LAS POLITICAS PUBLICAS:
EL SISTEMA POLITICO EN ACCION

La bibliografía básica de este capítulo es:
PALLARES, Francesc: LAS POLITICAS PUBLICAS: EL SISTEMA POLITICO EN ACCION
Revista de Estudios Políticos nº 62 pg. 141 – 1988

LOS INSTRUMENTOS DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS

Un enfoque muy interesante, que destacan el autor que tomo como bibliografía básica para este capítulo, es ver a las políticas públicas como manifestaciones del “sistema político en acción”. Para comenzar hay que tener en cuenta que el concepto de sistema político es más amplio que el concepto de Estado, Gobierno o Administración Pública. Transcribiré a continuación algunos párrafos de otro libro mío (“Aproximación a la Ciencia Política”) para entender mejor el alcance de este enfoque.

Hay dos características que diferencian claramente al sistema polí­tico de todo otro sistema social: su universalidad (abarca  a todos los individuos que forman la sociedad) y su condición de árbitro final de las situaciones sociales, con posibilidad de apelar a la fuerza en última instancia.

Según Easton, la función del sistema político es la asignación autorizada y autoritaria de valores a toda la sociedad. El sistema político está inmerso en un medio social: intrasocietal y extrasocietal, con el que mantiene intercambios muy densos: recibe insumos (demandas y apoyos) y entrega exumos (deci­siones políticas, etc.) que tienden a transformar las demandas en apoyos para superar su desequilibrio interno (stress).

Dos rasgos caracterizan al concepto de sistema: la interdependencia de las partes del sistema y los límites del mismo, que lo distinguen de su entorno.

Von Beyme hace una advertencia interesante: "el peligro del enfoque sistémico radica... en que se introduzcan forzadamente los fenómenos en un contexto, y que el ímpetu ordenador de los teóricos del siste­ma difícilmente les permita convencerse de que en la realidad social existen también abundantes fenómenos desconectados, opuestos y contradictorios, en los cuales sólo con gran arbitrariedad se puede construir un conjunto sistemático".

Pero también Von Beyme explicita una peculiaridad de la Ciencia Política, que de paso descubre lo que hay detrás del concepto de sistema político, al menos en la mayoría de los casos: "menor difi­cultad... parece revestir la cuestión de la delimitación del siste­ma... político... a causa... de que el sistema político se ha esti­mado... como coincidente con los límites del concepto tradicional de Estado".

Cuál es, entonces, la ventaja o novedad del enfoque sistémico? A nuestro criterio son dos. La primera, es que el concepto de sistema político es más amplio y flexible: cubre la realidad estatal pero también muchas otras realidades pre, intra y trans-estatales. La segunda, es que la novedad del concepto de "sistema político", en comparación con las doctrinas sobre los fines estatales de las antiguas teorías del Estado consiste -para decirlo con palabras de Von Beyme- en que "el sistema político de una sociedad diferenciada no puede ya calificarse como medio para un fin ni tampoco dirigirse por una rígida conducción externa. La estabilidad no se basa en unos fundamentos, integridad o valores establecidos sino que la determi­nan las expectativas de cambio".

La teoría sistémica originaria tiene un sesgo estático que no se adapta bien a los estudios políticos. Se lo ha intentado superar de dos maneras:

- Por una variante cibernética, que presupone la instancia de un mando central, y de circuitos de retroalimentación. El modelo es más dinámico, al incrementarse la capacidad del sistema para responder a innovaciones y cambios. Esa dinamización, sin embargo, queda frus­trada si se sobreestiman los procesos centrales de dirección y se menosprecia la capacidad de autogobierno de los subsistemas, redu­ciéndolos a la condición de meros efectores con funciones de "feed-back" (Deutsch).

- Por la teoría de la sociedad activa (Etzioni), basada en una noción sustancial del poder con dos variables directamente propor­cionales: la eficiencia y la participación. En ella se destaca la actividad de los subsistemas con capacidad de autotransformación. Hay dos factores orientadores de la dinámica social: el control y el consenso.

Las sociedades activas presentan un alto nivel de ambos; las socie­dades hiperdirigidas (como las socialistas), un alto control y un bajo consenso; y las sociedades hipodirigidas (capitalistas) un bajo nivel de ambos.

En ese marco sistémico, las instituciones de gobierno disponen de un conjunto de instrumentos mediante los cuales obtener estos productos y resultados, es decir, para producir determinados cambios valiosos en las vidas de los ciudadanos.

Los instrumentos de acción de las políticas públicas son las normas jurídicas, los servicios, los recursos económico-financieros y la persuasión.

1) La normas jurídicas. Constituyen el único recurso propio y exclusiva del Estado, y su establecimiento no está al alcance de los actores privados.

2) Servicios de personal. La elaboración y aplicación de las políticas, necesita unos servicios de personal así como una infraestructura humana, organizativa y de material, sobre la que apoyarse.

3) Recursos materiales, fundamentalmente económico- financieros. La implementación de las políticas definidas en las normas y la disposición de unos servicios para llevarlas a cabo necesita unos medios de financiación.

4) La persuasión. Es un instrumento efectivo en tanto en cuanto los ciudadanos consideren al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad.

LA EVALUACIÓN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO

La evaluación de las políticas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos.

En su forma más simple y esquemática, la evaluación consistiría, pues, en el proceso necesario para medir el grado en el que se están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea esperada.

Tarea que plantea problemas de compleja solución, pese a su aparente sencillez:

• Problemas en relación a la identificación de los fines.
• Problemas en relación a los instrumentos de medida del rendimiento de la política.
• Problemas en relación a la eficacia y la efectividad.

No hay que olvidar, además, que, atravesando todos estos problemas, está la cuestión de los valores, punto central de diferencias entre ideologías e intereses, y que están incorporados, como hemos visto, en los diferentes aspectos del proceso: en el propio diseño de la política, en su implementación, en el análisis evaluativo y, en definitiva, en la percepción de las políticas por los ciudadanos.

Como consecuencia de la evaluación, se plantean tres posibles alternativas en relación a las políticas: su continuidad o mantenimiento, su modificación o sucesión y su finalización. Decisión que significa el reinicio de los procesos, tanto el interno de las políticas como el genérico del sistema.