DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

4.5 El Desarrollo del Perú. Quinta Época. Durante el leguiismo ocurre la primera modificación a la ley orgánica de 1922 estableciendo la presentación de los ministros ante el congreso para sustentar sus ingresos y sus gastos programados. La segunda modificación por Ley N° 6475 ocurre también durante el oncenio.  Se refiere al periodo complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.

En las postrimerías del régimen, se crea por Ley N° 6784 la contraloría general de la república, como dependencia del ministerio de hacienda en paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya había sido creada previamente por decreto del 26 de septiembre de 1921.

En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante Sánchez cerro desde Arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del 29, había afectado el oncenio.

En el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el gasto público y aumentando los impuestos. Eran recetas conocidas frente a fenómeno desconocido. La teoría de Keynes de aumentar el gasto público para salvar la situación, fue aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atino  una solución adecuada, y poco a poco logro que su país saliera adelante. En nuestro país no será hasta Benavides  (1933-1939) que nuestra economía mostrara signos de franca recuperación.

La junta de gobierno expidió el Decreto del 2 de octubre de 1930, que ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración de bienes antes de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado en la constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N° 6893 se autorizó al ministro de hacienda a abrir un crédito extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando el movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa, que derrocar a Leguía le costó al país S/. 170,000.00.

Al año siguiente, la misión de consejeros financieros que presidio Edwin Kemmerer, profesor de la universidad de Princeton, presento un proyecto de ley orgánica de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser exactos, la misión compuesta por expertos en moneda, banca, crédito público, aduanas, contabilidad e impuestos, además de la mencionada ley orgánica presentaron otros diez documentos, a saber;  proyecto de ley impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto de ley para establecer  por los concejos distritales y provinciales un impuesto predial, proyecto de ley creación de aduanas, informe sobre el crédito publico, proyecto de ley de organización de la tesorería nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la política tributaria del Perú.

El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la misión por el principio de equilibrio sobre toda consideración y la de proponer, para el cálculo del pliego de ingresos, el método del promedio automático del rendimiento de los tres ejercicios fenecidos anteriores; método que califica de desacreditado e irreal. Quizá era el método apropiado a recomendar considerando la organización fiscal existente.

Era cierto que para criterio de la misión, era fundamental el control fiscal para evitar déficit en épocas normales. Tan es así, que plateaban que el proyecto de ley orgánica debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley de organización de la contraloría y del tesoro nacional. Sin embargo, la exposición de motivos de la misión destacaba otros aspectos del proyecto. El proyecto traía conceptos nuevos, algunos que incluso podían generar un conflicto con la constitución vigente de ese entonces. Así por ejemplo, el proyecto disponía que el presupuesto preparado por el ministerio de hacienda no tuviera necesidad de ser aprobado por el consejo de ministros para remitirlo al congreso. El artículo 39º y 40º del proyecto limitaban expresamente la iniciativa al gasto del congreso, salvo lo referido a su propio presupuesto. Finalmente el artículo 41º otorgaba un plazo de 90 días al congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, éste              “entrara de hecho en vigencia el fiscal siguiente como ley de presupuesto...”  con la exclusión de las nuevas partidas. Esto es un claro antecedente para el constituyente de 1987.

Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a 1933, se practicó la prórroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso constituyente.

Un hecho sin precedentes ocurrió bajo este régimen. Por decreto ley N° 7180, se creó la comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar, revisar y eventualmente  reducir los egresos públicos. Posteriormente  por decreto ley N° 7197 se le confirió a la comisión la atribución del control  y distribución de fondos públicos. Afortunadamente, pocos meses después estas atribuciones fueron restablecidas al ministro de hacienda.

El congreso constituyente, convocado por Sánchez Cerro, elabora la constitución de 1933. En ella se vuelve a consignar en el capítulo de las garantías nacionales y sociales, conceptos financieros:

“Artículo 9º: el presupuesto general determina anualmente las entradas y gastos de la república. La ley regula la presentación, aprobación y ejecución del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida contra la ley, será responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido. También lo será el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicación inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias de los poderes públicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores”.

Como puede verse es una reproducción casi textual del mismo artículo 9º de la constitución anterior. Sin embrago tiene dos agregados importantísimos. El primero es el que establece que la ley regula la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para comprender la dinámica del presupuesto como se verá en el capítulo pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligación no solo publicar la cuenta de gasto sino también la cuenta de entradas. Como las dos caras de una moneda, una va con la otra, se complementan y explican.

El artículo siguiente aparentemente se refiere a la contraloría que por ese entonces se encontraba  dentro del ministerio de hacienda:
“Artículo 10º: un departamento especial, cuyo funcionamiento estará sujeto a la ley, controlara la ejecución del presupuesto general de la república y la gestión  de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del estado. El jefe de este departamento será  nombrado por el  presidente de las republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley señalara sus atribuciones”.

Otro aspecto importante de esta constitución consiste en disponer que por ley se establezca el monto “mínimo de la renta destinada al sostenimiento y difusión de la enseñanza”. Esta preocupación por la educación se verá precisada con cifras que destinara ingresos a este sector en la constitución de 1979.