2.3 Más cañones: conflictos y gasto militar en América Latina.

Las relaciones políticas, económicas, sociales y diplomáticas entre países de América Latina, al momento de escribir estas líneas, parecían marchar en buen camino y mejorar respecto a su pasado reciente. En la segunda semana del mes de abril del año 2009, el Presidente de Estados Unidos Barack Obama efectuaba su primera visita oficial a Latinoamérica, en este caso México, de paso a la V Cumbre de las Américas, encuentro entre mandatarios a efectuarse en Trinidad y Tobago. Un punto importante a tratar con su colega mexicano era el tráfico de drogas que se producía entre ambos países y sobre lo cual el Presidente Obama destacó la preocupación del Presidente Felipe Calderón: “ha hecho un trabajo excelente, heroico, al enfrentarse con el serio problema de los carteles de droga”.1
En la V Cumbre de las Américas, en tanto, se pudo apreciar el buen ánimo entre jefes de Estado que en el pasado habían mantenido distancias por algunos o malentendidos que denotaban la existencia de cierto grado de conflictividad entre países latinoamericanos. Un tema importante que no pasó desapercibido fue la situación de Cuba, excluida del encuentro. Las declaraciones tanto del Presidente Obama, como el ex líder cubano Fidel Castro, también parecían apuntar hacia un  tibio acercamiento en el futuro, no sin un tinte de polémica. El Presidente Obama había solicitado a las autoridades de La Habana que enviaran una señal de cambios en Cuba, expresando: “No esperamos que Cuba nos suplique. Lo que estamos buscando es alguna señal de que va a haber cambios en la forma que Cuba opera”, a lo que Fidel Castro respondió: “No tememos el diálogo; no necesitamos inventar enemigos; no tememos al debate de ideas; creemos en nuestras convicciones”.2
En el mismo encuentro continental se pudo advertir que, pese a diferencias existentes desde tiempos pasados, el deseo de continuar avanzando a través del diálogo y de acuerdos entre países no sólo se mantenía vigente sino que tomaba nuevos bríos. El Presidente Hugo Chávez, por ejemplo, reconoció que “con Obama hemos comenzado a conversar. Y de hecho es un inicio, un buen inicio. Creo que hemos comenzado con buenos pasos.” En la práctica, y de hecho, Chávez designó sorpresivamente un nuevo embajador en Washington, el ex canciller Roy Chaderton, con la intención de normalizar las relaciones entre Venezuela y Estados Unidos.3
Pero al margen de las buenas intenciones y propuestas de acuerdo entre la América Latina y los Estados Unidos  o entre los propios países latinoamericanos entre sí en este año 2009, la calidad de vida de importantes sectores de la población se ha visto afectada por actividades de carácter conflictivo.
El coronel Julio Arellano se ha referido, por ejemplo, a las amenazas potenciales en el área de la triple frontera que conforman los límites de Brasil, Argentina y Paraguay. En este lugar el contrabando, así como el movimiento de todo tipo de delincuentes y prófugos de la justicia, ha motivado la atención de investigadores internacionales que incluso intuyen hasta la probable existencia de células terroristas islámicas. Algunos hechos que fundamentan esta preocupación en América Latina han sido: los atentados antijudíos de 1992 y 1994 contra la embajada de Israel y el edificio de la AMIA en Buenos Aires; algunos indicios de que durante el año 2001 habría estado en Ciudad del Este de Paraguay el integrista Bin Laden; presencia de miembros de las FARC colombianas, militantes del grupo guerrillero libanés Hezbollá e integrantes de las mafias rusas y tríadas chinas. En Foz do Iguazú, Brasil, la violencia alcanzó además niveles inusitados, cuando en abril del año 2001 debieron ser movilizados más de mil policías, bomberos y efectivos del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, en el mayor operativo de este tipo que recuerde la historia de este país.4
En una visión más general sobre el tema, el gasto militar en América Latina en las dos últimas décadas del siglo XX y parte del primer decenio del siglo XXI parece haber marcado una evolución más o menos constante, en términos promedio. El estudio de las cifras de algunas series históricas que nos aporta la literatura especializada sobre el tema, se sustenta en la construcción de indicadores como la relación gasto militar dividido por el Producto Interno Bruto (PIB) y gasto militar dividido por los gastos del gobierno central. Algunas naciones han decidido una política de defensa muy activa, lo que ha representado un alto porcentaje del PIB en naciones como por ejemplo Israel y Cuba. 5

Cuadro Nº 2.5

Sudamérica: Gasto Militar 1981 – 1991
(US $ Millones de 1991)

Fuente Original: ACDA: WMEAT 91/92, 1994; s.i. = sin información; e = estimación.

