Luis Moral Padilla
Carmina Elvira Elvira
Salomón Elizalde
Universidad Autónoma de Tamaulipas
moral3000@hotmail.com
SISTEMA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.
En el título V “Sistema Nacional de Cambio Climático” (SNCC) de la LGCC, que comprende del artículo 38 al 97 de la LGCC, compuesto por diez capítulos.
DISPOSICIONES GENERALES
El Capítulo I titulado “Disposiciones Generales” inicia específicamente en el artículo 38 considerando que en los tres niveles de gobierno se establecen las bases de coordinación para la integración y funcionamiento del SNCC y cuyo objetivo contempla:
El artículo 39 de la LGCC establece que el SNCC funcionara a través reuniones mediante la presidencia del titular del Ejecutivo Federal, con delegación al titular de la SEMARNAT.
La LGCC establece como se integra el SNCC en su artículo 40 de la siguiente manera:
En lo relativo a los mecanismos de funcionamiento y operación del SNCC, serán establecidos en el reglamento que expida para tal efecto de acuerdo al art. 44 de la LGCC.
Para citar este libro puede utilizar el siguiente formato:
Luis Moral Padilla, Carmina Elvira Elvira y Salomón Elizalde (2018): “Cambio Climático, Derecho y Medio Ambiente”, Biblioteca virtual de Derecho, Economía y Ciencias Sociales (febrero 2018). En línea:
//www.eumed.net/2/libros/1713/index.html
COMISIÓN INTERSECRETARIAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
La LGCC en su capítulo II el artículo 45 establece como se integra la “Comisión Intersecretarial de Cambio Climático” (Comisión):
Artículo 45. La Comisión tendrá carácter permanente y será presidida por el titular del Ejecutivo federal, quién podrá delegar esa función al titular de la Secretaría de Gobernación o al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Se integrará por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Salud; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Turismo; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Marina; de Energía; de Educación Pública; de Hacienda y Crédito Público; de Relaciones Exteriores, y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Cada secretaría participante deberá designar a una de sus unidades administrativas, por lo menos a nivel de dirección general, como la encargada de coordinar y dar seguimiento permanente a los trabajos de la comisión (DOF, 2018).
CONSEJO DE CAMBIO CLIMÁTICO
Los artículos del 51 al 57 de la LGCC establecen todo lo relacionado al capítulo III con el “Consejo de Cambio Climático” (Consejo), que es un órgano permanente de consulta integrado por 15 miembros provenientes de los sectores social, público y académico con una duración de tres años de manera honorifica y a título personal con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático.
Las principales funciones del Consejo son:
INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
La LGCC en el capítulo IV trata en su artículo 58 “los instrumentos de planeación” de la PNCC como son: Estrategia Nacional, Programa y Programas de entidades federativas y el artículo 59 contiene las vertientes en la planeación:
ESTRATEGIA NACIONAL Y PROGRAMA ESPECIAL
La Estrategia Nacional contemplado del artículo 60 al 64 de la LGCC que comprende objetivos de políticas de mitigación y adaptación al cambio climático.
La LGCC considera del artículo 65 al 73 que las acciones de mitigación y adaptación que se incluyan en los programas sectoriales, el Programa y los programas de las Entidades Federativas, serán congruentes con la Estrategia Nacional con lo establecido en ley en comento, así como: la Planeación Sexenal, metas de mitigación y adaptación, acciones y objetivos esperados, estimaciones presupuestales, y proyectos y responsables de instrumentación.
INVENTARIO
Todo lo relativo al “inventario de emisiones” es considerado en el capítulo V en la LGCC como en el artículo 74 que establece:
Artículo 74. El Inventario deberá ser elaborado por el INECC, de acuerdo con los lineamientos y metodologías establecidos por la Convención, la Conferencia de las Partes y el Grupo Intergubernamental de Cambio Climático.
El INECC elaborará los contenidos del Inventario de acuerdo con los siguientes plazos:
I. La estimación de las emisiones de la quema de combustibles fósiles se realizará anualmente;
II. La estimación de las emisiones, distintas a las de la quema de combustibles fósiles, con excepción de las relativas al cambio de uso de suelo, se realizará cada dos años, y
III. La estimación del total de las emisiones por las fuentes y las absorciones por los sumideros de todas las categorías incluidas en el Inventario, se realizará cada cuatro años.(DOF, 2018).
