DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

4.2 Desarrollo en el Perú. Segunda Época. La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda época correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Río practica una serie de reformas hacendarias como la reorganización del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidación de la deuda pública y se esfuerza por restablecer el crédito del gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el gobierno había sometido a consideración del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en vigencia.

Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas públicas y cumplir el mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Dirección General de Hacienda, para uniformar la contabilidad y se presentó la cuenta general de los años 1846, 1847 y 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no sabía lo que era un presupuesto y dejó la mayoría de las veces actuar libremente al ejecutivo. A esto habría que añadirle que no existía contabilidad ni estadísticas.

Por esa época todavía la mayor parte de los egresos correspondía al ministerio de guerra y los ingresos más importantes a las rentas de aduana. Sin embargo, ya desde 1840, había empezado la explotación a gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse.

Sucede a Castilla, José Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente siguió con la política de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el presupuesto cada vez más en la renta del guano.

La inestabilidad política al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramón Castilla asume el mando hasta 1862.

La constitución de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23. Dentro del título del poder legislativo se consigna como atribución de éste, la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe presentar al instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del año anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente.

La Constitución de 1860 al indicar las atribuciones del congreso, se fija como atribuciones de éste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentará, como ordenaba la constitución de 1856, la cuenta general del año anterior y el presupuesto para el siguiente.

A diferencia de su primer gobierno, fue una época de constantes agitaciones políticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y 1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo desaciertos  como mantener el sistema de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria. Durante estos años solo se aprobó legislativamente el presupuesto párale bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin sanción legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román presidente de la República, pero muere seis meses después de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.

Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sería después la guerra con España y que culmina con el Tratado Vivanco –Pareja. Ante el rechazo de la opinión pública de este tratado, surge otra revolución, la del coronel Mariano I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en forma Temporal hasta la llegada de Prado.

En 1866, terminaba la guerra con España, el ministro de Hacienda Manuel Pardo, intentó una reforma integral. Reorganizó el ministerio, aumentó los ingresos, implantó una estricta economía de gastos, reestructuró el Tribunal Mayor de cuentas, clasificó los ingresos y los gastos en generales, departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una convención para dar una nueva constitución.

La Constitución de 1867 sigue con la técnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las garantías nacionales. , además es la única constitución que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta constitución solo duro 5 meses, de ahí se regresó a la de 1860, debido a la revolución de Diez Canseco contra Prado.

Es en el gobierno de Balta (1868-1872) donde se organiza el ministerio de hacienda en tres direcciones: Administración, rentas y contabilidad general  crédito. Asimismo se aprueba en mayo una resolución estableciendo un plan de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble.

Pardo asume el poder en 1872 y encuentra una situación fiscal difícil. Los intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que todos los demás recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacían que prácticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa. En ese momento las rentas de aduana constituían la única renta importante.

Esta segunda época que termina con la promulgación de la primera ley orgánica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes características:

• Irregularidad en la aprobación de las leyes de presupuesto.

• Los presupuestos eran aprobados con déficit o superávit indistintamente.

• Ejercicio fiscal bianual.

• Desorden fiscal.

Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada vez más significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es despilfarrada.

Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios.

No existía un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento.

El congreso no sabía lo que era un presupuesto, no se tenía ni siquiera la noción de lo que es una transferencia o habilitación de partidas.

Técnicamente hablando, el presupuesto era una ilusión.