EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS. EL MODELO BARDACH

La bibliografía básica de este capítulo sigue siendo:
AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO, Marco Antonio: ¿QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm

El análisis de las políticas públicas se realiza en función de las fases que recorre su ciclo existencial, cuya denominación varía según diversos autores. Esas fases se refieren a los distintos estados sucesivos del proceso que siguen las políticas públicas, en una secuencia lógica, con diversas duraciones y niveles de intervención jerárquica.

Siguiendo a los autores mencionados como bibliografía básica de este capítulo, planteo aquí el llamado “modelo de Bardach”, conveniente para comprender bien el tema, por su sencillez y valor pedagógico. Luego veremos algunas otras variantes y aportes más recientes.
El “modelo de Bardach” propone considerar la existencia de ocho fases o pasos en el análisis de las políticas públicas. Resumo sus contenidos de la siguiente manera:
 
Como bibliografía adicional para ampliar conceptos y procedimientos sobre análisis de políticas públicas y metodologías para evaluar programas de acción, puede consultarse mi libro “TECNICAS POLITOLOGICAS PARA LA GESTION DE PROYECTOS SOCIALES”, que puede bajarse gratis de la página www.eumed.net/libros/

También hay amplias referencias al tema del análisis de las políticas públicas en mi libro “APROXIMACIONES A LA CIENCIA POLITICA” editado en 2012 por la Editorial Académica Española       (ISBN 978-3-8465-6648-0)

• Definición del problema público.

El punto de partida esencial para el adecuado diseño de una política pública es definir bien, con toda claridad y precisión cuál es el problema del que nos vamos a ocupar, que necesariamente tiene que ser público. Cabe preguntarse en primer lugar:
¿Qué es un problema?¿Cual puede ser considerado problema público?

Problemas hay de muchas clases y tipos, y en general indican situaciones de carencia, ya sea en lo personal o existencial (problemas económicos, familiares, religiosos, culturales, sentimentales) o en lo social, que en general afectan a intereses o bienes comunes, ya sean de la ciudadanía en su totalidad, o de amplios sectores de la misma, como es el caso de problemas de desempleo, migración, violencia, narcotráfico, salud pública, educación, inflación o recesión, desnutrición, etc. Estos últimos son los que en general motivan la elaboración de políticas públicas.

• La consideración de factores cuantitativos

Según los criterios de Bardach, el analista de políticas públicas debe tener en cuenta la “dimensión cuantitativa” del problema a tratar, para facilitar el diseño de la solución, para lo cual propone formular y responder preguntas tales como:

• ¿En que consiste el problema y cual es su dimensión?
• ¿Contamos con los elementos necesarios para resolverlo?¿Cuales son?
• ¿Quiénes está involucrados en dicho problema?
• ¿Cómo podríamos resolverlo?
• ¿Es suficiente el presupuesto con el que contamos?
• ¿Qué podemos proponer que no se haya propuesto ya?
• ¿Cuál es la cobertura que podemos atender?
• ¿Cuáles son las metas esperadas?

3.  La construcción del problema público.

En esta fase, la definición del problema no debe incluir una solución implícita, que condicione la búsqueda de alternativas, sino limitarse a una buena descripción de los factores que lo integran y de las causas que lo originan, dejando abierta la posibilidad de varias soluciones posibles.

En esta fase es muy importante la obtención de la mayor cantidad de información posible sobre la situación, y que dicha información sea de la mejor calidad y objetividad posible. Esa información es necesaria para tres propósitos principales:

• Poder evaluar la naturaleza, tipo y extensión del problema que se está analizando.
• Conocer las características particulares de las situaciones concretas en las que se aplicará la política en estudio.
• Conocer soluciones que fueron aplicadas o propuestas en casos similares, en otros momentos o jurisdicciones.

Una vez planteado el problema en términos de descripción-explicación, corresponde pasar a la construcción de alternativas de solución, o sea al análisis de aquellas orientaciones de acción que los diseñadores de políticas públicas pueden considerar como base para decidir luego la que se adoptará para el diseño de la política pública que se intentará llevar a la práctica, que siempre será una que busque una solución de fondo para el problema (no un paliativo) y que cuente con el consenso de los actores involucrados en esa acción o conjunto de acciones.

En esta etapa del trabajo se recomienda hacer un listado de todas las alternativas posibles, incluyendo variantes a partir de una alternativa básica, e incluso la posibilidad de no actuar, que es también una alternativa.

En general, elegir una alternativa implica descartar otras, a menos que se opte por alguna conjunción entre alternativas previamente consideradas por separado.

4. Selección y ejercicio de herramientas, enfoques y criterios.

Una vez planteadas las alternativas viene una etapa más complicada y comprometida, que es la selección de la alternativa que resulte más adecuada. Es complicada porque, por una parte, hay que tener en cuenta análisis del tipo costo-beneficio, buscando gastar menos y obtener más resultados, pero por otra parte también hay que tener en cuenta, especialmente para políticas públicas sociales, factores de índole humanista, como la justicia, la equidad y la bondad como compensatoria de asimetrías en el acceso a oportunidades existenciales.

