Luis Moral Padilla
Carmina Elvira Elvira
Salomón Elizalde
Universidad Autónoma de Tamaulipas
moral3000@hotmail.com
INTRODUCCIÓN
De Acuerdo a Jacinto Buenfil (2009:205) “Diversas instituciones mexicanas en los tres órdenes de gobierno están relacionadas con el manejo y la administración de los humedales costeros del Golfo de México, así como con la adopción e instrumentación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC).” Asimismo, existe un marco jurídico federal vigente con regulaciones específicas para humedales y el cambio climático. “Desde el punto de vista jurídico, los humedales están regulados como competencia exclusiva de la Federación.
El fenómeno del cambio climático ha sido abordado desde la perspectiva federal, aunque hoy en día de conformidad con Buenfil (2009) comienza a descentralizarse hacia los estados incluyendo a los municipios del país, como los localizados en el sur de Tamaulipas. En la legislación mexicana, las autoridades federales son las competentes de manera directa y exclusiva en materia de humedales costeros y cambio climático. De manera que México tiene capacidad instalada para comenzar a utilizar la información disponible, e iniciar acciones de adaptación y reducción del riesgo ante fenómenos hidrometeorológicos en una zona que por sus características no está en condiciones de continuar postergando este tipo de acciones. Por otro lado, en este mismo sentido el país cuenta con diferentes políticas y programas encaminados a desarrollar actividades de adaptación al cambio climático, directa o indirectamente.
Sin embargo, No todo respecto a la adaptación al cambio climático depende de las instituciones de gobierno. Toda vez que, es necesario considerar la normatividad existente y su funcionamiento de tal manera que las propuestas sean viables.
“En materia normativa y de relevancia para los humedales costeros del Golfo de México destacan leyes y reglamentos federales relativos a la zona costera y marina” (Magaña, et al. 2011:53), como la Ley Federal del Mar, la de Aguas Nacionales, la General del Cambio Climático, la General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEPA), entre otras; otorgan al sector ambiental amplias atribuciones jurídicas para actuar frente a la variabilidad climática. Aunque cabe mencionar que de manera incipiente, no obstante que estas leyes otorgan atribuciones de gran valor para desarrollar capacidades en materia de adaptación al cambio climático.
Por tanto, El objetivo de este capítulo consiste en analizar el marco legal e institucional nacional que permitan la conservación de los humedales e implementar medidas de adaptación ante los efectos del cambio climático.
Para citar este libro puede utilizar el siguiente formato:
Luis Moral Padilla, Carmina Elvira Elvira y Salomón Elizalde (2018): “Cambio Climático, Derecho y Medio Ambiente”, Biblioteca virtual de Derecho, Economía y Ciencias Sociales (febrero 2018). En línea:
//www.eumed.net/2/libros/1713/index.html
MARCO LEGAL PARA LA ADAPTACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO
SOBRE LOS HUMEDALES
En la legislación mexicana, las autoridades federales son las competentes de manera directa y exclusiva en materia de humedales costeros y de cambio climático. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (La Constitución) no define los humedales como tales; sin embargo, de la lectura con respecto a las aguas nacionales que pertenecen a la Federación, se infiere que la competencia es federal (Buenfil, 2009). La regulación de los humedales está dispersa en varios ordenamientos, entre los que se encuentran La Constitución, la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), la NOM-022-SEMARNAT-2003, la NOM-059-SEMARNAT-2010 y en las competencias de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), entre otros.
En muchas ocasiones, aunque no exclusivamente, la protección de los humedales costeros se lleva a cabo a través de figuras como las áreas naturales protegidas (ANP).
Por lo que respecta al cambio climático, la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos naturales (SEMARNAT) tiene la competencia directa en el tema, tal como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 32 Bis, fracción XVI: “Conducir las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de ozono” (DOF, 2017). Sin embargo, la creación de la Comisión Intersecretarial del Cambio Climático (CICC) ha sido fundamental y determinante para tomar las decisiones más importantes; entre éstas, la Estrategia Nacional de Cambio Climático visión 10-20-40 (CICC) y el Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018 (PECC).
La ley General del Cambio Climático (LGCC) en su artículo 2, fracción I establece:
Que el objeto de la misma consiste en garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la federación, las entidades federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero (DOF, 2018).
La intención política de México pretendió, demostrar en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático del 10 de diciembre de 2010, mejor conocida como COP 16, celebrada en Cancún, que México es un país que se encuentra en posibilidades jurídicas de competir por recursos internacionales (COP 16, 2010).
Dichos recursos permitirían llevar a cabo obras de mitigación y proyectos de adaptación, punto indispensable para combatir el calentamiento global, que contempla la LGCC, en el Título IV que prevé los criterios generales para la definición de políticas de mitigación y adaptación (Velázquez, 2016).
MARCO INSTITUCIONAL PARA LA ADAPTACION DEL IMPACTO DEL
CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS HUMEDALES
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND) 2013 – 2018.