Cuadro Nº 2.6

Sudamérica: Gasto Militar 1981 – 1991
(Como porcentaje del PIB)

Fuente Original: ACDA: WMEAT 91/92, 1994; s.i. = sin información; e = estimación.
En los Cuadros Nos. 2.5 a 2.8 he reproducido los datos que aporta para Sudamérica, en el período 1981-1991, el especialista en defensa y Doctor en Ciencias Políticas Francisco Rojas Aravena. La fuente original, según este autor, procede de la información proporcionada por la Agencia de Control de Armamentos y Desarme del Gobierno de Estados Unidos (ACDA).

 

Cuadro Nº 2.7

Sudamérica: Gasto Militar 1981 – 1991
(Como porcentaje del Gobierno Central)

Fuente Original: ACDA: WMEAT 91/92, 1994; s.i. = sin información; e = estimación.

Cuadro Nº 2.8

Sudamérica: Soldados 1981 – 1991
(En Miles)

Fuente Original: ACDA: WMEAT 91/92, 1994; s.i. = sin información; e = estimación.
La revisión de algunas series de datos para los años considerados en los Cuadros Nos. 2.5 al 2.8 nos revela ciertas dificultades de interpretación en el sentido de  que las tendencias no siempre parecen coincidir. De este modo cabe reconocer que la elección de uno u otro indicador parece determinar un resultado distinto, si bien la proporcionalidad en cuanto al gasto en defensa y tamaño de los países parece mantenerse dentro de ciertos rangos definidos.
En el nivel agregado y para Sudamérica como total, el Cuadro Nº 2.5 muestra el gasto militar expresado en US $ millones con una tendencia al alza hasta fines del período y luego una leve disminución. Las diferencias observadas en este mismo cuadro y para los países seleccionados en este trabajo, reflejan la idea o apreciación antes expuesta de que  las tendencias no coinciden.
Las cifras para Argentina, por ejemplo, señalan una evolución constante, mientras que los dos últimos años del período, 1990 y 1991, revelan una tendencia a la disminución. Chile, por otra parte, que muestra un nivel de gasto militar absoluto casi seis veces menor al de Argentina, tuvo en el lapso indicado un comportamiento de tendencia al alza. En el caso de Colombia, se aprecia una tendencia más bien oscilante al alza, con montos de gasto más o menos similares al caso chileno. Los datos para Perú, finalmente, merecen ciertas dudas debido a los niveles de gasto absoluto en la primera mitad del decenio, que creció desde US $ 2192.- millones a US 3121.- millones, para a fines del período bajar abruptamente a sólo US $ 506.- millones estimados.
En el promedio para Sudamérica y utilizando el gasto militar como porcentaje del PIB, la tendencia parece más estable, como se aprecia en el último renglón del Cuadro Nº 2.6 siguiente y en que dicho porcentaje estuvo cercano al 2,0% del PIB. Sin embargo, el examen de este indicador  presenta cierta similitud con el indicador de gasto anterior en cuanto a que las tendencias por países  y en particular para los casos de Argentina, Chile, Colombia y Perú, no coinciden. Chile y Argentina mantuvieron un porcentaje de gasto militar con respecto al PIB más o menos similar y cercano al rango 3,5% - 3,8% durante casi toda la década, pero al final de la misma la baja en el caso argentino es evidente, con apenas un 2,6% en 1990 y un 1,9 % en 1991.  Las tendencias comparadas entre Colombia y Perú, en el mismo Cuadro Nº 6, nos revelan un sentido opuesto: al alza en el caso colombiano y a la baja en el peruano. Además, las magnitudes de porcentajes de estos dos países y con respecto a Chile y Argentina fueron muy diferentes  y de manera significativa.