En cuanto al inventario de las entidades federativas y los municipios este es abordado en el artículo 75 de la LGCC:
Artículo 75. Las autoridades competentes de las Entidades Federativas y los Municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras previstas por la fracción XIII del artículo 7o. de la presente Ley, que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, conforme a los formatos, las metodologías y los procedimientos que se determinen en las disposiciones jurídicas que al efecto se expidan (DOF, 2018).
SISTEMA DE INFORMACIÓN SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO
El capítulo VI de la LGCC se compone del artículo 76 al 79 y trata el tema del “Sistema de información sobre el cambio climático” (SICC), el cual se integra a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), con apego a lo dispuesto por la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía.
El SICC debe generar con el apoyo de las dependencias gubernamentales, un conjunto de indicadores clave que atenderán como mínimo los temas siguientes: Emisiones, proyectos, condiciones atmosféricas, Vulnerabilidad de asentamientos humanos, elevación media del mar, estimación de costos atribuibles al campo climático, calidad de suelos (incluyendo contenido de carbono), y biodiversidad (protección, adaptación y manejo).
FONDO PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO
El Fondo para el Cambio Climático (FCC) conforma el capítulo VII de la LGCC se contempla del artículo 80 al 86 de la misma.
Al respecto el artículo 80 expone:
Artículo 80. Se crea el Fondo para el Cambio Climático con el objeto de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo (DOF, 2018).
El patrimonio del FCC de acuerdo al artículo 81 de la ley en comento se formará de los recursos anuales que, en su caso, señale el Presupuesto de Egresos de la Federación y aportaciones de otros fondos públicos; de las contribuciones, pago de derechos y aprovechamientos previstos en las leyes correspondientes; de donaciones de personas físicas o morales, nacionales o internacionales; de las aportaciones que efectúen gobiernos de otros países y organismos internacionales; del valor de las reducciones certificadas de emisiones de proyectos implementados en los Estados Unidos Mexicanos que de forma voluntaria a que el FCC adquiera en el mercado, y de los demás recursos que obtenga, previstos en otras disposiciones legales.
Los recursos del FCC serán destinados conforme al artículo 82 de la LGCC: Acciones para la adaptación al cambio climático a los grupos sociales ubicados en las zonas más vulnerables del país; a proyectos que contribuyan simultáneamente a la mitigación y adaptación al cambio climático; a desarrollo y ejecución de acciones de mitigación de emisiones conforme a las prioridades de la Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las Entidades Federativas en materia de cambio climático; a programas de educación, sensibilización, concientización y difusión de información, para transitar hacia una economía de bajas emisiones de carbono y de adaptación al cambio climático; a estudios y evaluaciones en materia de cambio climático que requiera el Sistema Nacional de Cambio Climático; a proyectos de investigación, de innovación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnología en la materia, conforme lo establecido en la Estrategia Nacional, el Programa y los programas; a la compra de reducciones certificadas de emisiones de proyectos inscritos en el Registro o bien, cualquier otro aprobado por acuerdos internacionales suscritos por los Estados Unidos Mexicanos,
El FCC operará a través de un Fideicomiso público creado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conforme al artículo 83 de la ley en comento, así como también el FCC contará con un Comité Técnico presidido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; y con representantes de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público; de Economía; de Gobernación; de Desarrollo Social; de Comunicaciones y Transportes; de Energía; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano de acuerdo al artículo 84 de la LGCC.
De lo anterior podemos considerar que la creación de un Fondo Verde Mexicano promoverá un mayor flujo de recursos nacionales a través de la asignación presupuestal, e internacionales mediante el mejor control de los flujos dirigidos al combate del cambio climático.
REGISTRO
El registro de emisiones en la LGCC conforma el capítulo VIII está integrado del artículo 87 al 90:
Artículo 87. La Secretaría, deberá integrar el Registro de emisiones generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetas a reporte.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley identificarán las fuentes que deberán reportar en el Registro por sector, subsector y actividad, asimismo establecerán los siguientes elementos para la integración del Registro:
I. Los gases o compuestos de efecto invernadero que deberán reportarse para la integración del Registro;
II. Los umbrales a partir de los cuales los establecimientos sujetos a reporte de competencia federal deberán presentar el reporte de sus emisiones directas e indirectas;
III. Las metodologías para el cálculo de las emisiones directas e indirectas que deberán ser reportadas;
IV. El sistema de monitoreo, reporte y verificación para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisión de los reportes, y
V. La vinculación, en su caso, con otros registros federales o estatales de emisiones (DOF, 2018).
Los artículos 88 y 89 de la ley en comento contempla que las personas físicas o morales responsables de las fuentes sujetas a reporte están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios sobre sus emisiones directas e indirectas al registro para la integración del Registro, o realicen proyectos o actividades que tengan como resultado la mitigación o reducción de emisiones, que podrán inscribir en el Registro.
