PARTE III: PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA

CAPÍTULO NUEVE: PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA

9.1.- INTRODUCCIÓN

La intervención económica del Estado comenzó después de la segunda guerra mundial y especialmente durante la dictadura de Primo de Rivera. Después de la guerra civil se intensificó esta intervención y se creo un tejido empresarial público. En 1941 nace el INI (Instituto Nacional de Industria) como instrumento de apoyo a la política de autarquía económica de la época y sometido en su actuación a los sucesivos planes de desarrollo aplicados. Entre 1976 y 1983 se produjo el desembarco en el INI de empresas en dificultades, empleándolo como hospital de empresas. En 1981 se crea el INH (Instituto Nacional de Hidrocarburos) y en 1992 TENEO; en 1996 desaparecen INI y INH, y se crea la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) y la AIE (Agencia Industrial del Estado). En 1996 se suprime el grupo TENEO y finalmente en 1997 se suprime la AIE, transfiriéndose a la SEPI todas las participaciones accionariales, bienes, derechos y obligaciones.

Hacia 1985 existían en España un total de unas 130 empresas públicas directas y alrededor de 850 indirectas (filiales y subfiliales de las anteriores), además de las empresas públicas de los gobiernos autónomos y las empresas públicas municipales. A finales de 1999 quedaban algunas grandes empresas públicas y varias decenas de otras no tan importantes, a las que hay que añadir las municipales y las creadas por los gobiernos autónomos, las cuales no solo no han sido objeto de privatizaciones relevantes sino que se han incrementado notablemente en número en todas las Comunidades Autónomas; en todo caso, en 2003 no llegaban a cuarenta. En el gráfico 9.1 del anexo II, puede apreciarse el considerable descenso que ha sufrido la participación de las empresas públicas en nuestro mercado bursátil desde 1992 (16.64%) hasta 2003 (0.53%).

De acuerdo con el profesor Cuervo (1997) la creación de empresas públicas en España obedeció a las siguientes causas:

- Mitigar los fallos de mercado en las situaciones clásicas de monopolio natural (Telefónica, RENFE,...), explotar monopolios fiscales (Tabacalera) o potenciar supuestos sectores estratégicos (Bazán, Iberia, Santa Bárbara,...).

- Ser instrumento de política industrial – caso ENSIDESA, CASA, ... - , comercial (MERCASA, Focoex, ...) e informativa (RTVE).

- Atenuar los costes sociales y los efectos políticos del ajuste por el mercado de empresas privadas (suspensión de pagos, reestructuración o quiebra) para así mantener empleos, paz social o rentas de un área geográfica (Astilleros, UNOSA, ...).

- Integrar las actividades confiscadas a propiedades enemigas (parte de la prensa del Movimiento) o atender demandas sociales o acontecimientos excepcionales sin justificación económica, sólo por la discrecionalidad que permite en su actuación.

- Diversificar actividades de las empresas públicas existentes, de acuerdo con los designios de los directivos de las empresas públicas que pretenden incrementar su autonomía y poder.

La empresa pública no ha tenido un gran peso económico en España, aunque sí relevancia social y sindical, al mismo tiempo que ha facilitado el mantenimiento de regulaciones que dificultan la libertad de entrada en los mercados.

En la empresa pública, en muchas ocasiones, se actuaba protegiendo los intereses de unos pocos a costa de los contribuyentes y consumidores. La privatización exige una decisión política pues las reformas estructurales y la supresión de privilegios se presentan, muchas veces, como suicidios políticos.

La exigencia de neutralidad en la intervención pública por parte de la Unión Europea, la aceleración de los cambios tecnológicos, la globalización de los mercados, los cambios en los procesos organizativos y productivos, así como el comportamiento ineficiente de las empresas públicas, ha hecho que se revisen sus funciones y se consideren medios alternativos para su ejecución. Todo ello ha dado lugar al comienzo de los procesos privatizadores.

Según Trigo (2004), el proceso de desregulación y privatización coincidió con la internacionalización de la economía, con la consiguiente apertura de mercados que se acompañó de presiones para que se reservara el suministro a la producción nacional. Dado que en muchos casos los servicios aportados por empresas públicas en el ámbito de la producción y distribución de energía eléctrica, servicios de telefonía y otros tenían un efecto horizontal que afectaba al conjunto de la economía, los Gobiernos buscaron la prevención de determinadas decisiones estratégicas salvaguardando el derecho de veto en determinadas decisiones. Con el paso del tiempo se entendió que ese veto podría ser usado en sentido contrario a la continua reconfiguración de los mercados, con lo que los intereses de defensa de la competencia en los mercados nacionales y supranacionales podían no coincidir lo cual llevó, por ejemplo, a la Comisión Europea a restringir el uso de la capacidad de veto, lo que hizo modificar la normativa de países como España1.

Una constante del proceso privatizador español ha sido la inexistencia de una Ley reguladora de carácter general de las privatizaciones. En todo caso, como destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1999: “Disponiendo el Gobierno de una habilitación legal para proceder a la venta de sus participaciones en las diferentes empresas, pudo legítimamente hacer uso de ella sin necesidad de someter a las Cortes una iniciativa legislativa para regular en su conjunto el fenómeno privatizador. La elección entre una y otra alternativa pertenece al ámbito de las facultades del Gobierno que, en defecto de previsión constitucional al respecto, no nos corresponde enjuiciar”.

Siguiendo a Souvirón (2004), en realidad el punto de partida lo constituye la Ley de Reconversión y Reindustrialización de 26 de julio de 1984, orientada a la incorporación al sector público de aquellas fórmulas estructurales y funcionales de la empresa privada que pudieran hacerlo competitivo y rentable. Consecuentemente, la privatización de la empresa pública se concretó en esta época en dos diferentes apartados:

- La privatización material y efectiva, es decir, la enajenación de la participación estatal existente en un conjunto de empresas públicas; esta privatización fue sólo parcial, o sea, de únicamente un porcentaje de dicha participación.

- Una decidida privatización formal – configuración y actuación bajo el derecho privado – de los grandes holdings públicos en los que el sector público empresarial del Estado iba a estructurarse.

Según Bilbao (2002), lo más llamativo de la experiencia española ha sido la sucesión de diferentes políticas de privatización definidas por el Gobierno Central, que han caracterizado tres etapas fundamentales: privatización selectiva, privatización recaudatoria y privatización masiva.

Podemos identificar en el transcurso de los años distintas políticas privatizadoras que se han orientado a objetivos diversos y que se han instrumentado de modo desigual, en función de esos mismos objetivos cambiantes. Ello ha dado lugar a la distinción de varias etapas del proceso privatizador español por parte de los investigadores que, aunque no coinciden plenamente, podrían quedar como exponemos en los epígrafes siguientes.