Los gastos militares como porcentaje del presupuesto gubernamental complican aún más el análisis de tendencias. Según el Cuadro Nº 2.7 en el nivel continental se destaca una fuerte caída desde un 7,1% en el año 1981 a un 2,8% en el año 1989, para luego marcar una fuerte recuperación hacia el año 1991 con un 5,3%. De los países en estudio, Chile y Colombia presentan bajo este enfoque una tendencia más o menos similar a la del Cuadro Nº 2.5, con un comportamiento levemente oscilante al alza desde los años 80 a los 90, pero más marcado en el caso de Colombia. Los ciclos son más marcados aún en los casos de Argentina y Perú, lo que intuye se requiere una explicación profunda de las razones que pudieron motivar este tipo de trayectorias.
En el último Cuadro Nº 2.8 de esta serie de antecedentes, se anota el número de soldados registrados en los mismos años referidos para el período seleccionado. Quizás más que la tendencia, llama poderosamente la atención el bajo número de soldados anotados para Argentina en los años 90, país de un tamaño mucho mayor a Perú, Chile y Colombia en cuanto a territorio. Si bien en los años 80 Argentina mantuvo un número de efectivos superior a los otros tres países mencionados, la situación cambió en 1990 y 1991. Chile también marcó una tendencia a la baja, pero con tasas de crecimiento menores que en el caso argentino, al igual que Perú que mostró una fuerte disminución seguida de estabilidad. Colombia, en tanto, fue el único de estos cuatro países que registró una constante y hasta significativa alza en el número de soldados. En el nivel sudamericano, la tendencia de las cifras de personal  militar es a la baja en este  período.
Las estadísticas antes expuestas merecen ciertas consideraciones que es necesario aclarar y que dicen relación con su representatividad. La cuestión es: ¿Qué representan estas cifras?. Un aumento en el gasto militar no involucra necesariamente una mayor adquisición de armamentos, por cuanto algunas partidas nuevas o eventuales que suelen incluirse en los presupuestos militares están orientadas a solventar programas de ayuda a la población civil, colaboración con tropas para las Naciones Unidas en misiones de paz o simplemente mejoras en el nivel de remuneraciones del personal. Del mismo modo, una disminución en el gasto militar no necesariamente podría involucrar menos compra de armamentos, sino simplemente una reducción de programas del área social a cargo de las Fuerzas Armadas.
En el caso argentino, siguiendo a la profesora Rut Diamint del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Buenos Aires, la asignación de recursos al sector defensa se observa como un juego de suma cero, es decir, unos ganan a costa de lo que pierden otros. Esta visión se asocia a la idea de establecer las partidas de gasto militar en función del comportamiento de la macroeconomía, los problemas inflacionarios y los mecanismos de ajuste. Este proceso de asignación involucra la participación una serie de actores de la sociedad civil, en particular de parlamentarios, funcionarios de gobierno y oficiales de las Fuerzas Armadas. La discusión respecto de la relación gasto-seguridad  concluyó, en los primeros años de la década de los años 90, en que un mayor gasto militar no tiene un equivalente directo en mayor nivel de seguridad.6
El mundo civil argentino, por otra parte, ha mostrado su sensibilidad por la información recibida a través de los medios de prensa sobre la asignación de recursos correspondientes a la defensa nacional. En el Cuadro Nº 2.9 se detallan resultados de una encuesta realizada y que muestra la percepción que los militares, como grupo social, generan en la sociedad civil. En los tres años que abarcó dicho estudio la tendencia mejoró desde inicios de la década de los 90 y la autora explica que, además, el rol de las Fuerzas Armadas en la sociedad tiene una mayor aceptación en cuanto a defensa del territorio, como garante de la seguridad y en su contribución al desarrollo de la política exterior. 7

Cuadro Nº 2.9

Imagen de los militares como grupo social
(Argentina 1991-1993)