El artículo 90 de la LGCC establece los procedimientos y reglas para el monitoreo, reporte, verificación y certificación de las reducciones de emisiones obtenidas en proyectos inscritos en el Registro, a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la SEMARNAT.
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
El tema de los instrumentos económicos integra el IX capítulo de la LGCC y comprende del artículo 91 al 95 de la misma entre los que se pueden considerar:
Lo anterior permite el diseño y promoción de instrumentos económicos y fiscales para incentivar la reducción de emisiones; la participación de actores públicos y privados en la materia y; la creación de esquemas de participación de sectores como el privado, el académico y el social en el diseño y evaluación de la política climática.
NORMAS OFICIALES MEXICANAS
En relación con las Normas oficiales Mexicanas (NOM), que conforma el capítulo X de la ley en el artículo 96 se comenta que:
Artículo 96. La Secretaría, por sí misma, y en su caso, con la participación de otras dependencias de la administración pública federal expedirá normas oficiales mexicanas que tengan por objeto establecer lineamientos, criterios, especificaciones técnicas y procedimientos para garantizar las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático (DOF, 2018).
De lo anterior se puede desprender que las NOM en materia de cambio climático deben considerar en su contenido lineamientos, criterios, especificaciones técnicas, así como procedimientos para garantizar las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.
En cuanto al cumplimiento de las NOM en este campo la LGCC en su artículo 97 considera que:
Artículo 97. El cumplimiento de las normas oficiales mexicanas deberá ser evaluado por los organismos de certificación, unidades de verificación y laboratorios de pruebas autorizados por la secretaría (DOF, 2018).
EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.
El titulo VI de la LGCC “Evaluación de la Política Nacional de Cambio Climático” (EPNCC) que comprende del artículo 98 al 105.
La política nacional de Cambio Climático estará sujeta a evaluación periódica y sistemática a través de la Coordinación de Evaluación (Coordinación), para proponer, en su caso, su modificación, adición, o reorientación total o parcial.
Con base en los resultados de las evaluaciones, la Coordinación de Evaluación podrá emitir sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a los gobiernos de las Entidades Federativas y a los Municipios así como hacerlas del conocimiento público. La EPNCC tiene como objetivos los siguientes:
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN.
Del artículo 106 al 108 de la LGCC conforman el título VII “Transparencia y Acceso a la Información”.
Es derecho de toda persona que las autoridades en materia de cambio climático, (la comisión, el consejo y el Sistema de Información sobre Cambio Climático) pongan a su disposición la información que les soliciten en los términos previstos por las leyes.
La Comisión, en coordinación con el INEGI y el INECC, deberá elaborar y desarrollar una página de Internet que incluya el informe anual detallado de la situación general del país en materia de cambio climático, así como los resultados de las evaluaciones de la PNCC, también el inventario de emisiones, además del registro de gases.
La transferencia de recursos federales que se transfieran a los estados y municipios por convenios de colaboración o del fondo se sujetara a la transparencia y evaluación de los recursos públicos del orden federal.
LA PARTICIPACIÓN SOCIAL.
Los artículos 109 y 110 de la Ley en comento constituyen el Título VIII “Participación Social” de la misma.
La PNCC en su planeación, ejecución y vigilancia deberá contar con la participación de la sociedad, a través de la promoción del gobierno federal, estatal y municipal.
La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático para lograr la participación social buscará realizar actividades a través de convocatorias de opinión; celebrar convenios de concertación; promover otorgamiento de reconocimientos a esfuerzos destacados; Concertar acciones e inversiones con sectores social y privado.
INSPECCIÓN Y VIGILANCIA, MEDIDAS DE SEGURIDAD Y SANCIONES.
El título IX de la Ley General de Cambio Climático comprende tres capítulos, los cuales describiremos a continuación:
El capítulo I “Inspección y Vigilancia” conformado por los artículos 111 y 112 de la ley en comento, que se describen a continuación:
Artículo 111. La Secretaría, por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, realizará actos de inspección y vigilancia a las personas físicas o morales sujetas a reporte de emisiones, para verificar la información proporcionada a la Secretaría, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que de esta Ley se deriven.
Artículo 112. Las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras que sean requeridas por la Secretaría para proporcionar los informes, datos o documentos que integran el reporte de emisiones tendrán la obligación de hacerlo dentro de un plazo no mayor a quince días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la fecha de su notificación (DOF, 2018).
