DISTRIBUCIÓN DE LOS DESASTRES ASOCIADOS POR LLUVIAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO: UNA VENTANA PARA PENSAR EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DESDE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Elda Luyando López
María Alejandra Cortés Ortiz
María del Pilar Fuerte Celis

 

Introducción

En la ciudad de México (D.F), al igual que en las urbes de América Latina y el Caribe, la configuración del riesgo y su materialización en desastres se ha acrecentado desde la segunda mitad del siglo XX (IFRC, 2010; Vargas, 2002; Mansilla, 2000; Lavell, 2000), convirtiendo a las ciudades en nuevos escenarios de riesgo a la par del aumento y redistribución de la población urbana. Bajo esta perspectiva, es necesario comprender la configuración del riesgo y distribución de los desastres en los espacios urbanos. Y a partir de esta comprensión, aterrizarlos en lineamientos rectores de programas y políticas públicas tendientes a una ordenación del territorio congruente y consecuente con los lineamientos y normativas del desarrollo urbano de la ciudad con un enfoque de gestión del riesgo.

Con este propósito se presentan los resultados de la distribución espacial y temporal de los desastres detonados por la ocurrencia de lluvias durante los últimos cuarenta años (1970 a 2010) en la ciudad de México, para ello se hizo un análisis descriptivo de los registros de la Base de Datos de DesInventar 1 y el análisis de la base de datos de la Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica del D.F (DGCOH). Asimismo, se describió la tendencia del crecimiento de la ciudad y su relación con los desastres, evidenciado que todo modelo de desarrollo urbano genera consigo diversos modos o tipos de riesgos y su materialización en desastres (López-Pelaez y Pigeon, 2011; Lungo, 2002).

El presente capítulo se estructura de la siguiente manera: un marco de referencia que contextualiza y justifica la pertinencia en la comprensión de los desastres urbanos, así como la definición de algunos conceptos que las autoras consideran claves. El segundo apartado busca llamar la atención en los desastres que han ocurrido en la ciudad para dar paso a una breve descripción histórica del crecimiento de la ciudad y los modelos de desarrollo urbano bajo los que se ha gestado. También se resume el marco normativo y jurídico en el que se sustenta la protección civil del país y la ciudad, poniendo en evidencia las discrepancias entre el sistema de prevención con el ordenamiento del territorio.

El tercer apartado describe el comportamiento de la precipitación en la urbe durante veinte años (1988 a 2008), así como la distribución geográfica y temporal de los desastres en la ciudad de México durante los últimos cuarenta años, lo cual permite tener una zonificación de la ocurrencia de desastres, y el segundo en aras de verificar la hipótesis de partida de la investigación, dirigida a conocer si la materialización del riesgo se debe estrictamente a la ocurrencia de la amenaza. Finalmente, a modo de conclusiones, se plantean algunos retos que tiene el ordenamiento territorial en torno a la gestión del riesgo, o la gestión del riesgo en torno al ordenamiento, para de esta manera brindar al lector recomendaciones y reflexiones en torno al objetivo que guía este escrito.

MARCO DE REFERENCIA: SENTANDO UNA BASE CONCEPTUAL

En este apartado se presentan las definiciones de los conceptos que se consideran claves para la comprensión de este capítulo, así como un punto de partida para comprender los desastres ocurridos por lluvia en los últimos 20 años en torno a la gestión territorial del espacio urbano de la ciudad de México, localizada al sur-poniente de la cuenca de México a una altitud de 2,240 metros sobre el nivel del mar, con una superficie de 1,485 kilómetros cuadrados. La ciudad se divide en 16 delegaciones y habitan alrededor de 8.8 millones de personas según el último Censo Nacional de Población (INEGI, 2010).

1. Riesgo y desastres en espacios urbanos

En general, ante la posibilidad de un cambio climático, las poblaciones más vulnerables son las que se encuentran asentadas en sitios particularmente expuestos a amenazas naturales (llanuras de inundación), aquellas que carecen de infraestructura que les proteja (zonas costeras con el embate de huracanes) y las que tienen una vivienda de baja calidad debido a sus condiciones de pobreza. Esta vulnerabilidad es diferenciada porque afecta de manera desigual a los grupos de edad, estado de salud, género, etc. y también por la capacidad de respuesta inmediata (Cortés, 2008).           Estas poblaciones vulnerables sufren en la actualidad los embates climáticos producto de la variabilidad normal, sin que medie la intervención humana. Las pérdidas económicas son cuantiosas y poco se hace para mitigar el daño, generalmente el proceso de urbanización se ha dado con una deficiente planeación. Las carencias económicas exacerban o amplifican el riesgo ante un clima variable (con variaciones normales), por lo que las poblaciones vulnerables presentan, por supuesto, muy pocas capacidades para enfrentar las variaciones del clima (con situaciones extremas) de mayores dimensiones.

