Capítulo IV
Campo de observación del sistema nacional
En el capítulo I, cuando describimos los elementos que constituyen la estructura científica mexicana, encontramos que el Sistema Nacional de Ciencia está conformado por una gran red de instituciones entre las que se encuentran: Instituciones de Educación Superior (IES) como una parte mayoritaria en la red y a las que se otorga un tratamiento especial por parte del órgano regulador de la actividad científica y tecnológica, el CONACYT. Esta relación especial que se establece entre el CONACYT y las IES se traduce en una política regulatoria de la actividad científica al interior de las IES de estrecha vigilancia. Por lo que no se generan sólo orientaciones generales para normar su actividad sino también se diseñan una serie de controles, instrumentos y mecanismos, algunos se aplican indirectamente a los ordenamientos internos de la IES y otros son de aplicación directa, a fin de tener un control prácticamente completo de su actividad.
A lo largo de este capítulo nos ocuparemos de describir la trayectoria de introducción de estas regulaciones, en qué consisten y qué áreas de la actividad de investigación científica rigen, conforme a un seguimiento, en las tres instituciones en las que analizamos el campo disciplinario.
4.1. Antecedentes del sistema normativo mexicano para ciencia y tecnología
El proceso de modernización en México, iniciado en 1982, durante el gobierno de Miguel de la Madrid, consistió en la transición de una política basada en el modelo económico de sustitución de importaciones, hacia una política de apertura económica que permitiera la incorporación del país a las corrientes globalizadoras de los mercados internacionales y la libre entrada de las inversiones extranjeras en nuestro país.
La incorporación del país en estos procesos representaba el reto de crear las condiciones necesarias que permitieran tales metas, lo que obligó a una reestructuración interna en tres ámbitos principales: económico, estatal y político.
En el primer plano se realizó la conformación de un conjunto de políticas económicas que permitieran desterrar la política de sustitución de importaciones, se puso en marcha la llamada política de austeridad, cuyas líneas estratégicas aparecían en el Programa Inmediato de Recuperación Económica (PIRE), que consideraba: la reducción al gasto público, liberación de controles de precios a productos de consumo generalizado, elevación de precios y tarifas públicas, mayor apertura a la inversión extranjera directa, políticas favorables a la concentración del capital nacional, fomento de exportaciones, reducción y eliminación de subsidios, reordenamiento del sector paraestatal, y la contracción salarial [Basáñez, 1991: 240].
En el sexenio siguiente, la política económica no sólo fue ratificada sino que se agudizó marcando como claves del desarrollo: el estricto control del gasto público, un sistema fiscal competitivo, la apertura comercial, la desregulación económica y la promoción de la inversión privada, nacional y extranjera [Ibarra, 1993b:125].
En lo referente a la reforma del Estado, durante la década de los ochenta, se planteó un adelgazamiento del aparato estatal, sometiéndolo a una disciplina en el gasto público, lo que reflejó una insuficiencia de recursos en los rubros de salud, educación, vivienda y otros servicios básicos. También se emprendió una reestructuración basada en la privatización de empresas públicas y en la redefinición de la intervención del estado en materia económica y social. La nueva actitud de intervención del estado, en el primer caso, persiguió la promoción de libertad económica en el mundo de lo privado. Sin embargo, en el ámbito social el estado tomó el papel de estado auditor. Para estar en posibilidad de realizar su nuevo rol fue creada una estructura institucional, con nuevas relaciones entre los actores, basadas en la vigilancia directa de los mismos [Ibarra, 1993b: 153].
Específicamente, en el ámbito de la educación se emprendió una gran reforma, que fue respaldada por el discurso de búsqueda de la elevación de la calidad.
En educación superior, los antecedentes se hallan en la política de reducción del gasto público en educación y ciencia, iniciada desde 1982, la cual creó condiciones muy desfavorables en todo el sistema, y cuyos resultados fueron aprovechados en el diagnóstico gubernamental realizado en 1986, que reportó baja calidad académica de las Instituciones de Educación Superior (IES).4 Fue en base a esos resultados, que se justificaron la serie de acciones emprendidas, tanto en el ámbito legislativo, como institucional, para reestructurar el Sistema de Educación Superior y la Ciencia en México.
Los tres ejes estratégicos para construir la nueva estructura fueron: 1) la institucionalización de la planeación, 2) la institucionalización de los procesos de evaluación 3) la subordinación del reparto de recursos públicos a los resultados de la evaluación.
La planeación gubernamental de la educación superior, está vinculada con la aparición de la Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Enseñanza Superior (ANUIES) en 1950; antes de existir ésta, la planeación y la coordinación de las actividades, corrían a cargo de las propias instituciones, pero al ser creada la ANUIES se planteó como de interés nacional la planeación de la enseñanza superior, por lo que su ejecución debería realizarse a partir de convenios ínteruniversitarios de colaboración, llegándose a conformar los acuerdos sobre coordinación y planeación universitaria en 1972.
Cabe señalar que, el primer Plan Nacional de Educación fue elaborado en 1977, a cargo directamente de la SEP, cuya Coordinación de Educación Superior invitó a participar a la ANUIES. Como resultado de esta interacción, un año más tarde, en 1978, se creó el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES). A consecuencia de la propuesta surgida en un grupo de trabajo, integrado por miembros de la SEP y la ANUIES, la Coordinación de Educación Superior, se convirtió en la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) [ANUIES, 1986].
Este proceso de institucionalización de la planeación de la educación superior, tiene su cúspide en la creación de los distintos órganos de planeación nacional: la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES), las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (COEPES), las regionales (CORPES), las institucionales (UIP), y la elaboración del primer Plan Nacional de Educación Superior 1979-1980.