De lo anterior se desprende que la SEMARNAT mediante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), inspecciona y vigila que toda persona física o moral tenga la obligación de declarar emisiones, para su verificación a la SEMARNAT de acuerdo a la LGCC. También aquellas que sean responsables de fuentes de emisión requeridas por la SEMARNAT de proporcionar informes o documentos del reporte de emisiones están obligadas a cumplir dentro de un plazo de no más de quince días hábiles al día siguiente del aviso.
El capítulo II “Medidas de seguridad” contenido en el artículo 113 de la LGCC, establece:
Artículo 113. Cuando de las visitas de inspección realizadas a las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras sujetas a reporte se determine que existe riesgo inminente derivado de contravenir las disposiciones de la presente Ley y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; asimismo, cuando los actos u omisiones pudieran dar lugar a la imposición de sanciones, la Secretaría podrá ordenar las medidas de seguridad previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (DOF, 2018).
Del precepto de la LGCC descrita con anterioridad se puede considerar que cuando exista un inminente riesgo derivado de un reporte de fuentes emisoras por las personas físicas o morales responsables como consecuencia de una visita de inspección por violar la ley en comento y la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), de igual forma por actos u omisiones que traen como consecuencia medidas de seguridad establecidas por la LGEEPA.
El III capítulo “Sanciones” de la LGCC, está integrado del artículo 114 al 116, y consiste en fijar una multa de 500 a 3,000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal por no entregar información, datos o documentos requeridos por la SEMARNAT y multa de 3,000 a 10,000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal por falsedad en la información proporcionada.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS.
Los artículos transitorios de la LGCC que se consideran más relevantes se describen a continuación:
En cuanto al artículo segundo transitorio de la ley en comento, México asume el objetivo indicativo o meta aspiracional de reducir el 30% de las emisiones para el año 2020 y 50% para el 2050.
En relación al artículo tercero transitorio de la LGCC, las dependencias y autoridades de los tres niveles de gobierno aplicaran acciones para la mitigación y adaptación dentro de las metas aspiracionales y plazos indicativos:
En cuanto al artículo cuarto transitorio de la LGCC, el ejecutivo federal establece las bases para la operación y administración del registro, doce meses después de su publicación en el DOF.
En lo que respecta a los artículos sexto y séptimo transitorios de la ley en comento, se establecen las bases para la organización y funcionamiento del INECC.
El artículo octavo transitorio de la LGCC, explica que el director general del INECC debe convocar a la creación del Consejo Social de Cambio Climático.
En cuanto al artículo noveno transitorio de la LGCC, trata sobre el Fondo para el Cambio Climático, que será creado a través de un fideicomiso por la Secretaría de Hacienda y crédito Público (SHCP), extinguiéndose por consecuencia el Fondo Mexicano del Carbón (FOMECAR)
Por último el artículo decimo transitorio de la LGCC, establece la recaudación para el cambio climático que se deberán realizar los tres niveles de gobierno mediante las reformas legales administrativas necesarias a sus respectivas haciendas para tal recaudación.
ASPECTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS DE LA LGCC
Después de haber analizado la LGCC, se pueden encontrar diferentes aspectos positivos como negativos.
ASPECTOS POSITIVOS DE LA LGCC.
Uno de los aspectos positivos del proceso legislativo de México fue la participación de los sectores social, académico y privado, como elementos fundamentales en el diseño y elaboración de la LGCC (Guzmán, 2012). La construcción participativa de la ley incluyó discusiones, eventos y conferencias, en el marco de los cuales se reconoció la importancia de la regulación de las medidas que contribuyen con el problema climático, tanto a nivel nacional como internacional.
Además, se considera que la ley brinda a México una base sólida para promover la reducción de emisiones y para asegurar la adaptación a los impactos derivados del cambio climático.
También se subrayan aspectos de suma relevancia como la creación y fortalecimiento de una estructura institucional transversal, que atiende el cambio climático a través de un Sistema Nacional de Cambio Climático que promueve la concurrencia entre la federación, las entidades federativas y los municipios en este ámbito; así como la creación de una Institución Nacional de Ecología y Cambio Climático que aumenta y mejora la investigación en el tema; y la consolidación de una Comisión Intersecretarial de Cambio Climático que fomenta una mejor coordinación entre el Gobierno Federal y otros actores involucrados (Guzmán, 2012).