En materia de cambio climático, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND) establece, en el apartado “México en paz”, el objetivo 1.6. Que Considera salvaguardar a la población, sus bienes y entorno ante un desastre de origen natural o humano, a través de la Política estratégica para la prevención de desastres. Asimismo en el apartado “México prospero” en el objetivo 4.4 se pretende Impulsar y orientar un crecimiento verde incluyente y facilitador que preserve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y empleo, estratégicamente conforme a los numerales del PND: 4.4.1 Consistente en Implementar una política integral de desarrollo que vincule la sustentabilidad ambiental con costos y beneficios para la sociedad; 4.4.2 Implementar un manejo sustentable del agua, haciendo posible que todos los mexicanos tengan acceso a ese recurso; 4.4.4 Proteger el patrimonio natural y 4.4.3 Fortalecer la política nacional de cambio climático y cuidado al medio ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono (DOF, 2013)
ESTRATEGIA Nacional de Cambio Climático VisiÓN 10 -20- 40 (ENCC).
El ENCC es el instrumento rector de la política nacional en el mediano y largo plazo para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono. Describe los ejes estratégicos y líneas de acción a seguir para orientar las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático establecidas en la Ley General de Cambio Climático de los tres órdenes de gobierno y fomentar la corresponsabilidad con los diversos sectores de la sociedad (DOF, 2013).
Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018 (PECC).
El Programa Especial de Cambio Climático (PECC) retoma y articula las acciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, la Estrategia Nacional del Cambio Climático y los programas sectoriales de 14 secretarías de Estado. En él, se incluyen medidas que reducirán la emisión de gases de efecto invernadero y mejorarán nuestra capacidad de respuesta ante fenómenos ambientales.
El PECC establece los objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el cambio climático mediante la definición de prioridades en materia de adaptación, mitigación, investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación de acciones y de resultados y estimación de costos, de acuerdo con la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
Es importante destacar los objetivos del PECC, que son: 1. Reducir la vulnerabilidad de la población y sectores productivos e incrementar su resiliencia y la resistencia de la infraestructura estratégica; 2. Conservar, restaurar y manejar sustentablemente los ecosistemas garantizando sus servicios ambientales para la mitigación y adaptación al cambio climático; 3. Reducir emisiones de gases de efecto invernadero para transitar a una economía competitiva y desarrollo bajo en emisiones; 4. Reducir las emisiones de contaminantes climáticos de vida corta, propiciando cobeneficios de salud y bienestar y 5. Consolidar la política nacional de cambio climático mediante instrumentos eficaces en coordinación con entidades federativas, municipios, Poder Legislativo y sociedad. (DOF, 2014).
PROGRAMA SECTORIAL DE GOBERNACIÓN 2013 – 2018.
El Programa sectorial comprende los objetivos, estrategias y líneas de acción que regirán el desempeño de las actividades de la Secretaria de gobernación durante el periodo 2013 – 2018.
En materia de cambio climático el programa en su objetivo 5. Establece coordinar el Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC) para salvaguardar a la población, sus bienes y entorno ante fenómenos perturbadores.
La gestión de la Secretaría de Gobernación en materia de protección civil tiene sustento en cinco grandes estrategias: prevención, coordinación institucional e internacional, desarrollo de una sociedad resiliente, fortalecimiento de instrumentos financieros y promoción de mejoras al marco jurídico. Lo anterior en el marco de la meta México en Paz del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018; el Programa sectorial pretende fortalecer el enfoque preventivo del SNPC mediante acciones de difusión de la cultura preventiva y de participación social, así como crear y operar el Sistema Nacional de Alertas, actualizar el Atlas Nacional de Riesgos para transformarlo en un instrumento más útil en la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial, entre otras actividades; con el fin de robustecer las capacidades institucionales en las entidades federativas, se busca emitir lineamientos para la elaboración de programas internos de protección civil y planes de continuidad de operaciones, y fomentar la vinculación internacional. Para el desarrollo de una sociedad resiliente, e incorporar el enfoque de la Gestión Integral de Riesgos en el desarrollo regional y también implementar programas para contar con una infraestructura con mayor capacidad de resistencia; en materia de instrumentos financieros, se pretende promover un incremento en la inversión preventiva para impulsar las mejoras a las reglas de operación, así como la creación de instrumentos financieros locales, nuevos esquemas de aseguramiento y de transferencia de riesgos, entre otros., y promover la homologación de la normatividad federal, estatal y municipal en materia de Gestión Integral de Riesgos, así como la creación de normas oficiales mexicanas en el tema (DOF, 2013). Lo anterior está vinculado con el PECC en sus objetivos 1 y 5.
PROGRAMA SECTORIAL DE RELACIONES EXTERIORES 2013 – 2018.
El Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2013-2018 establece los objetivos, estrategias, líneas de trabajo y metas a cumplir por la Secretaría de Relaciones Exteriores con base en el PND.
Este programa Sectorial presenta relación con el cambio climático, en especial en sus objetivos: 1. Impulsar relaciones bilaterales que contribuyan a ampliar la presencia de México en el mundo, mediante la estrategia de Promover el diálogo político y la cooperación con el Caribe en materia de desastres naturales, infraestructura y turismo y mediante la acción de Promover proyectos de cooperación en materia de desastres naturales, infraestructura y turismo con la región; 2. Contribuir activamente en los foros multilaterales en torno a temas de interés para México y el mundo, a través de la estrategia de Lograr participación activa y propositiva en la definición de reglas con organismos, fondos y programas en torno a asuntos globales mediante la acción de Fortalecer los regímenes internacionales en materia ambiental, a la luz de los resultados de la Conferencia Río+20 y Contribuir a la definición de un marco legal e institucional sobre cambio climático, más allá de 2015, y 3. Impulsar una política de cooperación internacional para el desarrollo en beneficio de México y de otros países, con la estrategia de ampliar y fortalecer la cooperación internacional para el desarrollo hacia países y regiones estratégicas, fundamentalmente Centroamérica y el Caribe, mediante la atención y coordinación de solicitudes de ayuda humanitaria en casos de desastres originados por fenómenos naturales (DOF, 2013). Encontrando una interesante vinculación con el objetivo 5 del PECC.
