LA PROPUESTA DE AGUILAR ASTORGA Y LIMA FACIO.

La bibliografía básica de este capítulo sigue siendo:
AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO, Marco Antonio: ¿QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm

Los autores citados proponen, para el ciclo completo de las políticas públicas, un “modelo simbiótico” que integra los aportes de varios autores.

Plantean la existencia de cuatro grandes fases en la vida de una política pública: la Gestación, la Formulación, la Implementación y la Evaluación.

A continuación, en este capítulo, veremos algunas consideraciones sobre cada una de esas fases.

GESTACIÓN:

Como se habrá podido advertir, la detección de un problema público digno de que se instrumente una política pública siempre tiene que ver con varios (o muchos) problemas privados, no aislados sino relacionados de diversos modos, por lo que cabe considerar  que su magnitud o difusión justifica la intervención gubernamental.

En general, los gobiernos cuentan con recursos escasos, no solo en lo referente al dinero sino también a recursos humanos, materiales, de infraestructura, etc., que nunca son suficientes para encarar la resolución de todos los problemas a la vez, por lo que es necesario definir bien de cuales se va a ocupar y con qué prioridades, lo que siempre implica dejar algunos fuera de la agenda, o por lo menos postergarlos para más adelante.

Muchas veces los gobernantes deben preguntarse cual de los problemas que enfrentan es el más importante; o cual es el camino para que la resolución de algunos problemas urgentes mejoren las condiciones para el encauzamiento de otros problemas; o qué situaciones son impostergables y cuales pueden esperar un poco más o encararse mediante paliativos hasta que les llegue el turno de una solución de fondo.

La etapa de gestación culmina con el armado de la agenda de gobierno, integrada por todos los problemas y esbozos de políticas públicas que finalmente resultan elegidas en esos análisis preliminares.

FORMULACIÓN:

Esa agenda de gobierno es el elemento que une la etapa de gestación con la etapa de la formulación de las políticas públicas, siempre acotadas por las capacidades técnicas, económicas, temporales y humanas de los actores que intervienen en ellas.

Los autores que venimos comentando sostienen que "se puede llamar propiamente formación de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las autoridades públicas”.

En la etapa de formulación cobran una gran importancia los diagnósticos de situación que se elaboren, porque de acuerdo a ellos tomarán forma las políticas públicas, que son consideradas algo así como “tratamientos” que responden al diagnóstico.

La capacidad de armar y presentar buenos diagnósticos otorga a sus autores un poder de influir sobre la agenda gubernamental, especialmente si de ellos resulta claramente una solución viable que facilita la formulación de una política

La formulación de las políticas públicas generalmente requiere numerosos intercambios, formales e informales, entre los actores involucrados en el tema, para conciliar intereses y lograr consensos.

Finalmente, la política formulada queda en condiciones de pasar a la etapa siguiente, que es la de implementación.

IMPLEMENTACIÓN:

La implementación de una política pública consiste en poner en práctica el diseño elaborado para abordar el problema social planteado. Aquí suele aparecer una situación algo paradojal, ya que un diseño bien hecho de una política no necesariamente desemboca en una aplicación práctica sin problemas.

Cabe preguntarse porqué se presentan fallas en la implementación de una política bien diseñada. Una buena parte de la respuesta probablemente esté en el carácter dinámico y cambiante de los procesos políticos, con sus escenarios, actores e intereses diversos, y más en nuestra época, en la que “la aceleración del tiempo histórico” y “la revolución científico-tecnológica” han incrementado notablemente el margen de incertidumbre en el que se desenvuelve nuestra existencia.

De allí que, en la fase de implantación, para evitar desajustes en la aplicación de las políticas, es necesario un seguimiento permanente de las acciones, general-mente por medio de indicadores que permitan ajustes sobre la marcha.

Esas dificultades a veces se acrecientan por motivos no técnicos sino políticos, por ejemplo, por parte de actores que no tuvieron gran influencia en la etapa de formulación y tratan de recuperar poder en la etapa de implementación.

Pressman y Wildavsky han señalado que el punto clave de la implantación es la “complejidad de la acción conjunta”, en la que se dan condiciones para un “juego político” (al decir de Bardach) en el que se manifiestan intereses que se sienten incómodos o amenazados por los objetivos que se plantean en el diseño de la política pública.

El implementador de una política pública (generalmente un funcionario o equipo de funcionarios guberna-mentales) tiene que ser un “buen político” con capacidad para persuadir, para intercambiar y para negociar. De otro modo no conseguirá consenso, ni colaboración, ni esa motivación que origina la “obediencia espontánea” que permite los mejores resultados.

La implementación es, pues, un proceso complejo, que implica juegos de poder, y que, aparte de las acciones puramente técnicas o económicas, implica también estrategias y técnicas políticas, entre la multiplicidad de actores autónomos y semi-autónomos que participan y que aspiran a lograr cierto grado de control del proceso en curso.

En esta fase de implementación pueden encontrarse prácticas indeseables, como desvíos de dinero u otros recursos, distorsión de los objetivos fijados, resistencias al control administrativo y a la necesaria transparencia en la rendición de cuentas. Aunque no se den estas circunstancias que lesionan la ética de la gestión, también pueden darse problemas por el enfrentamiento a la incertidumbre y la disipación de energías y recursos en los llamados “costos de no-calidad”, que en general consisten en recursos que se gastan sin que agreguen valor.