En este sentido, el diseño actual permite avanzar en dos aspectos: la creación de una estructura institucional transversal e integral, que dota de atribuciones a las diversas Secretarias de Estados y a los diversos niveles de gobierno y la creación de bases para la consolidación de instrumentos de política pública que establecen metas, objetivos, responsabilidades y plazos para el cumplimiento en el ámbito de la reducción de emisiones y adaptación (Guzmán, 2012).
Si bien se señala que la ley vino a institucionalizar estructuras ya existentes, las cuales no operaban de manera eficiente, la entrada en vigor de la ley ha demostrado resultados positivos en el corto plazo, desde la reorganización institucional, la transformación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático como organismo descentralizado y sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, hasta la publicación del Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, como un nuevo instrumento de política ambiental para la planeación del desarrollo sustentable nacional (Barnbaum, 2012).
Por otro lado, la ley crea un marco coherente y ambicioso. Destacan la introducción de herramientas como el registro nacional de gases de efecto invernadero derivado de fuentes fijas y móviles; el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC); la posibilidad de un mercado para el comercio de carbono y otros incentivos económicos para que las industrias disminuyan sus emisiones. Lo mismo ocurre con la creación de una política integral en materia de cambio climático, al otorgarle un rol preponderante a la adaptación, y al considerar las emisiones generadas por la desforestación y degradación.
Además, se prevén soluciones e instrumentos concretos para estimular la coordinación y articulación sinérgica de los marcos regulatorios a nivel nacional con los respectivos instrumentos a nivel estatal en las entidades federativas. El avance legal en México a nivel nacional y local es considerable, ya que el marco legal mexicano atiende el cambio climático con criterios de sustentabilidad que son establecidos mediante compromisos de Estado, favoreciendo la planificación multisectorial con visión de largo plazo y la participación social (Guzmán, 2012).
Se destaca el rol de la inclusión de un Programa Especial de Cambio Climático en la ley, que tuvo como resultado la concientización de sectores que carecían de experiencia en el tema de cambio climático y el avance colectivo en la comprensión de las implicaciones que sus diferentes sectores tenían para la mitigación y adaptación climática (Bremauntz, 2012).
Asimismo, la ley establece los elementos claves para promover la adaptación de los sistemas naturales y humanos en México al cambio climático a través del cumplimiento concreto de metas a cargo de las autoridades federales, estatales y municipales, que incluyen, por ejemplo el desarrollo de atlas de riesgo, programas de desarrollo urbano que consideren el cambio climático e incluso, un subprograma para la protección y manejo sustentable de la biodiversidad ante el cambio climático (Barnbaum, 2012).
Con la LGCC, por primera vez se establece un mandato a todos los sectores y de los tres niveles de gobierno para hacerse corresponsables de la instrumentación de una agenda nacional para el cambio climático (Ortega, 2012).
Por su lado, la distribución de competencias entre la Federación, los Estados y los Municipios, en materia de cambio climático que realiza la ley, sienta notoriamente las bases para la creación de un Sistema de Información sobre Cambio Climático, un Inventario Nacional de Emisiones, y un Sistema de Protección Civil Nacional fortalecido que permita mejor y mayor adaptación a los efectos de esta problemática (Barnbaum, 2012).
Otros aspecto destacados son la definición de criterios y medidas claves para promover la mitigación a través de la generación de energía por fuentes renovables; la promoción de sistemas de movilidad sustentable; el manejo adecuado de residuos y el manejo sustentable de los recursos forestales, así como la definición de criterios de adaptación y reducción de vulnerabilidad a los impactos del cambio climático; la formulación de una política de largo plazo en materia de cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, los programas estatales y con otras leyes aplicables; el fomento a la educación, la investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnología que privilegie las actividades y tecnologías que contribuyan menos con las emisiones; la creación de un Fondo Verde Mexicano que promueva un mayor flujo de recursos nacionales a través de la asignación presupuestaria e internacional, a través del mejor control de los flujos dirigidos al combate del cambio climático; el diseño y promoción de instrumentos económicos y fiscales para incentivar la reducción de emisiones; la participación de actores públicos y privados en la materia y; la creación de esquemas de participación de sectores como el privado, el académico y el social en el diseño y evaluación de la política climática.
Además, se reconoce como un gran aporte el establecimiento de metas de reducción de emisiones del 30% al 2020 y del 50% al 2050; así como de las metas de participación de energía limpia en 35% al 2024; y la promoción de la reducción de los subsidios a los combustibles fósiles como mecanismo para incentivar la participación de la energía renovable. Lo mismo ocurre con la consolidación de esquemas de medición, reporte y verificación de emisiones, a través del registro, la evaluación y el seguimiento del cumplimiento de la ley en comento, que contempla un esquema de sanciones (Guzmán, 2012).