PROGRAMA SECTORIAL DE MARINA 2013 – 2018.
El Programa Sectorial de Marina correspondiente al periodo 2013-2018 contiene los objetivos, prioridades y políticas del desempeño de las actividades de la Secretaría de Marina (SEMAR) en México. Asimismo, contiene estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución, en particular en los objetivos: 2 fortalecer la capacidades de respuesta operativa de la Institución contribuyendo a garantizar la Seguridad Nacional y la protección al medio ambiente marino (DOF, 2013), es decir, se fortalecerá sus capacidades de respuesta operativa mediante el incremento y modernización de la infraestructura naval, los equipos, sistemas y pertrechos, con tecnología de punta, así como el Sistema de Búsqueda y Rescate Marítimo, y el Sistema de Mando y Control. Incrementa y actualiza a su vez, la capacitación, adiestramiento y doctrina naval de su personal; así como el aumento de las prácticas del Programa Nacional de Contingencias para Combatir y Controlar Derrames de Hidrocarburos y otras Substancias Nocivas en el Mar, adaptando el marco legal a los requerimientos actuales para la realización de las operaciones navales. El fortalecimiento de las capacidades operativas de la Armada de México, le permitirá tener una respuesta efectiva y eficiente para contribuir, dentro del marco de la legalidad, garantizar la preservación de la Seguridad Nacional así como la protección del medio ambiente marítimo del país.
El Programa Sectorial en cuestión tiene como objetivo 5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático (DOF, 2013), en otras palabras Los esfuerzos de la SEMAR en el campo de la investigación y desarrollo tecnológico, le han permitido concebir sistemas y equipos que ya se encuentran operando y sirven como prototipos para su producción en serie con el correspondiente beneficio nacional. Realizar investigación oceanográfica, hidrográfica y meteorológica que le permite a la Armada, contribuir con información para la toma de medidas sustentables para el medio ambiente marino y la adaptación y mitigación, relacionada con el cambio climático.
Se puede observar conforme a lo descrito que el Programa Sectorial de Marina 2013-2018 se vincula correctamente con los objetivos 1 y 2 del PECC del país.
PROGRAMA NACIONAL DE FINANCIMIETO DEL DESARROLLO 2013-2018 (PNFD).
El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013 2018 presenta la estrategia del Ejecutivo Federal para financiar el desarrollo, definiendo objetivos, estrategias y líneas de acción para lograr el objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 que consiste en llevar a México a su máximo potencial. Por último, dado que el programa se vincula estrechamente con las políticas financieras del país, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público su elaboración.
El PNFD en su objetivo: 3. establece fomentar un gasto eficiente que promueva el crecimiento, el desarrollo y la productividad dentro de un marco de rendición de cuentas (DOF, 2013), que se encuentra particularmente relacionado con el objetivo 3 del PECC.
PROGRAMA sectorial de desarrollo social (2013-2018).
El Programa sectorial de Desarrollo Social (2013-2018) comprende los objetivos, estrategias y líneas de acción que buscan generar un entramado de bienes, apoyos y servicios públicos que respondan a la demanda social y que fortalezcan la coordinación entre dependencias, órdenes de gobierno y la propia población. Las políticas sectoriales de desarrollo social buscan contribuir a la reducción de las carencias sociales, a generar opciones productivas y a promover la inclusión, la participación y la cohesión social.
Este programa en su objetivo pretende 2. Construir un entorno digno que propicie el desarrollo a través de la mejora en los servicios básicos, la calidad y espacios de la vivienda y la infraestructura social y 6. Mejorar el ingreso de las personas en situación de pobreza mediante el apoyo y desarrollo de proyectos productivos (DOF, 2013), que se Vinculan al PECC en sus objetivos 1 y 4 respectivamente.
Un factor determinante de la vulnerabilidad social en México está representado por la pobreza. De acuerdo con la información del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la mitad de la población en México vive en condición de pobreza (CONEVAL, 2016).
Se estima que el 68% de la población ha sido alguna vez afectada por desastres naturales, porcentaje que coincide con los grupos en situación de pobreza y extrema pobreza. Estos grupos habitan en viviendas precarias y zonas de alto riesgo ante desastres climáticos, localizadas en laderas de montañas, barrancas, cercanía con la industria petroquímica o zonas susceptibles de inundación (Saavedra, 2010).
En lo que se refiere a las áreas urbanas, es muy probable que durante las próximas décadas los espacios urbanos que se construyen hoy, operen en condiciones climáticas diferentes. Por ello es fundamental, incluir criterios sustentables en el diseño y construcción de viviendas, como de infraestructura hospitalaria, energética, de comunicaciones y transportes, y turística, buscando que estas propuestas se reflejen en todos los instrumentos de ordenamiento territorial y proyectos de largo plazo que garantice una infraestructura de calidad y edificaciones en zonas seguras para la población tomando en consideración los cambios en el clima y su impacto en zonas costeras que son mayormente afectadas por los fenómenos hidrometeorológicos.
