LAS POLITICAS PUBLICAS. CONCEPTO Y UTILIDAD

INTRODUCCION

Los desarrollos contenidos en este capítulo reconocen como principal fuente bibliográfica el trabajo de Carlos Ricardo Aguilar Astorga y Mario Antonio Lima Facio titulado “ ¿Qué son y para que sirven las políticas públicas?” publicado en septiembre del 2009 en la revista Contribuciones a las Ciencias Sociales.
(www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm)

Sobre el tema de las políticas públicas en general, probablemente el trabajo más completo sea el de Carlos Salazar Vargas, “POLITICAS PUBLICAS”, ISBN 978-607-95589-0-1, publicado por el Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla y editado por Grupo Editorial Mariel S.C en 2011.

Pese a muchos enunciados ideales, con frecuencia en la práctica la política es vivida con criterios de corto plazo, orientados a resolver como sea los problemas inmediatos, en relaciones de mando-obediencia basadas en prestaciones y contraprestaciones de índole clientelar, en las que algunos pocos mandan, otros obedecen y son muchos los que padecen las consecuencias de imprevisiones, improvisaciones, y falta de soluciones de fondo a los problemas y requerimientos que plantea la convivencia social.

Con frecuencia personas no adecuadamente preparadas acceden a cargos de poder, electos por mayorías tras intensas campañas electorales, para las que se dispone de abundantes recursos económicos, personas de perfil atractivo, encendida oratoria y enunciados rutilantes, pero que carecen de formación para afrontar la gestión concreta de esas promesas electorales, y que no pocas veces acompañan esa falta de idoneidad con rasgos de corrupción, para aprovechar las posiciones de poder en beneficio de intereses privados.

Gestionar lo público en real beneficio de los pueblos es indudablemente una tarea compleja y difícil, en la que, aparte de convicciones ideológicas, integridad moral y sentido de servicio social, es necesaria una formación seria en métodos y técnicas de gestión, para una adecuada conducción de los asuntos públicos, sobre todo de las políticas, programas y proyectos destinados a satisfacer necesidades y requerimientos sociales.

Es un gran déficit de los partidos políticos el hecho de que, en general, no se ocupan de promover la capacitación en gestión de sus militantes, pese a que ello está expresado en los mandatos constitucionales que regulan su existencia, con lo cual suelen llegar a ser candidatos a importantes cargos de gobierno personas que carecen de idoneidad fáctica para administrar las estructuras y recursos del Estado.

No deja de ser una cruel ironía que, mientras para cargos inferiores privados o públicos se exigen severas pruebas de idoneidad curricular y concursos previos, para los cargos de primera línea solo se requiera cierta edad, cierta residencia y ser electo por la ciudadanía tras campañas donde se promete mucho, se polemiza con otros candidatos y muy poco se dice sobre el “cómo” se concretarán en la práctica esos buenos deseos.

Evidentemente es deseable que haya una maduración ciudadana en las demandas de idoneidad para la gestión de los candidatos, empezando por la difusión pública de sus “currículum  vitae” como parte de la campaña.

Los contenidos de este libro se centran en la propuesta de gobernar mediante la elaboración de políticas públicas, que son cursos de acción, generalmente integrados por programas y proyectos específicos, elaborados preferiblemente en forma participativa y consensuada, con objetivos claros de bien público y satisfacción de requerimientos sociales, que pueden estar o no expresados en leyes dotadas de poder coactivo pero que aseguren la continuidad del aporte del Estado a la construcción colectiva de una vida mejor para  todos los integrantes de la comunidad nacional, provincial o municipal. En este primer capítulo se tratará de explicar qué son las políticas públicas, para qué sirven y como se las diseña, implanta y evalúa.

Debe quedar bien en claro que, si bien las políticas públicas son acciones gubernamentales,  en nuestro planteo los gobiernos no son los únicos actores en las sucesivas fases de su realización, sino que también tienen allí su lugar las instituciones educativas y de investigación, los diversos grupos componentes de la comunidad social y los ciudadanos en sí mismos..

UN ESBOZO TEORICO INICIAL

En nuestro idioma se utiliza la misma palabra –“política”- para referirse a conceptos diversos, si bien relacionados. En esto el inglés es más preciso, y usa expresiones tales como “politics” y “policies”.

