DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

IV. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ. EL PRESUPUESTO EN EL PERÙ (De: Víctor Hugo Quijada Tacuri1 )

4.1 Desarrollo en el Perú. Primera Época. Cuando se funda la República, la situación no era de las mejores,  ya que el Virreinato del Perú se empobreció notablemente durante la guerra de independencia. El desembarco de la expedición libertadora de San Martín dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado; y  en el interior, los reclutamientos de soldados, los empréstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la minería y las industrias.

No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades. Aun así, con tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitución, la constitución de 1823. Los liberales de aquella época, que concibieron en el nuevo estado independiente la forma de organización republicana, consignaron como atribuciones del Congreso la de “decretar las contribuciones, impuestos y derechos para el sostén y defensa de la República” y la de “examinar y aprobar la inversión  de caudales públicos”. También consignaba como atribuciones del Presidente de la República “decretar la inversión de los caudales destinados por el congreso a los diversos ramos de la administración pública.

Más adelante, el artículo 149º señala que “el pre sujeto de los gastos públicos fijará las contribuciones ordinarias, mientras se establece la única contribución. Adoptándose por regla constante al acrecer la Hacienda por el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible”, además establece que será el ministro de Hacienda el que presenta anualmente ante el Congreso “el presupuesto de los gastos precisos para el gasto de la República”. Esta constitución, que dedica un capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mérito de establecer los siguientes principios:

• Solo el congreso tiene  facultad de crear tributos y la de ejercer un control sobre su uso y empleo.

• Anualidad del presupuesto.

• La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.

Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los más grandes esfuerzos para salvar la situación de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de independencia. Se trató de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumergía en un sistema colonial de contribuciones.

La siguiente Carta, la constitución de 1826, marcó un retroceso con respecto a la anterior. La cámara de los Tribunos tenía la “iniciativa” en las contribuciones anuales, en otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de decretar contribuciones por una “iniciativa”. Por el lado del Ejecutivo, se pasa de un poder administrador de rentas, a la función de “cuidar” la recaudación e inversión de ella. Notable retroceso, fruto políticos de entonces.

Con Bolívar la situación empeoró, la recaudación estaba a cargo de autoridades políticas provinciales y distritales, una especie de descentralización presupuestal, que dentro de estos años de inestabilidad política, actuaban sin ningún control. Los ministros de Hacienda desde Lima, solicitaban el envío de los caudales y las respectivas cuentas, así como también prohibían el pago de cualquier suma sin su autorización, pero fue en vano. 

A esta época corresponde el primer proyecto de presupuesto de las República. Durante el gobierno de La Mar, el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo que se podría considerar un presupuesto, aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos públicos por un lado, y los gastos públicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el Congreso. Por aquellos años, las aduanas representaban las rentas más importantes, seguido de la contribución de indígenas. Por su lado, los egresos con cifras más altas correspondían al ministerio de Guerra y Marina, que absorbía hasta la mitad del presupuesto.

La constitución de 1828 es más precisa que la Constitución vitalicia, aunque inferior a la del 23. Aun cuando, según el marco constitucional de entonces, era atribución del congreso determinar en qué se gastaban los ingresos del estado, José de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al Parlamento el presupuesto de gastos para el año siguiente. Acompañó el proyecto con otros documentos, una suerte de exposición de motivos, que comprendían estadísticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el Congreso.

En la Constitución de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cámara de Diputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las establecidas; determinar la inversión de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo”.

Se comete el mismo error de técnica legislativa. No puede ser atribución del Congreso “determinar la inversión de rentas anuales”.

Las atribuciones del Ejecutivo  son prácticamente las mismas imprecisiones de la Constitución de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba, antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del año anterior. Sin embargo en esta constitución merece destacarse lo establecido en el artículo 172º:

“Artículo 172º.- Son responsables los administradores del Tesoro o cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos o inversiones ordenadas por ley”.

La Ley de 20 de junio de 1834 estableció, en concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo sólo podía efectuar gastos previamente señalados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad del Presidente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron pena de destitución y pérdida de ciudadanía sin derecho a rehabilitación y la de resarcimiento de daños y perjuicios. Quizá éste fue el intento más decidido de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no habían aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de interés de la representación y otras por decisión del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.

Como sabemos, el intento de la Confederación Perú- Boliviana, fue impedido por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante conocer el tratamiento que recibió la hacienda. La Ley Fundamental de la Confederación de 1837 establecía que era una atribución de la Cámara de los Representante, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al Congreso, y ésta es la única referencia concreta sobre el tema.

La Constitución de 1839 repite textualmente la iniciativa de la Cámara de Diputados que fue consignada en el interior: la atribución del Congreso de aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto, remitirá a través de la Cámara de Diputados.