Se puede valorar positivamente la inclusión de mercados de emisiones, considerando que la implementación de programas obligatorios de reducción de emisiones en México se encuentra condicionado a la recepción de fondos internacionales que financien sus costos, los mercados con mayor viabilidad de implementación son los voluntarios y los mercados de certificados de compensación (Barnbaum, 2012).
ASPECTOS NEGATIVOS DE LA LGCC.
Resaltan los siguientes aspectos negativos de la LGCC. Entre ellos, se señala que debido a las demandas del sector privado, las medidas de mitigación que le corresponden al mismo son efectuadas de manera voluntaria, lo que los coloca en un esquema de poco compromiso frente al problema. Además, se critica que no se definan los sistemas de participación pública, pues se habla de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, pero no de otros actores interesados y/ o afectados (Guzmán, 2012).
Otro aspecto, se refiere al desempeño en la práctica de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático. Al respecto, se ha dicho que si bien fue creada con la intención de coordinar los trabajos de cambio climático a nivel nacional, reconociendo con ello la necesidad de contar con un mecanismo por el cual los diferentes sectores trabajen juntos para diseñar y operar los planes, programas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, no habría logrado cumplir su rol (Bremauntz, 2012). Los motivos de esta falla son diversos. Por un lado, esta situación se explicaría por la falta de definición de mandato. En efecto, la ley no establece una coordinación transversal, y por tanto los ministerios de energía, agricultura, comunicaciones, economía, etc. no tienen mandato, ni metas obligatorias que cumplir, sobre los que tengan que rendir cuentas.
Además, se señala la existencia de otra barrera en materia de financiamiento, pues la ley no prevé recursos presupuestarios adicionales etiquetados a la mitigación o adaptación climática, por lo que tampoco están dispuestos a sacrificar algunas de sus inversiones o programas para liberar recursos que puedan destinarse a las tareas climáticas. Al respecto se ha indicado que sólo estableciendo para cada sector, inventarios de emisiones detallados, línea base y metas cuantitativas de mitigación, podría haber avances más significativos y un escalamiento en la respuesta y nivel de ambición de los planes de mitigación de México (Bremauntz, 2012).
Mientras tanto, Guzmán (2012) critica el lenguaje utilizado en la LGCC debido a que su redacción denota un lenguaje tendiente más a la aspiración que a la implementación “dura” de una política pública. Observa que se refiere a muchas metas, sin que se fijen mecanismos concretos de implementación. Señala que esto es ostensible en el lenguaje programático que no articula acciones concretas para la implementación de la política pública, así como en la remisión reiterada a distintas normas e instrumentos administrativos, de emisión posterior, cuya competencia recae en autoridades tanto federales, estatales como municipales.
Por otro lado, la proliferación de instrumentos de regulación (planes, programas, reglamentos, etc.) tiene un potencial importante de contener duplicidades, antinomias y otros problemas de diseño normativo, que pueden incidir negativamente en la implementación eficaz de los objetivos de la ley en comento, los cuales se consideran que de por sí no son claros, debido a la indeterminación del leguaje legal (Barnbaum, 2012).
Además, la remisión a normas de jerarquía inferior a la legislativa, conlleva a la falta de toma de decisiones por parte del órgano legislativo para llevar a cabo la política pública de diversificación de fuentes de energía, vulnerabilidad general de la política pública a los vacíos contenidos en las leyes, una falta de vinculación de las autoridades por la “degradación” de los mandatos a disposiciones administrativas de menor jerarquía. Agrega además que la política pública queda expuesta a cambios de mando en la administración pública la cual puede modificar unilateralmente el contenido de las normas que emite dentro de su esfera de competencia (Moraga y Meckievi, 2016).
Asimismo, se puede considerar como un aspecto negativo los límites en materia de sanciones económicas que puede aplicar la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) por ciertas violaciones a esta legislación (Barnbaum, 2012). Para ilustrar esta situación, se puede dar como ejemplo la falta de entrega de información en materia de emisiones y/o falsedad en la misma solo podrán ser sancionadas hasta por un máximo de 10.000 días de salario mínimo, siendo que otras leyes ambientales aplicables (como la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente) facultan a la PROFEPA a imponer multas de hasta 50.000 días de salario mínimo (Barnbaum, 2012).
