ocurrieron en el Puente Internacional I, adscrito a la Aduana de Nuevo Laredo, cuando se realizaba la inspección física de un vehículo. Durante la revisión se detectaron dos cajas en la parte trasera del automóvil que contenían una pantalla de plasma y un equipo de audio casero.

Al revisar las cajas y sacar los aparatos electrónicos, el personal de la Aduana se percató que el dinero se encontraba escondido y pegado a los costados de dichos aparatos.
 
Este hecho se suma a los más de 50 millones de dólares que las aduanas mexicanas han asegurado desde en lo que va del (presente) sexenio”14 .

       En el  aviso  de  prensa número  053/2012  del 03 de agosto de 2012, fue dado a conocer  por AM que  como parte de las acciones encaminadas al combate del comercio ilegal en el país,  el  SAT  llevó  a cabo la destrucción de más de 400 mil cigarrillos que fueron asegurados a través de la Aduana de Coatzacoalcos, Veracruz.

“Los cigarrillos, que venían en la caja seca de una empresa de mensajería y paquetería, fueron asegurados por no presentar la documentación aduanera necesaria para acreditar su legal estancia o tenencia en el país. Por tratarse de mercancía de comercio exterior no transferible al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAEB), se procedió a su destrucción toda vez que pasaron a propiedad del Fisco Federal.

Los cigarros, provenientes de países como Paraguay, China y Vietnam, tampoco presentaban pictogramas, marcas, ni registro de fabricación. El proceso de destrucción se llevó a cabo del 23 al 26 de julio del 2012.

Esta acción es el resultado del trabajo de inteligencia en las Aduanas del país, logrando de manera exitosa que esta mercancía ilegal no llegara al mercado nacional, con los daños económicos y a la salud púbica que ello implica15 ”.        

       Y  por  comunicado  de  prensa número  062/2012  del 16 de agosto de 2012,   AM  informó que a través de la Aduana de Lázaro Cárdenas, Michoacán, se detectaron alrededor de 2,300 llantas ilegales.

“Los hechos ocurrieron el pasado 2 de agosto, cuando personal adscrito a esta aduana realizó una revisión de 5 contenedores procedentes de China.

Al realizar dicha inspección, se encontraron alrededor de 2,300 llantas para automóviles las cuales no contaban con la documentación necesaria para acreditar los derechos de marca en el país.

La mercancía quedó a disposición del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial para iniciar las investigaciones y deslindar las responsabilidades legales que correspondan.

Con este tipo de acciones el Gobierno Federal refrenda su compromiso con la industria nacional de evitar que productos ingresen a territorio nacional de manera ilegal, salvaguardando con ello la economía formal de los mexicanos ”.

       Es pues en base a las consideraciones expuestas, que evidentemente justifican  la importancia que revisten  las aduanas en esta época y por ende el DA que las rige, que se procederá en esta investigación a evaluar y determinar  si   resulta   jurídicamente  lógico,  apropiado  y  congruente  además  de  práctico y suficiente,  que  la  LA, que constituye una herramienta fundamental  para el  ámbito  que regula,  según lo señalado,  en  lo  concerniente a  la figura impugnativa de  orden administrativo que prevé,  la disponga  en la forma en que lo hace y si es adecuada la remisión legal que contiene respecto de las normas específicas del CFF,  así como lo optativo de su interposición.

       Como también,  de ser el caso, este análisis lleva como objetivo el  proponer las medidas y mecanismos adecuados tendientes a lograr una codificación aduanera  coherente, completa e independiente, ordenada sistemáticamente y provista de un mecanismo de impugnación interno  propio, oportuno y práctico, congruente con sus objetivos,  ajustado a sus hipótesis específicas  y al alcance de los particulares afectados por los actos y resoluciones de la autoridad,  que les respete ampliamente su garantía de audiencia y les garantice la protección de sus legítimos intereses y evite menoscabo patrimonial innecesario, así como que posibilite la autotutela puntual de la tarea pública aduanera.  

Antecedentes

Es incuestionable que con relación a la disciplina en estudio, sobre todo en lo concerniente al DA, muy especialmente analizadas las disposiciones de la legislación aduanera,  existe  diversidad de información, entre la que destacan iniciativas de ley presentadas por distintas instancias legitimadas al efecto, entre ellas  el  ejecutivo federal, ante el PLF, en ambas cámaras;  tesis aisladas y jurisprudencia definida del PJF, artículos publicados, ensayos, tesis profesionales y de grado, libros especializados y una gama completa de material bibliográfico, disponibles tanto impresos como a través de  medios electrónicos localizables en bases de datos, páginas web y otros vía  internet,  donde se abordan temas de naturaleza tal  desde  muy  distintos  y  variados ángulos y puntos de vista. 

