DERECHO FINANCIERO, UNA VISIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

4.6 Desarrollo en el Perú. Sexta Época. Durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley orgánica del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en 964, ley N° 15682 en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.

Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición dentro de la misma ley; el artículo 36º. Dicho artículo regula las iniciativas parlamentarias, que disponían de no menos del 1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio, subpliego “iniciativas parlamentarias”.

Todos los pliegos del presupuesto sufrían una reducción por el consejo de ministros del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.

A continuación la ley N° 14816 que fue elaborada con más criterio técnico que las anteriores leyes orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:

• Esta ley establece el proceso de programación, formulación, aprobación, ejecución, control financiero y control de resultados.

• La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la república para cada año financiero, el que coincide con el año calendario.

• Para efectos presupuestarios el sector público se divide en: Gobierno central, sub-sector público independiente y gobiernos locales. Cada uno constituye un volumen.

• El gobierno central comprende los poderes públicos del estado incluido el electoral. El sub-sector público  independiente está integrado por corporaciones departamentales, universidades nacionales, superintendencias de bancos, banco central de reserva y demás entidades paraestatales o descentralizadas.

• La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.

• El volumen I contendrá además la exposición de motivos del proyecto y las conclusiones de las comisiones de presupuesto de ambas cámaras.

• El volumen I, consigna en su título I, los ingresos del sector público, dividiéndose a su vez en subtítulos, uno para el gobierno central, otro para el subsector público independiente y otro para gobiernos locales. El título II, comprende todas las unidades de asignación del gobierno central.

• La unidad programática de asignación está compuesta por un pliego, sub-pliego, programa o subprograma.

• Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volúmenes correspondientes al gobierno central y sub sector publico independientes.

• Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni modificar leyes tributarias existente y solo podrán derogar aquellas de escasa recaudación.

• Las comisiones de cada cámara se reúnen en una sola vez por 20 días y posteriormente cada una prepara su dictamen.

• Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del ejecutivo en el año de elecciones generales.

• Unidad de caja.

• Los egresos serán por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de la deuda pública (art. 50º).

• Los créditos suplementarios y extraordinarios serán aprobados por ley o decreto supremo en caso de receso parlamentario.

• Después del periodo complementario, los fondos no girados revienten al tesoro automáticamente.

• La contraloría es un organismo autónomo con independencia administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El tribunal mayor de cuentas es un organismo integrante de la contraloría y expide fallos definitivos en vía administrativa.

• Hay otras normas sobre cargos y empleos públicos, dotaciones, haberes básicos y asignaciones, sobre la creación de impuestos y liberaciones de aduana, incluso una autorización para modificar el número de los feriados cívicos y religiosos.

La Ley N° 16360 complemento la ley orgánica, añadiendo disposiciones que se venían repitiendo. Dentro de su artículo destacaban los siguientes puntos:

• Las autorizaciones para concreta operaciones de crédito externo o interno se separan del presupuesto.

• Se establece una multa equivalente a un día de haber básico, por cada día que demoren los funcionarios responsables en el envío de la documentación contable a la contraloría.

• Las partidas del sub-pliego iniciativa parlamentaria no girada, no revierten al tesoro.

• Varias normas sobre licitaciones públicas, remuneraciones y operaciones.

• Corresponde también al primer gobierno de Belaunde, la creación del banco de la nación en reemplazo de la antigua caja de depósitos y consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue tocada por el régimen militar subsiguiente.

El gasto público se incrementó de once mil millones de soles cuando se inicia el régimen, a cuarenta mil millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el sector educación tenía una participación del gasto público del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955, lo que representaba el 5.1% del producto bruto, proporción superior a  la de otros países de la región. También sobresale el porcentaje asignado al sector fomento (obras públicas) que ascendía a 16.8% en comparación a 5.3% de 1955.

En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) encabeza un golpe de estado, que llevaría a la fuerza armada a conducir el país durante los próximos 12 años. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se denominó, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y decreto supremo.

En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermúdez (1975-1980).

Durante esos doce años el Perú cambia profundamente. El estado peruano comienza a crecer sin ningún control. Aumenta el número de personas que dependen directamente del gobierno. Diversas actividades consideradas estratégicas son reservadas para el estado, y algunas empresas nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual determinación se expropiaron los activos de la International Petroleum Co. Y se reorganizo la empresa petrolera fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal Petroperú.

La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde 1969, extendiéndose a todos los grandes fundos particulares. Se creó la empresa minero Perú encargada del monopolio de la comercialización de los minerales de exportación. En 1970, con la ley de reforma industrial, se crearon las comunidades industriales con el objetivo de incremento la participación  de los trabajadores en la gestión y en las utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley debía reducirse la participación del gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian conocidas como de “propiedad social”. Más tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educación. Los conceptos nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho. Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.

El modelo no había respondido según lo esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la producción , el presupuesto arroja déficit preocupantes, se habla de déficit de apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el descansara el presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la balanza de pagos repite déficit, en siete años los gastos se cuadruplican, la planificación cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los años sin considerar la capacidad de pago, la producción se estanca, las reservas del banco central son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan pérdidas.

En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales Bermúdez. Este intenta corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que permanecieron todavía algún tiempo en puntos clave. Entre las correcciones destaca la revisión a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo importancia. Sin embargo la situación se presenta bastante difícil. En 1978 el aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra hará esfuerzos para estabilizar la situación.

En 1979 el constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda pública y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:

• Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central.

• Canon para las regiones.

• La administración económica y financiera del gobierno central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de derecho público, así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del sector público, así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración.

• El gasto guarda proporción con el PBI, lo que en la práctica es ley de equilibrio financiero.

• La ley de endeudamiento externo.

• Atribución del congreso de aprobar el presupuesto.

• Principio del equilibrio.

• Sobre la comisión bicameral de presupuesto.

• Ante la falta de sanción legislativa hasta el 15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo.

• Principio de especialidad, además se dispones que no pueden cubrirse gastos permanentes con empréstitos. Los representantes del congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos. Se dispone que las leyes tributarias se voten independientemente y antes que la ley de presupuesto.

• Es atribución y obligación del presidente de la republica administrar la hacienda pública.

• Fondo de compensación regional distribuido por el legislativo en la ley de presupuestos.

• Las municipalidades votan sus presupuestos.

• Con esta nueva constitución se estrena el segundo gobierno constitucional de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis económica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayoría de las camas, pero solo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.

El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200% anual, con cambio de signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una transición democrática entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.

En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión bicameral de presupuesto como método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la práctica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en las leyes anuales.

Aparentemente no hay tiempos en el país durante los últimos años. Se respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad, se suceden los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el último pasaba los veinte billones.

En periodo del candidato Alan García Pérez, el problema que sobres sale es el de la inflación que llego a 2.500.000 % acabando su último mes de gobierno con 50% de índice inflacionario.

El aparente existo obtenido en los dos primeros años quedo debajo de la tierra por los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5 años (el inti que paso al nuevo sol).

En este periodo en presupuesto era una ilusión, esto llego a ser tan grave que se pensó en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflación.

A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo desfinanciado, en donde el déficit era inmanejable y el desorden fiscal mayúsculo.