DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

III. PRESUPUESTO PÚBLICO Y GASTO PÚBLICO

3.1 Introducción. La importancia y el eficaz manejo de los bienes públicos de un país serán pilares y parte fundamental del desarrollo y crecimiento de éste; es de suma importancia para los estudiantes y profesionales relacionados con la economía conocer la implicancia que el gasto y el presupuesto tienen en el crecimiento de un país; su correcto manejo, su adecuada y eficiente distribución logrará que los recursos económicos recaudados por el país sean canalizados y utilizados en el sector más necesitado y a desarrollar gestiones impecables en relación a ello.
 
El presente nos da un aporte valioso al vasto contenido de las finanzas públicas en el ámbito del gasto público y presupuesto público con la idea que nos permita unir la teoría con la realidad. Por ello está constituido de conceptos esenciales del gasto público y presupuesto público, como son: las características, la naturaleza y posibilidad del gobierno, principios, efectos, causas del incremento del gasto público, la ley presupuestal y los límites del gasto público, etc.

3.2 Gasto Público. Se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario.

Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.

3.3 Otras Definiciones. Gasto Público, podemos definirla como la aplicación de las riquezas obtenidas del dominio fiscal o de los particulares para la producción de los servicios públicos. Su medida y extensión se halla en cada momento determinado por las funciones del estado las cuales resultan ser las ciencias políticas, porque cada servicio implica generalmente un consumo de bienes económicos. La más importante realidad sobre el gasto público es su dinámica progresiva.

3.4 Clasificación. La forma del gasto, en especie o en dinero, y este para retribuciones personales o gasto de carácter real.

• En el lugar donde se efectúa el gasto, en el interior o exterior del país.

• El tiempo, es decir, previsibles o no; y ordinarios o extraordinarios.

• La urgencia económica, gasto necesarios y útiles.

3.5 Autorización del Gasto. La autorización de gasto público, es la operación contable que refleja el acto, en virtud del cual, la autoridad competente para gestionar un gasto con cargo a un crédito acuerda realizarlo, determinando su cuantía en forma cierta o de la forma más aproximada posible, cuando no puede hacerse de forma cierta, reservando, a tal fin la totalidad o una parte del crédito presupuestado. Este acto no implica aún relación sin interesados ajenos a la entidad, pero supone la puesta en marcha del proceso administrativo.

3.6 Incidencia del Gasto. Los gastos realizados por el gobierno son de naturaleza diversa. Van desde cumplir con sus obligaciones inmediatas como la compra de un bien o servicio hasta cubrir con las obligaciones incurridas en años fiscales anteriores. Sin embargo, muchos de ellos están dirigidos a cierta parte de la población para reducir el margen de desigualdad en la distribución del ingreso.

Por lo tanto, saber en qué se gasta el dinero del presupuesto público resulta indispensable y sano, pues a través de este gasto se conoce a quienes se ayuda en forma directa e indirecta. En esta sección encontrará diversos documentos que dan luz sobre cómo se gasta el dinero público y a quienes se beneficia.

3.7 Clasificación del Gasto Público.

a. Clasificación administrativa:

a.1 Clasificación Orgánica. Es la que corresponde al cuadro administrativo de los servicios públicos, es decir de los ministerios. Los gastos que no están comprendidos en esta clasificación, como los del parlamento o presidencia de la república, figuran como gastos de los poderes públicos.

a.2 Clasificación Funcional. Corresponde a una técnica moderna, clasifica los gastos según el costo de las funciones que realiza el estado para apreciar realmente el rol que cumple el estado en los diferentes campos de la actividad humana (educación, justicia, comunicaciones, defensa, salud, etc.) ésta se ha extendido en la comprensión de ser mejor forma de relacionar el coste de la administración y su rendimiento.

3.8 Clasificación Económica:

a. Gastos efectivos y gastos de transferencia. Los gastos efectivos son los que constituyen en consumo efectivo o real, como adquisición de bienes y servicios, el servicio de la deuda, pago a los servicios de administración pública, etc. Los gastos de transferencia se refieren al simple desplazamiento de rentas de un sector a otro. Como los gastos de seguridad social, subvenciones, etc.

b. Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes. Son aquellos requeridos normalmente para el sostenimiento de la vida o actividad del estado y la ejecución de servicios públicos, como el pago de remuneraciones, mantenimiento de material y otros gastos propios de las funciones del estado.

c. Gastos de Capital o de Inversión. Son los que representan realmente inversión, no se consumen en breve lapso del presupuesto, tienen cierta durabilidad y afectan la riqueza de la nación mas no sus rentas.

Una explicación aparte se le dará a los gastos de capital o de inversión ya que se considera relevante su conocimiento.