PROGRAMA sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013 - 2018 (PSMARN).
El Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN) 2013 – 2018 establece un conjunto de objetivos sectoriales, estratégicos y metas mediante los cuales el sector atenderá los objetivos y estrategias que define el Plan Nacional de Desarrollo en materia de Sustentabilidad ambiental.
En la aplicación de los objetivos, metas, estrategias y líneas de acción participan directamente la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y su conjunto de organismos descentralizados y desconcentrados.
El documento sectorial específicamente en su objetivos: 1. Pretende promover y facilitar el crecimiento sostenido y sustentable de bajo carbono con equidad y socialmente incluyente; 2. Buscar incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero; objetivo 5. Considera detener y revertir la pérdida de capital natural y la contaminación del agua, aire y suelo y; objetivo 6. Buscar desarrollar, promover y aplicar instrumentos de política, información, investigación, educación, capacitación, participación y derechos humanos para fortalecer la gobernanza ambiental (DOF, 2013), estos objetivos del Programa Sectorial de Medio Ambiente y recursos Naturales 2013 – 2018, se relacionan adecuadamente con el PECC en sus objetivos 1, 2, 3, 4 y 5 respectivamente.
Programa SECTORIAL de Energía 2013-2018 (prosener).
El PROSENER contiene los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector energético del país. Asimismo, contiene estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución.
Para la elaboración del PROSENER se consideran los resultados de Foros de Consulta, Mesas Sectoriales y Foros Regionales, llevados a cabo para la conformación del PND. Además, se tomó como referente a la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027 y aportaciones de expertos en el sector.
El objetivo clave del programa consiste en orientar las acciones a la solución de los obstáculos que limiten el abasto de energía, promover la construcción y modernización de la infraestructura del sector y la modernización organizacional, de la estructura y regulación de las actividades energéticas, e instituciones y empresas del Estado. Cada uno de estos objetivos está vinculado con el PND.
El PROSENER, busca en su objetivo 2. Optimizar la operación y expansión de infraestructura eléctrica nacional, mediante la estrategia de Desarrollar la infraestructura eléctrica nacional, con criterios de economía, seguridad, sustentabilidad y viabilidad económica, mediante la expansión de la infraestructura eléctrica nacional conforme al incremento de la demanda, incorporando energías limpias, externalidades y diversificación energética, De igual manera, Expandir la infraestructura, cumpliendo con las metas de energía limpia del Programa Especial para el Aprovechamiento de Energías Renovables y potenciar la participación de la energía nucleoeléctrica; y el objetivo, así como 5. Ampliar la utilización de fuentes de energía limpias y renovables, promoviendo la eficacia energética y la responsabilidad social y ambiental atendiendo el tema del cambio climático mediante la estrategia de Instrumentar programas de responsabilidad ambiental y social relacionados con el sector de energía a través de las siguientes acciones: a.- Adoptando mejores prácticas de inclusión social y participación comunitaria en el desarrollo de proyectos del sector energético; implementando el Plan de Acción Climático y la Estrategia de Protección Ambiental de Petróleos Mexicanos, fortaleciendo la responsabilidad social-corporativa; b.- Implementar programas de reducción de emisiones contaminantes en el sector eléctrico; Estableciendo programas sobre mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero en la captura y secuestro de carbono, así como internalizar criterios de riesgo y vulnerabilidad al cambio climático para la planeación del sector energético, además de fortalecer la política de cambio climático y medio ambiente para alcanzar una economía competitiva, sustentable, con mayor resiliencia y de bajo carbono, además de Promover un mayor uso de energías limpias (DOF, 2013), estos objetivos del PROSENER, están relacionados con los objetivos 1,2,3,4 y 5 del PECC.
Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018 (PDI).
El Programa de Desarrollo Innovador 2013 - 2018 contempla las directrices de una política de fomento industrial y de innovación, que apoya un crecimiento económico sostenido, que impulse el crecimiento del sector comercio y de servicios, y consolidar y fortalecer a emprendedores y MIPYMES, así como a organismos del sector social de la economía; en un ambiente de competencia y libre concurrencia, que asegure un avance en materia regulatoria integral, aunado a un aumento en los flujos comerciales y de inversión. Correspondiendo a la Secretaría de Economía su elaboración y seguimiento.
El programa se vincula con el cambio climático en particular en su objetivo: 1. Que pretende desarrollar una política de fomento industrial y de innovación que promueva un crecimiento económico equilibrado por sectores, regiones y empresas (DOF, 2013), que se relaciona con el PECC en sus objetivos 1 y 3.
Programa sectorial de desarrollo agropecario, pesquero y alimentario (2013-2018)..
Este documento contiene los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades de los sectores agropecuario, pesquero y alimentario del país. Asimismo, contiene estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución.
El Programa Sectorial de desarrollo Agropecuario, pesquero y alimentario pretende en su objetivo 3. Promover mayor certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración de riesgos. El objetivo 4. Impulsar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del país y; el 5, considera fundamental erradicar la carencia alimentaria en el medio rural. (DOF, 2013), que se vinculan con los objetivos 1, 2, 3, 4 y 5 respectivamente del PECC.
