DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

4.4 Desarrollo en el Perú. Cuarta Época. La cuarta época abarca el periodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el país. El presidente Morales Bermúdez muere antes de terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este disolvió el Congreso y convocó a elecciones. Piérola se abstiene y el congreso elige a Cáceres. Piérola alista entonces las montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia.

El gobierno de Piérola se caracteriza por la ejecución del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos. Piérola puso especial énfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma señalaba en su primer artículo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que ordenen.

También corresponde a este periodo la separación material entre el ordenador del gasto y pagador, así como la implementación del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897.

El presupuesto aumento notablemente y se inició una época estabilidad y crecimiento, a pesar de los déficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo  durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas económicas, entre ellas, establecer el patrón oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de las recaudación debido a la creación de la sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad anónima con capitales estatales y privados.

Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, debido a fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobación para el ejercicio de 1897. Sucedió que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con enmiendas y correcciones. El presidente envió un mensaje reservado al parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y que la participación del legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen más atribuciones que darle tramite y sancionarla. Así además recalcó que no toleraría interferencias en la política económica de su gobierno. En otras palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto.

Ante esta situación, la oposición reaccionó y en la Cámara de diputados, 23 de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le correspondía enmendar leyes y que el Legislativo no podía sufrir limitación en la formación de ellas. El mensaje presidencial en sí, no fue debatido.

Sucede a Piérola, Romaña y el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el Parlamento, pero más tarde por decreto, el Presidente lo declara prorrogado para 1901. La oposición reacciono y combatió duramente esta medida. Incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo después, instalada la legislatura, la Cámara de Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.
 
A fines de 1902, Romaña  vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903. Esto se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912.

En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento la prórroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorización para hacer modificaciones en el. Obtuvo la autorización establecía que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la “homologación” de dicho procedimiento por parte del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el parlamento autorizo a Benavides a prorrogar por duodécimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasionó una situación de emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Perú, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de 1874.

Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaña. Leguía, Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del año anterior, a lo que Víctor Andrés Belaunde calificaba como autocracia financiera.

Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe de estado e 1919 lleva  a Leguía por segunda vez a Palacio de Gobierno, del cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces más grande por el uso indiscriminado del crédito externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al año.

En 1920 se promulga otra constitución en donde se consignan nuevos principios presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no pudiera clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo máximo de 120 días en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos.

En pleno gobierno de Leguía, en 1922, por obra del ministro Abraham Rodríguez Duranto, se dictó la ley N° 4598 ley orgánica del presupuesto que estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.

Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy importantes e innovadores para nuestra legislación:

• El presupuesto general debe contener en un solo documento la previsión  y valuación de todas las entradas y gastos de la nación, principio de unidad (art. 2º).

• Los montos serán consignados sin compensaciones, en monto bruto, principio de universalidad (art. 3º).

• Se autorizan los gastos detallados (art. 4º).

• Los ingresos irán a una caja única y excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos. Principios de unidad de caja (art. 5º).

• En el título I se consignan las entradas, disposiciones que no podrán crear impuestos, modificarlos o suprimirlos (art. 8º).

• En el título II se consignan los gasto que se dividen en pliegos, capítulos y partidas (art. 9º).

• El título III es el balance que en ningún caso puede arrojar déficit (art. 10º).

• El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, señala el monto asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos. Las cámaras formulan sus respectivos presupuestos. Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los cambios necesarios (art. 11º).

• La comisión del presupuesto de cada cámara puede introducir las reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro del límite fijado por la constitución, aunque no fue así (art. 12º).

• No podrán presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14º).

• La votación es por capítulos. Principios de especialidad (art. 15º).

• El ejercicio financiero comprende desde el 01 de enero al 31 de diciembre, con un periodo complementario que va desde el 01 de enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continúan los pagos y cobranzas que hayan quedado pendientes, debiéndose aplicar el producto de éstas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven. Principio de anualidad (art. 16º).

• Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no podrán servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos (art. 21º).

• Los créditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrán aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse los ejercicios anularan automáticamente todos los créditos del presupuesto que no hayan sido empleados (art. 22º).

• Se trata sobre la cuenta general y los que contendrá (art. 25º).

• Se dispone que será razón suficiente para censurar a un ministro, cuando haya excedido los créditos que le fueron asignados en su pliego (art. 32º).

• Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38º).