3.9 Clasificación Económica del Gasto Público:

Desde un punto de vista económico se distinguen tres tipos de gasto público:

a. Desarrollo Social. Educación, Salud, Seguridad Social, Urbanización, Vivienda, Desarrollo Regional, Agua Potable y Alcantarillado, Asistencia Social, y Superación de la Pobreza, estos se pueden considerar como un gasto público real o de consumo.

b. Gasto Público. Es el valor total de las compras de bienes y servicios realizados por el sector gubernamental durante un periodo productivo. Puede ser clasificado de acuerdo a los criterios Orgánico o Administrativo, económico y funcional. El criterio orgánico: este criterio clasifica los gastos públicos de acuerdo a la unidad u organismos administrativos que realizan el gasto corriente. El criterio económico: El criterio económico clasifica el gasto público desde dos ángulos o puntos de vista. A) gastos corrientes o de inversión: son aquellos que realiza el Estado para cubrir su funcionamiento normal. B) desembolsos unilaterales o transferencias.

c. Desarrollo Económico. Dotar de Infraestructura, Energía, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo agropecuario y forestal, Temas laborales, empresariales, Ciencia y Tecnología, Promoción de la capacitación y el empleo, Impulso competitivo empresarial, estos se pueden considerar como un gasto real o de inversión.
3.10 Clasificación del Gasto desde el Punto de Vista Macroeconómico:

a. Gasto público reales o de consumo. Son aquellos gastos corrientes en los que el Sector público recibe a cambio una contraprestación. Estos gastos representan la contribución del sector público al consumo de una sociedad. En este grupo podrían incluirse los gastos por adquisición de bienes consumibles o por servicios prestados al Estado.

b. Gasto públicos reales de inversión. Aquellos gastos en los que el sector público obtiene una contraprestación a la realización del desembolso, estos gastos representan la contribución del sector público a la formación bruta de capital de una economía. En este grupo deben incluirse las inversiones realizadas por el sector público.

c. Transferencias. Gastos realizados por el sector público sin obtener nada a cambio, es decir, sin contraprestación por parte de los destinatarios del gasto. Ejemplo de transferencias corrientes serían el subsidio de desempleo, las pensiones públicas de la Seguridad Social o por la sanidad nacional de la salud.

3.11 Clasificación desde el Punto de Vista de Derecho Financiero:

a. Gasto presupuestario. Podríamos afirmar que el gasto presupuestario es aquel conjunto de erogaciones que efectúan el Gobierno nacional, el Gobierno regional, el Gobierno local, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal de control presupuestario directo, en el ejercicio de sus funciones y cuyas previsiones financieras están contenidas en el Presupuesto de Egresos del Estado Peruano.

b. Gasto extrapresupuestario. Bajo el nombre de “fondos extrapresupuestarios” se engloba una gran cantidad de conceptos. Un aspecto común de todos ellos es que estos fondos no se incluyen en los presupuestos públicos. La evidencia internacional muestra que el más común de los fondos extrapresupuestarios lo constituyen los recursos de los sistemas de seguridad social. Los recursos del sistema de seguridad son un ejemplo apropiado para nuestros fines pues, si bien suelen no estar incorporados al Presupuesto y poseen una ejecución de gasto independiente a la presupuestaria, tanto los ingresos como los gastos de la seguridad social están generalmente incluidos en las estadísticas del gobierno general y, por lo tanto, pertenecen al conjunto de información económica disponible para quienes adoptan decisiones de consumo e inversión 1.

3.12 Principios del Gasto Público.

a. Principio de la Máxima Ocupación. Consiste en que el estado, al realizar su política de gasto, debe tratar que la mayor parte de la población económicamente activa, es decir la fuerza laboral, quede plenamente ocupada. Teniéndose en cuenta para ello, si se trata de mano de obra calificada o no calificada.

b. Principio del Mínimo Gasto. Parte de la premisa que no debe existir exceso de gastos, pero sin dejar de atender las necesidades básicas de la población.

c. Principio del Máximo Beneficio. De cada unidad monetaria invertida, se debe obtener el mayor provecho posible. Hay que optimizar los recursos y tratar de racionalizarlos, economizando esfuerzos, planificando el gasto para así permitir por ejemplo, la economía en la recaudación.

3.13 Intervención del Estado. Se refiere a la intervención o no del estado. El liberalismo contra el proteccionismo. En términos pragmáticos sería como enseñar a pescar y entregar simplemente pescado a la población, quienes sostienen la demanda en un mercado.

3.14 Efectos Económicos del Gasto Público. El gasto Público influye potencialmente en cuanto eleva directamente el nivel  de consumo en una comunidad en cuanto proporciona facilidades recreativas y decentes para todos.

a. Efectos en la Producción. Es el caso de la Economía Privada y la Pública, ya que son en alto grado complementario. Especialmente a través de sus programas de enseñanza y salubridad; y esto como consecuencia desarrolla y conserva el gobierno. 