Aunado a lo anterior, el sector agropecuario se encuentra estrechamente vinculado a las actividades cotidianas de la población mexicana y además de ser una fuente de ingresos importante también es vital para la alimentación de las personas. Éste punto es uno de los más vulnerables y a su vez uno de los que más impacta la integridad ecológica del país. En relación con este punto, es importante, considerar Los aumentos en la temperatura, y en la precipitación, que podrían provocar severas disminuciones en la productividad de este sector.
Programa sectorial de Comuniciones y Transportes (2013-2018).
El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018 establece las estrategias, líneas de trabajo y metas a cumplir para convertir a México en un centro logístico de alto valor agregado a nivel global. Para ello, se pretende modernizar los diferentes medios de transporte, generar mayores fuentes de empleo y alentar las inversiones nacionales y extranjeras. Se considera que es un programa cuyos componentes fundamentales buscan construir un México Próspero, apoyado en el desarrollo de infraestructura en materia de comunicaciones y transportes. Para aprovechar el potencial de México, se considera necesario mejorar y ampliar carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos y servicios de telecomunicaciones.
Este programa sectorial señala particularmente en su objetivo: 3. Generar condiciones para una movilidad de personas, integral, ágil, segura, sustentable e incluyente, que incremente la calidad de vida (DOF, 2013). El objetivo de este programa, se vincula con el objetivo: 3 de la fracción III del artículo 67 de la Ley General de Cambio Climático sobre las metas sexenales de adaptación relacionadas con la gestión integral del riesgo que establece la necesidad de atender la infraestructura de transporte y comunicaciones (DOF, 2016).
Los efectos del cambio climático y la degradación ambiental se han intensificado en los últimos años; el costo económico derivado del agotamiento y la degradación ambiental en México representó en 2011 el 6.9% del Producto Interno Bruto (PIB). El sector transporte, en conjunto, contribuye con alrededor del 22% de las emisiones de dióxido de carbono, uno de los principales gases de efecto invernadero responsables del cambio climático. De ello, 18 puntos porcentuales corresponden al transporte urbano que consume el 48% de energía primaria bruta de México (SENER, 2014).
Programa sectorial de salud (2013-2018).
El Programa Sectorial de Salud 2013 – 2018, contiene los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector salud en el país. Asimismo, contiene estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución.
Este documento en su objetivo: 3 pretende reducir los riesgos que afectan la salud de la población en cualquier actividad de su vida (DOF, 2013), relacionado con el PECC en sus objetivos 1 y 5.
La Secretaría de Salud debe ejercer la regulación, el control y el fomento sanitario con la finalidad de reducir los riesgos que afectan la salud de la población en cualquier actividad de su vida. El Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018 establece que durante la última década los efectos del cambio climático y la degradación ambiental se han intensificado; el crecimiento económico del país ha ocasionado la generación excesiva de residuos sólidos, contaminantes de la atmósfera, aguas residuales no tratadas y pérdida de bosques y selvas.
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018.
El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, territorial y Urbano 2013 – 2018 contiene los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades y el desarrollo de los sectores agrario, territorial y urbano del país. Así como estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución a través de la Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
El Documento pretende en su objetivo 1. Promover el ordenamiento y la planeación territorial como articuladores del bienestar de las personas y el uso eficiente del suelo; el objetivo 2. Busca Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de población y las zonas metropolitanas y; 3. Consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes y sustentables, que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes (DOF, 2013), puntos vinculados con los objetivos 1 y 5 del PECC.
Programa sectorial SECTUR (2013-2018).
El Documento sectorial contiene los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector turístico del país. Asimismo, contiene estimaciones de recursos y determinaciones relativas a diversos instrumentos y responsables de su ejecución, su elaboración y seguimiento corresponde a la Secretaría de Turismo.
El programa busca en el objetivo 2. Fortalecer las ventajas competitivas de la oferta turística, a través de la estrategia de Generar información, investigación y conocimiento sobre los destinos y líneas de producto, mediante el Fomento del desarrollo de investigación aplicada en temas del sector como: sustentabilidad, cambio climático, accesibilidad y género. El objetivo 5. Fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios sociales y económicos de las comunidades receptoras, en la estrategia de diseñar instrumentos con criterios de sustentabilidad para dirigir al sector turístico hacia una industria limpia y resiliente al cambio climático, a través de acciones para promover la inclusión de criterios de adaptación y mitigación al cambio climático; desarrollar diagnósticos de vulnerabilidad que permitan el diseño de programas de adaptación y sistemas de alerta temprana para destinos turísticos prioritarios; promover la realización de un inventario de Gases de Efecto Invernadero para reducir las emisiones en actividades asociadas al sector, e Impulsar y fortalecer la cooperación regional e internacional en materia de cambio climático (DOF, 2013). Estos Objetivos están vinculados al PECC en sus objetivos 1,2, 3 y 5 respectivamente.
Programa Nacional Hídrico 2013 – 2018.