“Politics” es entendido como referencia a las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre partidos y entre las organizaciones sociales y los gobiernos.

“Policies” se refiere a las acciones, las decisiones y las omisiones que ejecutan los diversos actores que se involucran en asuntos públicos. Ese concepto es más cercano al que aquí quiero evocar con la expresión “políticas públicas”, que son producto de acciones colectivas intencionales, y se refieren al curso u orientación que toman las acciones públicas como resultado de interacciones y decisiones de los actores involucrados en la intervención sobre un determinado tema o problema. En síntesis, las políticas públicas son “el curso de acción que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de interés”, como dicen los autores mencionados como bibliografía básica de este texto.

El concepto de “políticas” se refiere más a lo que de hecho se realiza y lleva a cabo que a lo que se formula como propuesta y se aspira a lograr. Un autor (Aguilar, 2003ª:25) sostiene que “las políticas se conforman mediante un conjunto de decisiones y la elección entre alternativas” viables.

También configuran “políticas” las actitudes pasivas. Hay autores, como Rose (1967) o Pressman y Wildavsky (1973) que sostienen que las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el no hacer nada es también una vía de actuación que debe ser tenida en cuenta.

Las políticas públicas, antes de que se manifiesten sus resultados, hacen notorias las intenciones de los actores políticos, en especial de los gobernantes, por los temas que eligen y por las prioridades que asignan, antes que por las consecuencias de sus acciones.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es que las políticas públicas, en su realidad fáctica, emergen como resultado de muchas decisiones y acciones de numerosos actores, no de un actor individual, aunque a veces se tiende a “personalizar” la autoría de una determinada política en quien aparece como su inspirador, o su comunicador social dominante.

ORIGENES DEL CONCEPTO DE POLITICAS PUBLICAS

En el campo de las “ciencias de las políticas” probablemente  la figura que puede invocarse como principal referente individual sea Harold Laswell, quien ya en los años 50’ se refería a ellas como “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas públicas…con base científica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democráticos”.

De paso, marcaba allí, sin duda por la naturaleza compleja del tema, la necesidad de estudios interdisciplinarios, en una época en la que todavía primaba la especialización y cuidadosa demarcación de los campos de investigación de las ciencias sociales.

Años después, a principios de los 70’, el mismo autor agregaría un tema crucial a esa definición al hablar de “el conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”, con lo que aludía, por una parte, a como se llegaba a una decisión (en forma individual y personalista, o de pequeño grupo selecto, o en forma participativa) y, por otra parte, a la importancia del fundamento científico-técnico y de razonabilidad fáctica en esas decisiones.

Es muy importante tener en cuenta que cuando se considera a las políticas públicas como emergentes de procesos de elaboración, decisiones y obtención de resultados, ello no excluye la existencia de conflictos de intereses, de tensiones entre grupos o sectores, de diversas visiones sobre la naturaleza y causas de los problemas a resolver, o sobre diversas estrategias para su enfrentamiento, o sobre los criterios para su evaluación.

Frente a ese panorama de poderes que se enfrentan y al mismo tiempo colaboran en estos “cursos de acción” que son las políticas públicas, cabe destacar la enorme importancia que tiene en la elaboración de políticas públicas la construcción de consensos, sobre la base de considerar los intereses que tienen en común las partes que intervienen, más allá de sus divergencias.

En el período de los años 50’ y 60’, la Ciencia Política tradicional tenía un concepto bastante limitado de las políticas públicas (policies), al considerarlas como variables dependientes de la actividad política (politics) con lo que, en realidad, se presuponía que las políticas públicas eran solo un resultado, un producto, una consecuencia de la acción de los gobernantes y de quienes estaban representados en el sistema político mediante la acción electoral de los partidos políticos.

En esta visión, las políticas públicas eran, en definitiva, solo decisiones gubernamentales para solucionar problemas y legitimar el ejercicio del poder ante los gobernados.  

Se dejaba así de considerar que no cualquier acción gubernamental es una política pública. Hay muchas decisiones de gobierno que son singulares, pasajeras respuestas a circunstancias políticas o demandas ocasionales, en un marco de corto plazo.