Los recursos humanos que proporcionan,  la fuerza de trabajo, la dirección y los clientes de la empresa, el trabajo, el capital y el empresario, es un buen factor de producción.

En el Estado se da en los casos en los que el Gobierno se dedica también a la producción directamente. El valor de sus servicios se tiene en cuenta al hacerse el cálculo de los ingresos nacionales. Cuando no hay mercado para medir este valor, la contribución ha de ser al costo, como se indica en la declaración del gobierno.

b. Efectos en la Distribución. Los gastos del gobierno alteran la distribución de la riqueza y de la renta, en el sentido de una mayor igualdad. Los beneficios de los gastos públicos pueden inclinar la balanza a favor de los pobres en relación con los impuestos que éstos pagan.

Además, las adecuadas facilidades en la enseñanza permiten el suministro de talentos para las profesiones liberales y de artesanías, lo cual tiende a reducir las diferencias existentes entre las clases altas y bajas de la sociedad, o sea, entre quienes cuentan con muchos ingresos y los que cuentan con ingresos escasos.

En este caso, algunos observadores expresan la preocupación de que el cupo de graduados universitarios aumente de modo tal, que no pueda haber posiciones "remuneradoras" para todos. Lógicamente, al menos, ello reducirá la remuneración que se espera de este tipo de trabajo.

Por Ejemplo. Si hubiera un exceso de médicos, el costo de la atención médica se pondría al alcance de los medios de más gente.

Lo que para R. H. Tawsey (Uno de los partidarios de una mayor igualdad económica) es una meta, la misma en la cual considera los gastos públicos como el principal instrumento para alcanzarla.

"Lo que importa no es que todos los hombres perciban igual ingreso pecuniario, sino que los recursos excedentes de la sociedad sean manejados con economía y, aplicado este principio, se considera cosa de importancia secundaria quien los reciba o no".

3.15 Causas del incremento del Gasto Público.

a. Causas Aparentes.

- Disminución del poder adquisitivo de la moneda o devaluación.   

- Cambios en los sistemas de contabilidad. Como en el caso de la modificación de las reglas presupuestales, fundamentalmente para estar a tono con el estándar internacional en cuanto a la adopción de un sistema de contabilidad que presente y evalúe los aspectos económicos y hacendarios de manera homogénea.

b. Causas Relativas.

Modificaciones territoriales (anexiones). Pues a más territorio, más gasto. Es relativa, pues también a más territorio más producción agrícola, minera, etc.

Aumento de la población. También aumenta la producción al incrementarse la fuerza laboral.

Aumento de la riqueza. Al incrementarse la riqueza hay una mayor capacidad de gasto, pero demanda mayores servicios.
 
Desarrollo del Procedimiento para cubrir los Gastos. El estado moderno es diferente al Feudal, esto se ve a través de la requisición y la compulsión.

La requisición, antiguamente para cubrir sus gastos, el Estado requisaba los bienes de sus súbditos, esto es, se los quitaba sin retribución. Actualmente, en vez de requisición, se realiza la exploración, que es una requisa retribuida pues el Estado debe pagar primero en efectivo el justiprecio y luego se le expropia bien.

c. Causas Reales.

De Orden General. Desenvolviendo progresivo de los gastos de prevención o previsión en casos como delito, salud, etc.

El progresivo jurídico. La legislación contemporánea se ha ido humanizando como en el aspecto laboral, lo que aumenta el gasto.

De Orden Económico. El desarrollo de la riqueza. Al aumentar la riqueza aumenta el gasto.

El Urbanismo. Las masas rurales tienden a ir hacia las zonas urbanas, lo que hace que disminuya la producción agraria y aumente la población urbana, aumentando el gasto por partida doble.

La asistencia económica en los mercados mundiales. Esto aumenta el gasto, aunque hay retorno. A nivel de países hay una gran competencia económica, por lo que es bueno acudir a ferias y exposiciones internacionales, donde se darán a conocer los productos peruanos.

De Orden Social. La elevación del nivel cultural. Ya que todo cambio cuesta dinero, pero a futuro se pueden obtener grandes ganancias ya que los gastos en educación tienen un carácter reproductivo.

El Temperamento Nacional. Hay pueblos donde los habitantes tienen un temperamento de iniciativa privada, que al no esperar la asistencia del gobierno para hacer algo necesario, ahorran dinero al Estado. Por otro lado, hay rubros que no trabajan por sí mismo, esperando que el gobierno les haga todo, lo que aumentara el gasto en el estado.

El espíritu de solidaridad social. Se refiere instituciones como la cesantía, la jubilación, etc. Estos demandan gastos pero que son necesarios desde el punto de vista social humano.