El Programa Nacional Hídrico (PNH) 2014-2018 es el documento rector de la política hídrica en México, que se deriva del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y del Programa Sectorial de Medio Ambiente 2013-2018. El PNH cuenta con 4 capítulos destacando el tercero sobre Objetivos, estrategias y líneas de acción como la parte más importante, pues de manera específica y clara, explica la forma en que los objetivos generales se pretenden alcanzar. El capítulo tercero del PNH 2014-2018, busca a través del objetivo 2. incrementar la seguridad hídrica ante sequías e inundaciones, proponiendo estrategias como: reducir la vulnerabilidad a los efectos del cambio climático o variabilidad climática, Incrementando la participación y corresponsabilidad de los estados y municipios para acciones de adaptación frente al cambio climático o variabilidad climática; crear o fortalecer fondos financieros para la adaptación al cambio climático y para el mantenimiento y rehabilitación de infraestructura hidráulica; además de incrementar el intercambio de información con instancias nacionales e internacionales. (DOF, 2014).
Se requieren reformas y modernización del sector hídrico. Cambios en el marco jurídico e instituciones encargadas del sector, del sistema financiero del agua, así como de la planeación integral y de largo plazo. Además de promover la Modernización de políticas públicas, de los sistemas de información y medición del agua, gestión de proyectos y procesos del agua, investigación científica y tecnológica del agua, y adaptación y mitigación del sector hídrico ante el cambio climático.
Política Nacional de mares y costas de mÉxico (PNMCM).
La PNMCM es el documento rector de la COMISIÓN INTERSECRETARIAL PARA EL MANEJO SUSTENTABLE DE MARES Y COSTAS (CIMARES), se construyó a partir del conocimiento y experiencia de gestión de las dependencias integrantes de la Comisión. En su elaboración se contempló que el Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018 determina como línea de acción del Objetivo 4.4 “Impulsar una política en mares y costas que promueva oportunidades económicas, fomente la competitividad, la coordinación y enfrente los efectos del cambio climático protegiendo los bienes y servicios ambientales” (PND, 2013, pág. 134).
En esta política se analiza el estado actual y tendencias de las zonas marinas y costeras de México, considerando el ámbito geográfico y de gestión; características y tendencias demográficas, económicas y ambientales; marco legal, institucional y de gobernanza, etc. Estos elementos permiten proyectar las tendencias de estas zonas, suministrando unidades de referencia para el establecimiento de un diagnóstico integrado a partir del cual, y con la idea de asegurar su aprovechamiento duradero (SEMARNAT, 2012).
El Fondo de Desastres Naturales (Fonden).
El Fondo de Desastres Naturales (Fonden) es un instrumento financiero mediante el cual el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), a través de Reglas de Operación del propio Fondo y de los procedimientos derivados de las mismas, integra un proceso de las competencias, responsabilidades y necesidades de los diversos órdenes de gobierno, que tiene como finalidad, bajo los principios de corresponsabilidad, complementariedad, oportunidad y transparencia, apoyar a las entidades federativas de la República Mexicana, así como a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en la atención y recuperación de los efectos que produzca un fenómeno natural, de conformidad con los parámetros y condiciones previstos en sus Reglas de Operación (SINAPROC, 2014). En otras palabras el objetivo del FONDEN consiste en atender los efectos de Desastres Naturales, imprevisibles, cuya magnitud supere la capacidad financiera de respuesta de las dependencias y entidades paraestatales, así como de las entidades federativas.
Hoy en día, el Fonden contempla dos instrumentos presupuestarios complementarios a saber:
FONDO PARA DESASTRES NATURALES PARA LA RECONSTRUCCIÓN (FONDENR).
Es el principal instrumento presupuestario del FONDEN. En caso de ocurrencia de un desastre, los fondos autorizados a los programas de reconstrucción son transferidos a sub-cuentas específicas dentro del fideicomiso FONDEN para ser ejecutados. El Fideicomiso FONDEN, a través de la institución fiduciaria administra estos recursos hasta que los programas de reconstrucción son implementados y realiza los pagos por las obras y acciones de reconstrucción directamente a los contratistas (GFDRR, 2014) y.
FONDO PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES (Fopreden). Que Maneja un programa dentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal y un Fideicomiso Preventivo denominado “FIPREDEN”, quien es el brazo financiero ejecutor a través del cual se destinan los recursos para financiar los proyectos específicos de prevención de desastres naturales. El FOPREDEN promueve la toma de decisiones informadas para la inversión de recursos en la reducción de riesgos, requiriendo que los estados estimen sus riesgos (incluyendo el desarrollo de un atlas de riesgo) antes de ser elegibles a financiamiento para proyectos de prevención y mitigación del riesgo (DOF, 2010).
ENTIDADES FEDERATIVAS
Como ya se ha mencionado, la regulación de los humedales es federal, por lo tanto no existen leyes estatales en materia de humedales. En general, las entidades federativas del país tienen legislación ambiental que pretende responder a sus necesidades y realidades, aunque en ocasiones son copiadas de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)
Para cumplir con los objetivos del presente trabajo, se llevó a cabo una revisión detallada de todas las legislaciones de las entidades federativas del país, que incluyeron por una parte las legislaciones ambientales y las correspondientes al cambio climático. Los 32 Estados del país como se puede observar en la tabla 3, cuentan con legislación ambiental estatal y son homogéneas, porque en su mayoría son una reproducción de la LGEEPA. Por otra parte, Si bien los estados no tienen competencia directa en relación con la conservación de los humedales en las zonas costeras y lagunares del país, son, en buena medida, junto con los municipios, los principales responsables de su cuidado o deterioro (Velázquez, 2016).