Para este fin, Bardach propone usar en la evaluación de alternativas,  algunas herramientas, enfoques y criterios como los siguientes:

Entre las herramientas cabe mencionar:

• Los análisis costo-eficacia, que analizan los recursos disponibles y tratan de encontrar la mejor forma de utilizarlos, buscando la optimización de los resultados y la minimización de los costos.
• Los análisis costo-beneficio, que procuran mantener una proporcionalidad razonable entre los recursos y los resultados esperados.

Entre los enfoques cabe mencionar, como extremos:

• Dejar que la ponderación sea efectuada posteriormente por los procesos y organismos gubernamentales y políticos existentes.
• Imponer una solución en función de una determinada concepción filosófica o política, una ideología, etc.

Entre los criterios cabe mencionar los siguientes:

Legalidad: Una política viable no debe violar los derechos constitucionales, estatuarios o de la ley común.

Aceptabilidad política: Una política viable debe ser una política aceptable. En este punto es cuando se valoran las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinará las acciones a seguir, según sea el peso de las alianzas.

Solidez: Una opción de política, debe ser lo suficientemente sólida para que, aunque el proceso de implementación no sea fácil, los resultados de la política sean satisfactorios.

Perfectibilidad: La mayoría de las políticas fracasan en el momento de ser implementadas, ya que durante su diseño se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la mejor de las políticas es aquella que se adapta más rápido al entorno en el que se ejecuta y que además pueda dar el máximo beneficio social.

Programación lineal: Es una técnica matemática que sirve para optimizar la elección cuando se tiene un objetivo principal o una función objetivo y pocos recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar los objetivos con recursos limitados.

5. Proyección de los resultados esperados.
 
Elaborar una proyección de los resultados esperados tras la aplicación de una política es una etapa muy difícil: generalmente se apela a datos provenientes de la aplicación de políticas similares en otros lugares o momentos, pero con la salvedad de que muy rara vez se dan condiciones realmente comparables.

En esa proyección lo mejor es ser prudente y cauto en las previsiones, tratando además de prever todas las contrariedades e inconvenientes que puedan presentarse en la implementación de la política (y que probablemente se presentarán) como ser más gente que necesita de esas acciones, menos presupuesto, conflictos políticos, sociales, económicos o culturales, problemas de género, etc.

En planificación hay una regla de oro que es válida también en este caso: “Todo proyecto, al ser realizado, demanda más tiempo, más esfuerzos y más recursos de los que se estimó al planificarlo”.

6. Confrontación de costos  con resultados.

En el caso de políticas públicas de carácter netamente económico rigen los principios del análisis de costos que busca el mínimo costo, la mayor eficiencia y el mejor resultado, pero estos casos son los menos: por lo general, aunque tenga componentes económicos, las políticas públicas tienen implicancias sociales, lo que lleva, sin descuidar lo económico,  a considerar otros factores, que derivan de un criterio básico referido a lo público: como lo dice muy claramente Mark H. Moore, la rentabilidad es el objetivo y la prueba de viabilidad de la actividad privada, pero en el sector público el objetivo es la creación de valor público, lo que no implica desperdiciar recursos pero sí tener en cuenta otros criterios, que muchas veces deben aplicarse para corregir las “fallas del mercado” y mejorar la calidad de vida de las poblaciones.

7. Decisión.

El momento culminante del proceso que se está describiendo es, justamente, el momento de la decisión, cuando hay que resolver, en primer lugar, si se lleva  adelante o no la política que se ha estado analizando; y luego cuál alternativa (o combinación de ellas) se elegirá para llevar adelante, por considerarla la más adecuada para resolver el problema ya inscripto en la agenda pública.

8. La comunicación de la política pública.

Este punto es sumamente delicado, ya que del acierto o desacierto con que sea comunicada una política pública depende en buena medida su aceptación o rechazo, y por lo tanto, el apoyo y participación que le preste o no la población.

Es muy importante que la comunicación muestre que la política propuesta cubre los objetivos y metas percibidas como satisfacción de los requerimientos sociales; que los estudios sociales y económicos son acordes con las necesidades sentidas por la población; que las relaciones entre los sectores involucrados son aceptables y que los efectos esperados son los que verdaderamente se desean.

El comunicador de una política pública debe estar seguro de poder responder sin circunloquios a las preguntas que le formulen y de rebatir las objeciones que le planteen.

La comunicación debe ser clara y sencilla, basada en la proyección de los resultados esperados y en la comparación de costos y beneficios, para mostrar porqué esa política pública debe ser implementada y que esa alternativa adoptada es la más conveniente para el caso.

El estilo narrativo debe ser fluido, teniendo en cuenta los intereses y valores de los oyentes, con palabras del léxico corriente y sin olvidar la necesidad pedagógica de reiterar los contenidos pero variando la forma, para respetar las diversas mentalidades básicas de la gente: por ejemplo, presentando un mismo tema con un enunciado conceptual, luego con un ejemplo práctico y en otro momento con una imagen analógica.