Lo realmente característico de una política pública es que ha sido pensada y ejecutada como un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a realizar un objetivo de interés y de beneficio público, en un marco de mediano o largo plazo.

Sus pautas y orientaciones de acción, sus agentes ejecutores, sus instrumentos, procedimientos y recursos se sostienen en el tiempo de manera constante, y aunque reciban cada tanto tiempo, como es lógico, correcciones y ajustes, se mantienen siempre en relación con funciones públicas de carácter permanente, resolviendo problemas mediante acciones sostenidas, que pueden perfeccionarse o modificarse en función de innovaciones técnicas o de cambios en las valoraciones sociales, pero no discontinuarse, so pena de provocar fuertes perturbaciones en la convivencia social.

EL CARÁCTER PUBLICO DE LA POLITICA

En realidad, hablar de “políticas públicas” es una redundancia, porque la política es una actividad que, en cualquiera de sus manifestaciones, es pública, como lo ha sido siempre, al menos desde el “ágora” de las polis griegas.

Lo importante es tener bien clara la diferencia y el límite entre lo público y lo privado (las áreas privativas de los individuos y las familias y organizaciones privadas) y no creer que los gobiernos tienen el monopolio de lo público, lo cual no solo es conceptualmente incorrecto sino además indeseable, porque el “secretismo” gubernamental, que evoca la idea de los “arcana imperii” de los romanos, impide una correcta transparencia de la gestión pública y es campo propicio para la corrupción.

Un valor importante del tema que nos ocupa es, justamente, destacar el carácter “público” de las políticas, lo que implica la participación en ellas de actores que no son gubernamentales, tales como las instituciones de investigación y enseñanza, las asociaciones profesionales, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil, las empresas, las iglesias, las asambleas de vecinos, etc.

Ese ámbito público es el campo donde los ciudadanos individuales, por si mismos o mediante los voceros de sus organizaciones, hacen política, y colaboran para hacer las políticas públicas y para realizarlas en los hechos.

Aquí aparece un concepto que tiene muchísima importancia: la “gobernanza” o gobernabilidad, como proceso participativo por medio del cual la sociedad y su gobierno definen los valores y objetivos que es importante y prioritario realizar, la dirección o tendencia que seguirán, como se organizará el trabajo social y se descentralizará el poder para una mayor transparencia de la gestión pública y un logro más eficiente de las metas sociales deseadas.

CONCEPTO DE POLITICA PUBLICA

En este apartado vamos a dar, como hacen los autores ya mencionados como bibliografía básica, una serie de definiciones, con la intención de esclarecer el concepto de política pública.

“Fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, las mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad civil.”

“Cursos de acción tendientes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.”

“Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado (…) incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados.”

“Decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes.”

“Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.”

“Es la  norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto.”

“Conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados). Su dimensión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carácter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legítima y soberana del poder público.”

Pese a algunas diferencias conceptuales en estas definiciones, también pueden hallarse muchas coincidencias en aspectos esenciales, entre los cuales pueden mencionarse sobre todo los siguientes:

• El objetivo de las políticas públicas siempre se refiere a problemas públicos acotados.
• En el proceso de su elaboración, las decisiones implican siempre conflictos.
• Se discute siempre el problema a resolver, pero más que nada la forma de abordarlo.
• Una política pública supone siempre la participación de muchos actores.
• La formulación e implantación de una política pública es un proceso, con una secuencia de fases más o menos regulares.
• La participación de actores no gubernamentales no desplaza sino que legitima al gobierno.
• La población destinataria necesariamente se involucra en la solución buscada.
• La política pública recorre un ciclo y no una secuencia lineal.

Estos puntos en común implican cuatro grandes desafíos para los actores hacedores de políticas públicas:

• Deben tener flexibilidad para adoptar cambios necesarios para alcanzar los objetivos propuestos.
• Deben lograr niveles altos de participación en todas las fases de la política pública.
• Deben lograr que el diseño de la política permita alcanzar una realidad aplicable, razonable, evaluable y consensuada social y políticamente.
• El objetivo debe ser revertir el problema, no administrarlo.