De esta forma, la planeación se convirtió en la principal forma de relación entre el estado y las IES, al constituirse como el mecanismo de control a distancia, practicado por el estado durante dos décadas, debido a los mecanismos de control que fueron instrumentados, tales como el Plan Nacional de Educación Superior, del cual se hizo una práctica continua.
Después vinieron sus complementos idóneos, los llamados Programas, de los cuales hubo varias versiones desde que aparecieron en 1979, hasta su consolidación en 1984, con el Programa Nacional de Educación Superior (PRONAE), que constituyen y se concibieron como instrumentos destinados a canalizar los recursos financieros complementarios, en primera instancia sólo para las universidades públicas y después al especializarse por sectores (ANUIES, 1986:54).
Sin embargo, la canalización de los recursos por medio de este mecanismo, implicaba importantes incrementos al subsidio directo de las IES, por lo que se hizo necesaria la creación de un nuevo sistema que permitiera un mayor control gubernamental de la naturaleza, contenido y organización del trabajo en las IES y con relación a este seguimiento se asignarían los recursos. El mecanismo ideal fue la evaluación, ya que para la instancia gubernamental la evaluación implicaba un juicio de coherencia y correspondencia entre la planeación y su cumplimiento.
La institucionalización de la evaluación inició con la creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en 1984, y su formalización documentada como estrategia gubernamental se dio a conocer en 1986, al publicarse el Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior (PROIDES), documento en el cual se trazaron las orientaciones generales previstas para ser aplicadas a la educación superior y delinear el proyecto político general y sus expresiones sectoriales.
Los planteamientos generales dejan ver un discurso basado en la búsqueda de calidad de la educación superior y de estrategias para su evaluación: 1) la asociación de la calidad con criterios de eficiencia y productividad, 2) una política de reestructuración de las actividades en las IES basada en su organización diferenciada. Es decir, la separación de actividades en investigación, docencia, difusión, extensión, formación, etc., pero también la diferenciación de los actores en: instituciones, docentes, investigadores, etc.
De tal forma, que la calidad pueda ser medida y evaluada a través de diversos criterios, indicadores y parámetros que implican la consideración de la calidad de sus “productos“ en función de la demanda que les acompaña, es decir, de su relación y subordinación a las exigencias declaradas en el Programa Nacional de Educación Superior o sus programas especiales, en turno. 3) La vinculación de los resultados de la evaluación con el otorgamiento de recursos, con base en criterios de productividad y eficiencia, diferenciados por actividad y por actores.
Las acciones emprendidas para la puesta en marcha de las estrategias formuladas en el PROIDES fueron de diversa naturaleza, en primera instancia, se creó en 1989, la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA), directamente dependiente de CON-PES, comisión que puso en marcha la primera evaluación del Sistema Nacional de Educación Superior en 1990, cuyos resultados fueron el punto de partida para la implementación de programas y fondos especiales para financiar instituciones, actividades y actores vinculados con el proyecto de modernización.
La política presupuestal diferenciada basada en la evaluación para la educación superior, se puso en marcha en 1992, como resultado de los procesos de evaluación institucional de las IES realizados en 1990 y 1991 por CONAEVA, al implementarse un nuevo sistema de asignación de los recursos públicos, de tipo complementario, aplicable tanto a instituciones como a individuos.
En el nivel institucional, el nuevo mecanismo de asignación de recursos públicos a las IES comprende, un subsidio ordinario y otro extraordinario. “El subsidio ordinario es el gasto que se destina al sostenimiento de la operación regular de estas instituciones, para lo cual cada año se asigna un presupuesto irreducible, igual al costo operativo del ejercicio del año inmediato anterior, más un incremento para cubrir el aumento de costos asociados a servicios personales y a gastos de operación“[Villaseñor, 2003:46].
Por su parte, el subsidio extraordinario está relacionado con los resultados de las evaluaciones y en una primera etapa, se planteó su asignación a aquellas instituciones que resultaron con rezagos y carencias acumulados, en una segunda etapa, para aquellas instituciones que demuestren calidad, eficiencia y vinculación con las necesidades que se especifican en el Plan Nacional de Educación (PNE), y son asignados de acuerdo a los programas y fondos especiales diseñados para el mejoramiento de la calidad de las instituciones, por ejemplo, para el PNE 2001-2006, los programas estratégicos que comprende son: PIFI, PIFOP, PNP, PRONABES, PROMEP y el PRONAD, y un Fondo de Apoyo Extraordinario para las Universidades Públicas (FAEUP) [SEP, 2005].
En el nivel de individuos, se puso en marcha una diferenciación salarial de profesores e investigadores basada en la evaluación de su productividad, midiendo ésta con productos académicos y/o de investigación. Al interior de la IES se diseñaron dos mecanismos: el programa de Becas al desempeño académico, que se instrumentó en 1990, y el programa de carrera docente del personal académico de las IES en 1992. Fuera de las IES ya desde 1984, se había puesto en marcha la evaluación de la investigación a nivel de individuos por parte del CONACYT, a través del Sistema Nacional de Investigadores (SNI).
El programa de becas al desempeño académico es administrado por cada institución, lo que presenta modalidades distintas de acuerdo con las características específicas de cada institución.
Más adelante, se analizan los sistemas de estímulos a docencia para tres instituciones de educación superior públicas, pero antes hablaremos del SNI, por aplicarse a todos los investigadores sin importar a qué institución pertenezcan.
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