La ocurrencia cada vez con más frecuencia de episodios meteorológicos extremos no es algo apartado de la realidad. Los mayores desastres detonados por fenómenos climáticos a lo largo de la historia han sido, en primer lugar, las inundaciones (Figura 1) seguidas por las olas de calor, los fríos intensos y las sequías. Las tormentas, de vientos arrachados y las tormentas eléctricas también han causado severos daños a la población. Los de mayor relevancia mundial han sido las precipitaciones y las olas de calor (Martin Vide, 2009).

En América Latina el principal factor de riesgo son las inundaciones, en la actualidad, fenómenos hidrometeorológicos que arrasan poblaciones (en ocasiones hacinadas) dejan severos problemas sanitarios como enfermedades gastrointestinales, parásitos e infecciones respiratorias, entre otras, además de la devastación física urbana. La mayoría de los asentamientos irregulares carecen de alcantarillas, y cuando las tienen, un alto porcentaje no funciona. Las características de las ciudades con sus suelos mayormente impermeables y mínima infiltración, favorecen la acumulación de las precipitaciones en un tránsito lento por los sistemas de drenaje, tantas veces inhabilitados por la presencia de basura. Después de presentar un breve contexto de la problemática, riesgos asociados a la ocurrencia de inundaciones en los espacios urbanos, daremos paso a la descripción de las definiciones que sentarán las bases conceptuales para la comprensión de este capítulo.

Por desastre se entenderá toda manifestación y/o materialización del riesgo (daños y pérdidas de gran y pequeña magnitud), en un lugar y momento dado, producto de un proceso socio-territorial detonado por la concreción de una amenaza natural -en este caso, la lluvia- que al conjugarse con las condiciones de vulnerabilidad de los sistemas expuestos (población, instituciones, infraestructura y medio ambiente), causa alteraciones e interrupción (inundaciones, congestionamiento vial, deslizamientos y derrumbes de infraestructura urbana, accidentes de tránsito, etc.) en el funcionamiento de una población (PNUD-UNDRO, 1991; Cardona, 1993; Vallejo y Vélez, 2001; Cortés, 2008). Superando la visión fiscalista (Hewitt, 1983) es necesario aclarar que la amenaza natural –lluvia- no genera el desastre, ésta se refiere al peligro latente asociado con la probabilidad de ocurrencia de los episodios de lluvias. Y ésta toma un carácter socio-natural en la medida que son intensificados o potenciados por las actividades humanas, cuyos efectos se relacionan con procesos de degradación ambiental, dada la intervención inapropiada del hombre en los sistemas naturales (Cardona, 2002 y Lavell, et al., 2003).

Aunque la finalidad no es enfocar el análisis a las condiciones de vulnerabilidad, se entenderá por vulnerabilidad global el factor interno de un grupo poblacional o sistema expuesto a una amenaza, expresada como el grado de eficacia de un grupo social determinado ante la ocurrencia de un evento. Dicha respuesta es el producto de sus condiciones y/o capacidades (física, social, económica, institucional, política, organizativa, etc.), como para ser afectados y recuperarse ante la ocurrencia de un evento (Chaux, 1993; Cardona, 1993, 2003;  Blaike, et al, 1994; Vargas, 2002). De acuerdo con lo anterior se acepta que la vulnerabilidad es multifactorial y multideterminada por dimensiones (Cortés, 2008), lo que hace que sea compleja.

El riesgo urbano dependerá de la interacción entre la amenaza y la vulnerabilidad de la población, particularmente de sus sistemas expuestos. En este sentido se entiende por riesgo urbano aquel potencial de daño generado en los espacios de la urbe como producto de la interacción entre una gama de amenazas socionaturales, con el aumento de la vulnerabilidad global (Lungo y Baires, 1996; Lavel, 1999) derivado de las distintas formas o modelos de urbanización.