Todos los programas locales que se llevan a cabo en el ámbito estatal son secundarios a los programas federales, a pesar de que los estados y municipios tienen disposiciones de medio ambiente y agua que podrían aplicarse a los humedales, si éstas fueran más específicas, claras y bien delimitadas para que la intervención de los estados sea más efectiva y precisa. Algunas de estas disposiciones son las que previenen y controlan la contaminación del agua, establecen la zonificación ambiental y de asentamientos humanos, así como la delimitación de áreas naturales protegidas estatales y municipales, a los problemas derivados de los problemas para la aplicación de estas disposiciones habrá que adicionar la falta de financiamiento (SEMARNAT, 2015).
En lo que respecta al cambio climático y su impacto en México, existe una Ley general de Cambio Climático para su mitigación y adaptación, que es clara en cuanto a las facultades estatales, sin embargo como puede apreciarse en la tabla 4, no todas las entidades de la república se han dado a la tarea de regular todas sus competencias, facultades y obligaciones en la materia, toda vez que solo 23 de las 32 entidades federativas del país cuentan con una legislación estatal sobre cambio climático, que presenta el mismo problema que la legislaciones ambientales estatales, es decir que al ser una copia de la legislación Federal, no reflejan las condiciones propias de cada región del país.
En relación a los efectos relacionados con el cambio climático específicamente desastres naturales, el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) es el organismo encargado de la protección civil y la prevención de desastres. Su principal objetivo es proteger la vida de la población, consiste en un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y privados, y autoridades de los estados y municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros y riesgos que se presentan en la eventualidad de un desastre (SINAPROC, 2015).
Todas las entidades federativas forman parte del SINAPROC, cuya composición está dada por la Unidad y los Consejos Estatales de Protección Civil. El primer organismo representa el cuerpo operativo y normativo, y el segundo es consultivo (con participación del sector privado, público, social y académico). Hay 32 sistemas, uno por cada entidad federativa (SEGOB, 2014).
AUTORIDADES MUNICIPALES
Subsiste la carencia de competencia de los municipios en materia de humedales y, al igual que sucede con los estados, no todos los municipios cuentan con normatividad ambiental desarrollada. Algunos de los municipios cuentan con normatividad ambiental que, aunque no sea extensa, podría servir como parte del andamiaje jurídico que dé solución a algunos problemas locales.
Es imperativo mencionar que el nivel de desarrollo legislativo entre los municipios es heterogéneo, haciéndose aún más evidente entre los municipios de estados diferentes.
Existe un Sistema Municipal de Protección Civil compuesto por la Unidad y el Consejo Municipal de Protección Civil. La primera representa el cuerpo operativo y el segundo, el consultivo. Tiene participación del sector privado, público, social y académico. Actualmente, según la Coordinadora General de Protección Civil, sólo 80% de los 2 446 municipios del país tiene su propia Unidad de Protección Civil (INEGI, 2013).
Según la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, los municipios tienen competencia directa y exclusiva en materia de uso de suelo, mediante la cual tienen el poder absoluto para decidir sobre el territorio de su municipio. La falta de obligaciones o repercusiones relacionadas con el uso de suelo conlleva a que los municipios realicen cambios sin demasiados trámites, ni requiriendo información relevante y fundamental para determinarlo.
En la práctica, los municipios tienen un papel fundamental en la administración de los recursos naturales, aunque, como se ha mencionado, en materia de humedales es pobre y muchas veces nula. Es notorio que si se les diera algún tipo de competencia, la situación de los humedales podría mejorar significativamente incrementando con ello los beneficios derivados de su conservación. Los municipios tienen competencia para utilizar y desarrollar una herramienta muy poco explotada: el ordenamiento ecológico territorial local. El uso de esta reglamentación de manera conjunta con los planes de desarrollo urbano, servirían para “blindar” jurídicamente el uso de suelo en sus municipios, y obligar que todos los niveles de autoridad se acogieran a ellos (Magaña et al, 2011).
EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LOS MANGLARES EN EL SUR DE TAMAULIPAS
De acuerdo con McLeod y Salm (2006), los efectos del calentamiento global sobre los manglares están relacionados con los cambios de la temperatura promedio del aire y del océano, de las concentraciones de CO2 atmosférico, de los regímenes de precipitación, huracanes y tormentas, así como el descongelamiento de la criósfera y el aumento del nivel del mar. La acción sinérgica de estas variables, sumada a las amenazas antropogénicas, altera la capacidad de resiliencia de los ecosistema de manglar. El estado de Tamaulipas no cuenta con planes preventivos o de emergencia para enfrentar la sequía, lo que la convierte en vulnerable. La sequía, además de provocar afectaciones a la agricultura impacta a la actividad ganadera. Por otro lado, las inundaciones se han vuelto un fenómeno recurrente en la zona de Tampico-Altamira. Las intensas lluvias en la desembocadura del río Pánuco derivan en severas inundaciones en la zona de Tampico. El desbordamiento de los ríos Pánuco y Tamesí en 2007 es un ejemplo de los daños que pueden dejar tormentas severas, que no necesariamente están asociadas a ciclones tropicales. (Buenfil, 2009).