Se puede considerar como una gran debilidad de la LGCC, la omisión de ciertas disposiciones. Como ejemplo, apunta a los múltiples temas pendientes en materia de regulación, que tiene la LGCC en la sección “artículos transitorios” del decreto de expedición de la misma, en la cual se contemplan, entre otros asuntos, diversos plazos que van desde los dos meses siguientes a su entrada en vigor hasta el 2024, para promulgar y establecer diversos reglamentos, programas y demás ordenamientos que permitan su aplicación. Entre ellos el artículo tres transitorio, que sostiene:
Artículo 3….
Mitigación:
c) Para el año 2020, acorde con la meta-país en materia de reducción de emisiones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con la Secretaría de Economía, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, deberán haber generado en forma gradual un sistema de subsidios que promueva las mayores ventajas del uso de combustibles no fósiles, la eficiencia energética y el transporte público sustentable con relación al uso de los combustibles fósiles;
d) Para el año 2020, acorde con la meta-país en materia de reducción de emisiones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía, deberán tener constituido un sistema de incentivos que promueva y permita hacer rentable la generación de electricidad a través de energías renovables, como la eólica, la solar y la minihidráulica por parte de la Comisión Federal de Electricidad (DOF, 2018)
Las disposiciones de la ley articulan un compromiso condicionado a otros eventos que están todavía sujetos a circunstancias fuera del control de México, y que por lo tanto dependen mucho de lo que pudiera (o no) ocurrir en un contexto global. Se puede tomar como ejemplo el artículo 32 de dicho texto legal que considera que la política nacional de mitigación se instrumentará con base en un principio de gradualidad, especialmente con relación a las políticas y actividades que impliquen o que trasladen un costo al sector privado o a la sociedad en general cuando no existan fondos o fuentes internacionales de financiamiento que puedan cubrir los costos. Lo mismo ocurre con el artículo segundo transitorio, que condiciona el logro de las metas que México ya asumió voluntariamente en el proceso de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (metas aspiracionales) que se establece un régimen internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y tecnológico por parte de los países desarrollados, lo que pospone decisiones críticas en la implementación de políticas públicas en este ámbito (Barnbaum, 2012).
Otros autores, cuestionan la necesidad de implementar una nueva ley, o si más bien habría bastado con la adecuación de diversos ordenamientos ya existentes. A pesar de lo anterior, se reconoce que la ley crea un marco que pretende reconocer esfuerzos no solamente por parte de la Federación, sino también por parte de las entidades federativas y municipios, así como del Distrito Federal, con la finalidad de evitar que surjan leyes o programas locales que pudiesen contradecirse entre sí y evitar con ello la implementación de un programa nacional (Ortega, 2012).
Por su parte, Guzmán (2012) sostiene que la ley se limita a establecer los objetivos pero no ahonda ni hace referencia a la planeación específica que deberá llevarse a cabo para concretarlos, ya que delega dicha regulación al contenido de posteriores cuerpos normativos.
Para concluir con el presente capítulo se puede considera que la legislación nacional es un componente crítico del esfuerzo para combatir el cambio climático. Si bien los acuerdos internacionales proporcionan un marco para la coordinación y cooperación, la legislación nacional continúa siendo la manera principal a través de la cual se logrará la mayoría de las reducciones de emisiones. A menudo, la legislación nacional trata el cambio climático de manera poco sistemática, abordando la energía, el uso del suelo, la contaminación y otros temas que carecen de la sensibilidad política del cambio climático. La Ley Transición Energética de México, es un ejemplo de unesfuerzo legislativo de promover fuentes energéticas bajas en carbono, sin tratardirectamente el tema de la reducción de emisiones.
La LGCC es sin duda un esfuerzo ejecutivo y legislativo invaluable y envidiable, que debiera servir de modelo a diversas naciones desarrolladas y en vías de desarrollo, en la lucha global contra el cambio climático.
Entre otros temas, la LGCC sienta las bases generales para regular emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, regular acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, reducir la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas frente a los efectos adversos del cambio climático, conservar usos de suelo forestales y prevenir su degradación y deforestación, promover el uso eficiente y sustentable de los recursos energéticos y en general transigir hacia una economía verde (sustentable, competitiva y de bajas emisiones de carbono).
Entre diversas disposiciones muy interesantes e innovadoras, de la LGCC es que pretende servir de base para crear, autorizar y regular el comercio de emisiones así como para regular, integrar, administrar, publicar y actualizar un Registro Nacional de Emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero y establecer un Fondo para el Cambio Climático.