Bajo esta definición, con la base de datos de DesInventar, se adopta un enfoque que permita analizar los efectos locales de los desastres el cual se puede hacer desde un contexto rural o urbano, donde se visibilizan todos, o gran parte, de los efectos adversos de la ocurrencia de eventos amenazantes que confluyen con las condiciones de vulnerabilidad de la población, como elemento básico para la comprensión del riesgo urbano. En este sentido, se entenderá por gestión del riesgo el proceso socio-territorial, que incluye a los distintitos actores sociales que inciden en el territorio construido (institucionales, privados, gobierno, comunidad, etc.) mediante un sentido horizontal y vertical, que articula las políticas, actores, estrategias, instrumentos y acciones que buscan eliminar, estructuralmente (prevenir), mitigar y reducir, coyunturalmente, los elementos y niveles de exposición de las comunidades frente a aquellos eventos potencialmente destructores, a la vez que incrementar su capacidad de respuesta, ajuste y recuperación, frente a los efectos adversos de ellas (Thomas, 2011:141).

Al hablar de gestión del riesgo se debe pensar en conceptos más amplios que lo contengan, así como la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial y ambiental, sean estos a nivel local o regional. Dadas las condiciones dinámicas del riesgo, la sociedad requiere de mecanismos diferenciados para manejar los distintos escenarios existentes y hasta probables. Considerando que la dinámica de los riesgos y el impacto ambiental de estos son factores determinantes en la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial.

EL CRECIMIENTO DE LA CIUDAD DE MÉXICO (D.F) Y LA CONFIGURACIÓN DE LOS DESASTRES URBANOS

Históricamente, la Ciudad de México ha experimentado diversos hechos catastróficos que han marcado su realidad urbana ambiental. En el periodo de la conquista, destaca la primera inundación de la Gran Tenochtitlán ocurrida en el año 1496 (Ávila, 1991, citado por Pérez y López, 2010). En la colonia, se registra para el año 1604 y 1607, dos grandes inundaciones que llevaron a considerar el primer proyecto de desagüe para la ciudad, en este mismo periodo, siendo en 1629 cuando se registró la inundación más grave por su larga duración y efectos2 . En pleno inicio del periodo postrevolucionario, en 1925, se registra una fuerte inundación causada por la pérdida de eficiencia en el abasto del agua de lluvia, este evento es considerado como uno de los más desastrosos en los tiempos modernos, pese a ello y dada su magnitud, la ciudad contempló la necesidad de llevar a cabo la construcción del drenaje profundo concluido en 1965 (DGCOH, s/f 2, citado por Pérez y López, 2010), drenaje que puede colapsar por el vertiginoso crecimiento de la ciudad y su zona conurbada, avisos que desde el 2000 han sido muy recurrentes en los periodos de lluvias: inundación de aguas negras en Ixtapaluca y Chalco en el 2000, historia que se repitió una década después.

La historia de los desastres asociadas a inundaciones pluviales en la ciudad está ampliamente documentada. Por tanto, es de esperar que a partir de la alta y frecuente ocurrencia de las inundaciones en la Ciudad de México, los distintos estamentos gubernamentales y la ciudadanía en general, más allá de la necesidad de conocer la dinámica, evolución de la ciudad y la identificación de las amenazas y riesgos probables con los que cohabitan, busquen la correspondencia y articulación entre los modelos de desarrollo urbano y ordenamiento de la ciudad (modelos que se explicarán posteriormente), con los esquemas de gestión del riesgo, para responder a los desequilibrios del modelo (s) urbano y en lo posible mitigar y minimizar los riesgos, y en los casos potenciales de desastres tener una atención efectiva y oportuna.

Para entender el por qué los desastres se manifiestan en ciertos espacios es necesario conocer y comprender no sólo la dinámica natural del lugar sino, también las dinámicas sociales, en este caso, de crecimiento de la ciudad, tema que se desarrolla en el siguiente apartado.

1. Historia del crecimiento de la Ciudad de México

Los orígenes de esta ciudad, en la época prehispánica, se remontan a una urbe, si no sustentable del todo, en una coexistencia bastante pacífica con el medio. Muy distinta a la idea que tenían los pobladores posteriores a la conquista que quisieron hacer de Tenochtitlán un sitio a imagen y semejanza de las ciudades europeas. Ahí comenzó el declive de esta región que se considera una de las más devastadas ecológicamente en el mundo (Ezcurra, 2003).

El sistema lacustre del fondo de la cuenca cubría aproximadamente 1,500 km² y estaba formado por cinco lagos someros: Tzompanco, Xaltocan, Texcoco, Xochimilco y Chalco (íbid.). La transformación de la cuenca tuvo lugar con la progresiva desecación de los lagos, originada por la terminación de la gran obra del paso de Nochistongo y, posteriormente, por las obras de las desviaciones de los ríos. La Ciudad de México, al término del siglo XIX alcanzó una extensión de 850 hectáreas aproximadamente, con una población de 367,446 habitantes (Espinoza, 1991).