       Es decir  es  un área que no escapa al análisis de la propia legislación, la doctrina y la jurisprudencia en la nación mexicana.  

       Sin embargo y con relación al tema central  en esta investigación, es decir lo concerniente  al  título noveno, relativo a los RA  que prevé,  en su capítulo único, al RR como medio de defensa, vía control interno, de ello poco o nada se ha destinado de análisis o indagación, aun siendo un tema trascendente que amerita un serio trato.

       Y si bien es cierto  que  al momento de  estudiar  temas relativos a  la LA, siempre se alude al artículo 203 y las posibilidades de defensa que representa, según lo expuesto, no menos cierto resulta que solo se ocupan de dar vaga referencia del mismo y en tratándose de la revocación, el comentario se limita invariablemente a precisar que se remite, vía supletoriedad, a las reglas previstas por  el  CFF,  pero sin jamás  atisbar  ni mucho menos profundizar, en la real implicación que ello supone y las consecuencias que derivan o pueden derivarse  de la indicada circunstancia.  

       Como resultado no existe evidencia alguna conocida de haberse  realizado, aunque sea de forma superficial,  un  análisis de la institución legal que ocupa esta investigación y, por lo tanto, se carece de alguna postura o pronunciamiento al respecto hasta la época actual.      

       De ahí el interés por adentrarse y analizar desde una perspectiva crítica a la figura del RR,  previsto por la  LA  de México. 

Objetivos

El objeto de estudio se centra en el título noveno, capítulo único de la LA de México, relativo  a  los  RA.

Objetivo general

Analizar críticamente las incongruencias que presenta  el recurso administrativo  de revocación previsto en el título noveno, capítulo único, artículo 203, párrafo primero,  de  la  LA  de  México.   

Objetivos  particulares y específicos

1	Clasificar  conceptualmente a los medios  de  defensa  o  impugnación  y   al  recurso  en  lo  general,  contrastando tales figuras  jurídicas.
1.1	Definir a los medios de defensa o impugnación en general.
1.2	Distinguir a los recursos en general.
1.3	Comparar al medio de impugnación con el recurso.
1.4	Analizar, a la luz del derecho mexicano, la figura del recurso administrativo.
1.4.1	Conocer al recurso administrativo.
1.5	Ubicar las ventajas y desventajas de los RA.
1.6	Identificar a los elementos del recurso administrativo.
1.7	Mostrar los principios de los RA.
1.8	Describir las reglas comunes de los RA.
1.9	Enumerar los requisitos de forma y de fondo de los RA.
1.10	Describir los requisitos de procedibilidad de los RA.
2	Identificar, en  el  SNA,  al RR, determinando las hipótesis de procedencia,   sustanciación integral, supletoriedad de la que es objeto y su opcionalidad.
2.1	Describir al recurso administrativo de revocación.
2.1.1	Determinar la diferencia con la revocación administrativa.
2.2	Ubicar al RR  en  la  LA  de México.
2.2.1	Analizar  al  SNA  de  México.
2.2.2	Establecer la importancia de la actividad aduanera nacional.
2.2.3	Mencionar los ordenamientos legales antecedentes de la LA.
2.2.3.1	Comparar la LA con sus antecedentes.
2.2.4	Analizar críticamente al recurso de revocación aduanero (RRA).
2.2.4.1	Evaluar  el  defecto  del  SNA  en  materia  de medios de  defensa.
2.2.5	Ilustrar  las  razones  que  permiten la supletoriedad de la legislación fiscal en el ámbito aduanero.
2.2.5.1	Explicar  la supletoriedad del  CFF  en el ámbito aduanero.
2.2.6	Evaluar, mediante un exhaustivo análisis crítico, la incongruencia e inconsistencia jurídica del  RRA conforme  su  estructura  vigente.
2.2.6.1	Enfocar  las  incongruencias  del  artículo  203  de  la  LA.
2.2.6.2	Distinguir  inconsistencias  jurídicas del  RRA.
2.2.6.3	Criticar la estructura vigente del  RRA.
2.2.7	Indagar la circunstancia optativa atribuida al RRA, a fin de ajustarlo a la normatividad fiscal  supletoria, así como la pertinencia  de  la  enmienda  que  lo  posibilitó.
2.2.7.1	Mostrar el carácter optativo  del  RRA.
3	Definir al DC  e indicar el alcance de la legislación comparada (LC).
3.1	Explicar la importancia y trascendencia del DC.
3.2	Comparar, desde la perspectiva de la LC  internacional, a los medios de impugnación de carácter administrativo en materia aduanera, con el RR de la LA.
3.3	Relacionar legislaciones aduaneras internacionales con la  mexicana.
4	Comparar, desde la perspectiva de la LC nacional, a los medios de impugnación de carácter administrativo  con el  RRA.
4.1	Diferenciar legislaciones administrativas nacionales, con la aduanera.
4.2	Analizar  similitudes y diferencias del ejercicio de DC.
5	Argumentar   propuestas  que   posibiliten   optimizar   al  RRA   en el contexto de su aplicación.
5.1	Proponer   alternativas    para   la   optimización   del   RRA  en  el contexto de su aplicación.