Fuente: Diamint, Rut, Gasto militar y ajuste económico en Argentina, op. cit., p 176. La fuente original allí indicada es Mansilla, Delich y Asociados.
En el caso de Colombia, un estudio relacionado con investigaciones comparativas de gasto militar latinoamericano ha establecido su foco de atención en cuatro causas determinantes: (a) los elementos internos y externos; (b) los actores relevantes que intervienen en el programa de asignación; (c) el proceso de entrega de recursos bajo la perspectiva institucional y legal; (d) las magnitudes aportadas al sector defensa y sus tendencias más significativas. 8
Entre los elementos internos de asignación de recursos a defensa en el caso de Colombia, cabe destacar los conceptos de ética y mesocontratos, que tendrían su raigambre en una tradición hispánica colonial de disputa por el control del Estado y los puestos públicos de parte de los partidos políticos, sumado a un contexto geográfico complejo, de difícil acceso en materia de transporte y una economía exportadora de café. Las decisiones sobre el presupuesto de defensa, hasta antes del año 1991, siguieron una ética de la concesión y con ausencia de transparencia en la información, en que los grupos proteccionistas influyeron en las decisiones erigiendo barreras a la entrada y salida de eventuales competidores. 9
Los mesocontratos corresponden a formas de acuerdos entre actores representantes del Estado y sectores de la ciudadanía relacionados con economías regionales, en la determinación de privilegios o incluso ayudas especiales en épocas de crisis. Este particular sistema de asignación mantuvo históricamente una más que aceptable estabilidad política, económica y social que, a partir de la década de los años setenta, se vio interrumpida producto de una crisis hegemónica  que se tradujo en el debilitamiento de la autoridad y legitimidad del hasta entonces exitoso clientelismo. En materia militar, el mesocontrato se caracteriza por una tendencia al crecimiento del presupuesto en defensa al formalizarse algún pacto de carácter nacional, mediante acuerdos que establecen el rol de las Fuerzas Armadas en un nuevo sistema político determinado por la Carta de 1991 y que fuera establecida por una Asamblea Constituyente. 10
En lo concerniente a las cifras o magnitudes de gasto en defensa, Colombia mantuvo un nivel de participación significativa en las últimas dos décadas que precedieron al año 1993. Sin embargo, el examen de los datos expresados como porcentaje de gasto militar con respecto al PIB y efectuado por autores especializados establece las siguientes conclusiones: (i) Colombia ha mantenido Fuerzas Armadas de tamaño medio al comparar con otros países de América Latina; (ii) el gasto militar colombiano creció en las décadas de los años 80 y 90 en respuesta al narcotráfico, la guerrilla y la delincuencia organizada; (iii) la evolución del gasto militar se explica más por las necesidades relacionadas con el orden interno más que por asuntos de carácter político estratégico con países limítrofes y (iv) la inversión de las Fuerzas Armadas ha sido posible gracias a la obtención de recursos provenientes principalmente del sector externo (más del 80% de las Fuerzas Militares y más del 50% de la policía), como se explicó, siguiendo la lógica financiera comentada de la ética del buen pagador.11
En el caso chileno, el gasto militar asignado a comienzos de la década de los años 90 se fundamentaba en lo que el analista en defensa Francisco Rojas Aravena denomina criterios histórico y jurídico de asignación. El primero de estos se refiere a un mecanismo rutinario que establece ciertos montos siguiendo una lógica de sistemas, en que las cifras en juego pueden aumentar o disminuir de acuerdo a la coyuntura nacional e internacional. Así, las restricciones financieras relacionadas con el comportamiento de la economía chilena actúan como un freno respecto a la tendencia histórica, mientras que un aumento en las percepciones de amenaza, especialmente de países vecinos, provoca el efecto contrario. Por otra parte, los elementos jurídicos o fórmulas legales presentes en el proceso de asignación tienden a consolidar la tendencia histórica.12
Al margen de la posición que la opinión pública chilena pueda mantener y para determinados momentos coyunturales, la realidad señala que la asignación presupuestaria del gasto militar en Chile es bastante compleja y hasta burocrática. En las decisiones tienen participación directa e indirecta una serie de instituciones relevantes y un sin número de autoridades que dan su opinión o, eventualmente, hacen valer sus derechos a recibir determinadas sumas de dinero. En Chile intervienen, entre otros organismos: el Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA); el Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA); el Estado Mayor de la Defensa Nacional, la Junta de Comandantes en Jefe y el Consejo de Seguridad Nacional. Entre las personalidades que participan en unas u otras de estas instituciones están: el Presidente de la República; el Ministro de Defensa Nacional; el Ministro de Relaciones Exteriores; el Ministro de Hacienda, los Comandantes en Jefe del Ejército, Marina y Aviación; el Director de Fronteras y Límites; el Presidente del Senado, el Presidente de la Corte Suprema, el Director General de Carabineros, entre otros.13
En la década de los años 80 e inicio de los 90, las cifras sobre el gasto militar chileno, visto tanto como porcentaje del producto como porcentaje del gasto central, no parecen tener una tendencia clara. En el Cuadro Nº  2.10 se anotan datos estimados por los profesores Guillermo Patillo, Carlos Villar y el reporte de ACDA.14  
Las cifras del cuadro Nº 2.10 muestran una tendencia descendente según el profesor Villar, tanto en lo referente al gasto como tanto por ciento del Producto como en el porcentaje del gasto del gobierno central. En el primer caso el descenso es más bien leve, mientras que en el segundo la caída es más pronunciada. Los datos que aportan el profesor Patillo y el Reporte de ACDA muestran un mayor nivel de gasto porcentual con respecto al Producto en la primera mitad de la década, con una leve baja hacia la segunda mitad. La tendencia del ACDA, respecto al porcentaje de gasto con relación al gasto gubernamental parece marcar leves oscilaciones y un comportamiento oscilante en torno al 12% aproximadamente.
Cuadro Nº 2.10