 EVALUACIÓN:
 
Los autores que venimos comentando como bibliografía básica de este capítulo, conceptualizan a la evaluación del siguiente modo:

“La evaluación consiste en la realización de una investigación, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemático, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las políticas y programas públicos, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada”.

Esta es la fase menos desarrollada, metodológicamente, del proceso de las políticas públicas. Analizaré más adelante, en detalle, temas importantes de la evaluación (cap. 8). Aquí solamente señalaré que la evaluación tiene una enorme importancia para la implantación de políticas públicas: para continuarla o discontinuarla, para realizar ajustes o correcciones, para valorar su impacto y para aprender a realizar mejor otras políticas públicas.

Hay evaluaciones de muy diversos tipos. Aquí adoptaré el planteo de la Guía para la Evaluación de Políticas Públicas (José Luis Osuna et al.), que menciona los siguientes:

Según quien evalúa: Interna
                                    Externa

Según su función: Sumativa (para continuar o suspender)
                                 Formativa (para mejorar el objetivo)

Según su contenido: Conceptual o de diseño
                                     De aplicación y gestión
                                     De resultados e impacto

Según el horizonte temporal: Ex ante
                                                   Intermedia
                                                   Ex post

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS.

La participación ciudadana depende del nivel evolutivo del sistema democrático imperante. Según la teoría del “proceso de democratización” las democracias recorren a lo largo del tiempo un proceso evolutivo que en rasgos generales reconoce una secuencia de pasos, que suelen denominarse como sigue:

• Etapa formativa
• Democracia de notables
• Democracia de clase media
• Democracia de masas

No todos los países recorren esas etapas de la misma manera: hay quienes lo hacen de forma gradual y continua, sin mayores violencias (como los países escandinavos) hay quienes lo hacen de forma dialéctica (dos pasos para adelante y uno para atrás, como Francia); hay quienes lo hace en forma demorada o tardía (como España) y quienes combinan estas dos últimas formas (como los países latinoamericanos).

La democracia de masas no es tampoco el fin del camino, ya que hasta allí el régimen democrático es puramente representativo, y llega un momento en que se plantea una “crisis de la representatividad política” cuya salida deseable es una ampliación de la participación ciudadana, ya sea mediante instituciones legales de democracia semi-directa (como la consulta popular, el referéndum o la abrogación del mandato) o mediante prácticas de gestión asociada (como las asambleas distritales, la elaboración de presupuestos participativos, etc.) que no eliminan la representación política (en realidad, la refuerzan) pero abren nuevas vías a la expresión de la voluntad popular y los consensos.

Tenemos entonces que en una democracia más avanzada habrá mayor participación popular, entre otras cosas, en la elaboración de políticas públicas. Esa participación refuerza el protagonismo de la población en su propio gobierno, y mejora el desempeño de los funcionarios públicos y los resultados de las políticas públicas.
 
CONCLUSIONES

Los actores gubernamentales no son los únicos que intervienen en las diversas fases de las políticas públicas. Hay que considerar también las posibles intervenciones de instituciones de investigación y enseñanza, los colegios profesionales, los sindicatos, las organizaciones sociales no gubernamentales, las asambleas populares, e incluso grupos espontáneos de vecinos.

Tiene mucha importancia la construcción de consensos para promover el apoyo y la colaboración social, y en esto es fundamental la realización de una adecuada y convincente comunicación al conjunto de la población y especialmente a los sectores destinatarios de la acción.

En general, una política pública es una decisión “sub-óptima”, que busca satisfacer un interés general y beneficiar a la mayoría con el menor daño posible, pero es muy probable que intereses particulares puedan sentirse afectados y traten  de trabar el cambio.

Ningún Estado, por próspero y desarrollado que sea tiene los recursos suficientes para resolver todos los problemas y satisfacer todas las demandas a la vez, de modo que necesariamente deberá establecer un orden de prioridades en las cuestiones a atender, con criterios razonables y explicables, aunque es muy probable que no a todos van a gustarles las opciones elegidas en primer término.

Queda claro, entonces, que una política pública es una herramienta poderosa pero no omnipotente, que busca arreglar gradualmente los problemas y demandas sociales en áreas específicas pero interrelacionadas.

Con frecuencia se ha dicho que una política pública es una ambulancia que va recogiendo a los heridos de una guerra. Es un comentario excesivamente negativo, quizás originado en un abuso del uso del término y una escasa comprensión de su significado, al confundirlo con medidas de emergencia adoptadas frente a emergencias coyunturales no adecuadamente previstas.

Una política pública busca dar a la acción de gobierno, con el consenso y la colaboración de la sociedad, un marco de análisis y acción que permite revertir gradualmente situaciones indeseables de una manera organizada y previsible, con fundamento científico y técnico idóneo.

En el fondo de esta cuestión está un interrogante muy de fondo, referido al tipo de Estado que queremos para nuestras comunidades. Pienso que la gran lección histórica del siglo XX es que los modelos extremos, de puro Estado y de puro Mercado, no sirven para construir sociedades integradas, con buena calidad de vida para todos; y que hay que buscar sistemas que permitan la existencia de Mercados dinámicos pero competitivos (no monopólicos ni oligopólicos, ni predominantemente financieros) y de Estados que puedan garantizar derechos humanos, no solo políticos y civiles, sino también económicos, sociales, culturales y ambientales, asegurando condiciones de sostenibilidad para los recursos del planeta. En el camino hacia la construcción de ese orden sensato y humano, del cual estamos evidentemente bastante lejos aún, las políticas públicas tienen un importante rol que cumplir.