La LGCC crea distintas agencias gubernamentales y/o cuasi-gubernamentales con atribuciones en la lucha contra el cambio climático, incluyendo el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático y el Consejo de Cambio Climático, entre otros.
La LGCC distribuye además competencias entre la Federación, los Estados y los Municipios, en materia de cambio climático, sentando notoriamente las bases para la creación de un Sistema de Información sobre Cambio Climático, un Inventario Nacional de Emisiones, y un sistema de protección civil nacional fortalecido que permita mejor y mayor adaptación a los efectos adversos del cambio climático y mitigación de los mismos.
Llama la atención sin embargo, lo limitado de las sanciones económicas que puede aplicar la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (“PROFEPA) por ciertas violaciones a la LGCC (en comparación con otras leyes como por ejemplo la LGEEPA donde las sanciones son más rigurosas por violaciones a esta).
Sin demeritar el valor de lo alcanzado hasta hoy y sin pretender restarle importancia a la LGCC que nuestro país ha promulgado, es fundamental señalar que no deja de ser eso: una ley que establece el marco general de adaptación y mitigación al cambio climático, que está principalmente orientada a los órganos de gobierno, a los distintos niveles de gobierno, que aún no regula las actividades industriales de los particulares ni del sector público paraestatal, y cuya aplicación e implementación real, efectiva y eficiente requiere aún de la preparación y promulgación de una serie de reglamentos, normas oficiales mexicanas, programas y demás ordenamientos legales relacionados sin los cuales, como dicen los clásicos, la ley “carece de fuerza”.
Si bien es cierto que por un lado la LGCC debe servir de base para reducir las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero que fomenten la transición hacia una economía verde, incluyendo instrumentos económicos, fiscales, financieros y de mercado, por el otro la misma deja todos los detalles necesarios para su implementación para el futuro y para ordenamientos secundarios o accesorios. Es decir el éxito de la LGCC dependerá en enorme medida de la habilidad del ejecutivo federal de preparar y promulgar, dentro de los plazos previstos en la propia ley, la reglamentación que permita su debida aplicación y ejecución.
A pesar de que la LGCC señala que las reducciones de emisiones se harán de manera sectorial, entre los siguientes sectores “Generación y Uso de Energía”, “Transporte”, “Residuos”, “Procesos Industriales” y “Educación y Cambios de Patrones de Conducta, Consumo y Producción”, no es claro cuáles serán los topes y umbrales de reducción, los gases y compuestos de efecto invernadero expresamente regulados, los niveles de emisión permitidos y los mecanismos para certificar la reducción de emisiones, entre otros. Tampoco sabemos aún cómo funcionará el mercado voluntario de bonos de carbono o de reducción de emisiones certificadas que pretende crearse al auspicio de la LGCC, el cual es un mecanismo que ha probado ser fundamental para fomentar la reducción de emisiones en jurisdicciones como la europea. A la luz de lo anterior, quizás debiera México considerar negociar un marco de comercio preferente bajo el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte y el Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte que suscribió en 1994, que permita el intercambio preferencial de bonos de carbono con sus vecinos del norte.
La lluvia de detalles omitidos es la gran asignatura pendiente de la LGCC, Sirva como ejemplo de los múltiples pendientes de regulación que tiene esta ley, la sección de “Artículos Transitorios” del decreto de expedición de la misma, en la cual se contemplan, entre otros asuntos, diversos plazos que van de los dos meses siguientes a su entrada en vigor hasta el 2024, para promulgar y establecer diversos reglamentos, programas y demás ordenamientos que permitan su aplicación.
Lo anterior es de suma relevancia porque desafortunadamente abundan los ejemplos en nuestra legislación en los cuales el Ejecutivo Federal no ha acatado diversas obligaciones que le han impuesto los “Artículos Transitorios” de distintas leyes del país (ejemplo en materia ambiental, de aguas, etc.).
Por ende, si el pasado sirve en alguna medida para predecir el futuro, estamos lejos de tener garantizado en nuestro país, que la LGCC tendrá los reglamentos, programas y ordenamientos que requiere para ser aplicada. Eso sí, por lo pronto México podrá continuar presumiendo en los foros internacionales su buena reputación en materia de Cambio Climático, promoviendo y exponiendo la LGCC, aunque ni Petróleos Mexicanos, ni la Comisión Federal de Electricidad, ni el resto de los contaminadores contribuyentes de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero a la atmósfera que tienen a México en el “Top 20” de los países más contaminadores en esta materia, estén aún obligados a acatar sus términos.
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Recibido: Febrero 2018 Aceptado: Febrero 2018 Publicado: Febrero 2018