Limitaciones

El  tema  planteado  presenta  varias  limitaciones, entre  las  que sobresalen  las siguientes:

       a) La costumbre que  la  reiterada  aplicación  supletoria  del  CFF, en tratándose  de  la  sustanciación  del  RRA,  ha generado.  

       b) La falta total de análisis e interés de que ha sido objeto el tema, soslayándose sus inconvenientes.  

       c)  El descuido existente en algunos sectores por reconocer la autonomía que actualmente distingue  al  DA.  

       d) El desinterés que sobre el particular se  genera  en  el  PEF  y  en  los órganos legislativos federales, que buscan dar prioridad a asuntos de repercusión social y política mayormente demandados.  

Delimitaciones

La investigación se centra en el  análisis crítico  específico del recurso administrativo de revocación,  previsto por el título noveno,  capítulo único, artículo 203  de la  LA  vigente en los Estados Unidos Mexicanos  a  partir del primero de abril de 1996.  

       En ese tenor, específicamente se dispone evaluar si la omisión de  prever  la sustanciación integral del indicado medio de defensa o dar la pauta para su reglamentación,  provoca  la insuficiencia de dicha legislación en cuanto a medios de control interno se refiere.

       Además se enfoca en  determinar  si la  circunstancia  de remitir, vía supletoriedad, la sustanciación del RR de la codificación aduanera a los preceptos 116,  117 fracción I inciso c, 120, 121, 122, 123, 124, 124-A, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133 y 133-A  del  CFF, induce  a  la defectuosidad del SN al que pertenece aquélla legislación, situándola en la retaguardia de la evolución procesal administrativa nacional y aduanera internacional.      

Metodología

De acuerdo al objeto de estudio, esta investigación se aborda desde una perspectiva argumentativa, analizando y confrontando la situación real que guarda la estructura actual  del RR  previsto por el artículo 203  de  la  LA  de México,  con las normas jurídicas vigentes  que rigen al SN respectivo, explorando la posibilidad y  pertinencia  de  optimizarlo  al contexto de su aplicación. 
 
       Se basa en el análisis documental, utilizando  para ello técnicas de  localización y fijación de datos, examen de documentos y de contenidos, impresos y digitales o electrónicos, sobre todo doctrina a través de textos jurídicos y administrativos especializados en la materia objeto de investigación, diccionarios  jurídicos, también de la legislación aplicable, nacional e internacional,  interpretación judicial realizada por la instancia competente, bases de datos diversas, información disponible sobre el tópico en dependencias gubernamentales de acceso a la información pública, adicionando asimismo diferentes  datos  estadísticos  tratados a través del programa Excel, que dan  sustento y evidencian la trascendencia del análisis que se efectúa.

       Además debe destacarse particularmente en este análisis, la utilización, como técnica, del método comparado, en específico con legislación administrativa, aduanera y tributaria internacional y administrativa en el plano nacional, situándose en el contexto del derecho comparado descriptivo, realizando contrastes  con legislaciones  de países que, como México, comparten una tradición en la familia jurídica  Romano-Germánica, codificando su derecho y con similares fuentes de creación.

       Necesario resulta con motivo del análisis comparativo que se indica,  reproducir el siguiente concepto y la perspectiva brindada sobre el particular por notables  ius comparatistas:
 

“[…] Derecho comparado descriptivo. Rama que se refiere al análisis de las variantes que se puedan encontrar entre los sistemas jurídicos de dos o más países” (citado por Morineau, 2006: XX).

“Sin el auxilio del método comparativo, el jurista se acostumbra a considerar las soluciones de la legislación, la doctrina y la jurisprudencia de su país como las únicas posibles, con lo que sólo obtiene una concepción estrecha y limitada de su propio ordenamiento jurídico, y si, por el contrario, acude al contraste de este mismo ordenamiento con otros diversos puede ampliar sus horizontes culturales, comprender con mayor precisión el alcance de los problemas jurídicos y lograr una mayor sensibilidad para resolverlos, perfeccionando los instrumentos que se   le   han   proporcionado,   al   utilizar la   experiencia  y los  conocimientos derivados  de  otros  sistemas  jurídicos” (Fix-Zamudio, 1974: 238).