Gasto Militar en Chile 1980-1991

Fuentes originales en la referencia citada: (a) Guillermo Patillo, Evolución y estructura del gasto de las fuerzas armadas de Chile 1970-1990, en Fuerzas Armadas y Sociedad, FLACSO-Chile, Vol. VII, Nº 2, abril-junio 1992, pp. 1-13, Santiago, 1992;  (b) Carlos Villar Roja, Gasto militar, tema de reflexión, en Memorial del Ejército de Chile, Nº 439, pp. 102-122, 1992 y (c) ACDA reporta, 1994.
Nota: s.i. = sin información.
Un estudio sobre la asignación presupuestaria en el caso del Perú  para las décadas 1970-1990 ha sido elaborado por Felipe Mac Gregor, José Luis Sardón y Juan Mendoza, quienes abordaron tres aspectos cruciales: los actores claves que elaboran el presupuesto militar, el comportamiento de dichos actores y el impacto macroeconómico del gasto militar en la sociedad peruana. Los elementos decisivos en la determinación de esta asignación de recursos se relacionan con tres funciones de tipo constitucional que las Fuerzas Armadas tienen como misión: (a) velar por la seguridad externa; (b) proporcionar seguridad interna en contextos de excepción; (c) contribuir al desarrollo económico-social y (d) colaborar con la llamada “defensa civil”. 15
Los actores claves en el procedimiento de confección del presupuesto del gasto militar son, en el caso peruano, el Presidente de la República, las Fuerzas Armadas, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Consejo de Ministros y el Parlamento. Todos estos partícipes en el proceso de decisión están afectos a la normativa jurídica establecida en la Constitución del Perú. De manera parecida al caso chileno, una gran cantidad de autoridades se incluye en las listas de instituciones relacionadas con las Fuerzas Armadas y que, de algún modo, intervienen en el proceso de toma de decisiones: el Presidente del Consejo de Ministros; el ministro de Relaciones Exteriores; el ministro del Interior; el ministro de Defensa; el ministro de Economía y Finanzas; el Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional; los Comandantes Generales del Ejército, Marina y Fuerza Aérea; el Director General de la Policía; el Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil, entre otros.16
En el orden interno, la conducta reflejada por los actores claves ha sido distinta, básicamente por la acción de grupos subversivos como Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru que, desde 1980, han provocado la reacción de los gobiernos que no sólo han debido enviar tropas a determinadas zonas del país sino que, además, han pedido que sean autoridades militares quienes se encarguen del gobierno civil.

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