Uno de los esfuerzos por planificar el crecimiento regional es el Plan Municipal de desarrollo de Altamira, Tamaulipas 2016-2018 y el Plan Municipal de desarrollo de Tampico, Tamaulipas 2016-2018 publicados el 26 de enero de 2017 respectivamente en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas (POET). Entre los objetivos de dichos planes se encuentran los siguientes aspectos relacionados con la salud del sistema lagunar: Fomentar un menor ritmo de crecimiento demográfico; Regenerar el entorno próximo de la Laguna de El Chairel; Desalentar el crecimiento de la mancha urbana sobre las zonas de riesgo por inundación; Detener el deterioro ecológico; Ordenar el Área Metropolitana; Tener control sobre las solicitudes de usos del suelo y densidad de población; Delimitar las zonas de reserva ecológica; Hacer las gestiones necesarias para declarar la Laguna del Carpintero como Parque Urbano.
Cada una de estas acciones deberá implementarse inmediatamente, aunque no sea sencillo, pues reducen la vulnerabilidad regional. El Plan Municipal de desarrollo del Municipio de Ciudad Madero 2016-2018 (POET, 2017) reconoce la problemática ambiental ocasionada al sistema lagunar por las actividades industriales y por la expansión de la mancha urbana, y contempla acciones para mejorar la salud del humedal mediante:
Sin embargo, resulta poco claro y nada efectivo que tales propuestas han tenido o tendrán en el presente y futuro en la región cuando la amenaza por el cambio climático se incremente. Un punto importante es la restauración y conservación del ecosistema como la clave para reducir riesgos de inundaciones, afectaciones a la salud o pérdida de servicios. Así, La conservación o restauración puede promoverse desde el ámbito de la Protección Civil y desde el sector ambiental. Sin embargo en los hechos, continuamos observando acciones reactivas que están muy alejadas de las preventivas. De Esta manera pasan por alto que cualquier acción de prevención paga en proporción de 6 a 1 ó de 10 a 1 con respecto a la respuesta a la emergencia. Es decir que por cada peso que se invierta en prevención se ahorraran entre 6 a 10 pesos en daños (Magaña et al., 2011).
El Programa Estatal de Cambio Climático del estado de Tamaulipas debe seriamente considerar la creación de capacidades para contar con mejores datos y pronósticos hidrometeorológicos para la toma de decisiones en forma preventiva. El concepto de actuar preventivamente debe incorporarse de forma más contundente a la Ley Estatal de Protección Civil, pues en la actualidad se pone mayor énfasis en la respuesta que en la emergencia. El sistema de alerta temprana también debe inducir una mayor resiliencia de la región (Magaña et al., 2011).
Situándonos en la región motivo de este análisis, con referencia a esta causa de deterioro ambiental de los ecosistemas de manglar, la administración municipal de Tampico, Tamaulipas ha expresado a los medios de comunicación, que existe la intención de remediar la problemática del rescate del humedal y área protegida La Vega Escondida ubicada en el sistema lagunario del Tamesí, con el apoyo del Banco Mundial, en esta acción ambiental fue incluida dicha laguna con tres zonas más del Golfo de México, donde se situarán los programas de “revertimiento” de los efectos del cambio climático (El Sol de Tampico, 2012), pero se pasó por alto a la laguna del Carpintero.
A manera de conclusión se puede considerar la posibilidad de plantear reformas al marco jurídico, reconociendo que el cambio climático es un asunto de plazos cortos y largos, y que en varios campos de política pública no podrá ser resuelto exclusivamente con decisiones nacionales. Asimismo falta precisar en el marco legal y los reglamentos correspondientes el sentido de adaptación y mitigación; no bastan los diagnósticos científicos, es preciso concretar el conocimiento en instrumentos jurídicos, programáticos y presupuestales (Velázquez, 2016).
La normatividad existente sólo se limita a la protección de los humedales que, aunque importante, no es suficiente, porque de cualquier manera se siguen perdiendo. La afectación en los humedales costeros como por ejemplo en el Golfo de México se da por una combinación de factores tales como:
El papel de las políticas federales responsables y sustentables debe de proveer el marco regulatorio y las guías generales para su aplicación. Los estados y municipios deben comprometerse para lograr la conservación de los humedales e implementar medidas de adaptación ante los efectos del cambio climático. En este sentido La coordinación de actividades entre distintos actores es fundamental: el sector agua como recurso, el turismo, la extracción de petróleo y el sector comunicaciones y transportes, entre otros.
Es claro que el papel de una cuenca sana en la desembocadura del Río Pánuco y en los humedales en la zona cercana a los centros urbanos debe ser un asunto prioritario en la planificación del crecimiento. En ese sentido, las acciones expresadas en el Plan de Reordenamiento Territorial de Tampico y Altamira deben implementarse con la mayor brevedad pensando que se trata de un problema de Protección Civil. Desde esa óptica existe la posibilidad de acceder a recurso del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) para financiar algunas de las acciones sugeridas en el Plan.
Para finalizar, es poco entendible como tenemos leyes y programas muy variados para atender los problemas derivados del cambio climático en el país, pero resulta desalentador confirmar que lo intrincado para su aplicación no identifique caminos precisos que den certidumbre a los criterios legales para su aplicación en los diferentes niveles de gobierno, los siguientes ejemplos son una muestra del divorcio entre el nivel federal y los niveles municipales.
Indice
Página siguiente
Página anterior
Recibido: Febrero 2018 Aceptado: Febrero 2018 Publicado: Febrero 2018