Teodoro González de León (2007) abrevia la historia de la ciudad en ese entonces considerando que se llegó a un equilibrio con el difícil entorno lacustre hasta que comenzó la desecación de los lagos y había entonces, ahora sí, espacio suficiente para proyectos de crecimiento. La capital colonial se caracterizó por tener un urbanismo y una arquitectura definida.

Fue en el inicio de ese periodo revolucionario, en 1910, que la ciudad alcanza una extensión de 9.62 km2 de área urbana, creciendo 1.12 km2 más que en 1900. La tendencia a la expansión en ese entonces se dio principalmente hacia el poniente y suroeste y en menor medida hacia el norte. La parte oriental siguió prácticamente sin desarrollo debido a lo difícil del terreno y a ser más susceptible de inundaciones. En los años cuarenta se acentúan los cambios en la zona central, dando paso a la construcción de edificios modernos, dejando atrás las disposiciones que en un inicio impedían la construcción de inmuebles de más de 22 m que decretó la Dirección General de Obras Públicas. En 1959 la ciudad de México llegó a tener 115 km2 de área urbana, con un incremento del 27.5% en relación a 1950. Comienza el crecimiento explosivo, principalmente hacia el sur. Es en los años setenta en que el incremento urbano y del área conurbada del Estado de México se extiende en todas direcciones. Las políticas respecto al aumento demográfico en esos años se quedaron cortas y no se previó una expansión tal que los planes de desarrollo funcionaran y fuesen coherentes con la realidad. Ernesto P. Uruchurtu, regente al mando de las decisiones en la ciudad, pretendió frenar el crecimiento con un decreto (González de León, 2007) provocando que la urbanización se extendiera hacia los municipios del Estado de México. El grado máximo de concentración poblacional se alcanzó hacia 1980 cuando el 19.4% de los mexicanos se encontraban viviendo en la capital (Negrete, 2000). La Ciudad de México en 1980 contaba con 8, 831, 079 de habitantes, alcanzando una densidad de 5,876 habitantes por kilómetro cuadrado. Para 1991, la superficie urbanizada alcanza los 1,328 km2 (Espinoza, 1991). Los estragos sobre el medio eran ya devastadores. El crecimiento físico, estimado a partir de fotografías aéreas entre 1953 y 1980 es mayor, aunque ligeramente, al crecimiento de la población.

Esto puede conducir a pensar que la ciudad se extiende con una menor presión en cuanto a la densidad de las edificaciones, dando lugar a la conservación y creación de áreas verdes. Nada más alejado de la realidad, el crecimiento es heterogéneo (según el nivel de ingreso de quien vaya a habitar los espacios) y no se considera, por lo tanto, que las áreas vegetadas sean una prioridad en los asentamientos (Fuerte, 2012). Para el año 1995 convivían ocho millones y medio de habitantes, los cuales se incrementaron en cien mil más para el año 2000. La expansión territorial de la Ciudad de México tuvo diversos periodos y dimensiones que se expresan fundamentalmente en la concepción de ciudad y en los modelos de desarrollo de la misma, lo que lleva a desarrollar el apartado siguiente.

II. 2. Modelos de crecimiento y desarrollo de la Ciudad de México

El modelo de desarrollo urbano en la Ciudad de México ha tenido dos vertientes claramente diferenciadas. La primera expansionista que ha consolidado la periferización y la metropolización propias del modelo de sustitución de importaciones y del Estado de bienestar que predominó durante el último siglo, se asignan como uno de los principales elementos en la formación de ciudad, que comienza a finales de la década de los cuarenta, cuando la población de mayores ingresos busca una forma de vida suburbana, ligada a la idea emergente propuesta por el modelo de ciudad-jardín que junto a la introducción del automóvil, ligado a los proceso de especulación de suelo en las áreas centrales y a la gran afluencia de migración dan lugar al crecimiento hacia zonas de uso agrícola, generando nuevas modalidades habitaciones e integrantes a la metrópoli a pueblos aledaños y finalmente a la construcción y expansión horizontal (Garza, 1989; Aguilar, 1995).

Crecimiento horizontal que puede ser apreciado en base a los criterios expuestos por Garza en el año 1989, quien enuncia que entre 1930 y 1950 las delegaciones que rodeaban la ciudad, entre ellas Azcapotzalco, Álvaro Obregón, Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa y Cuajimalpa conforman un primer anillo con unidades administrativas, y con una relocalización de las actividades productivas que se vio favorecido por la construcción de vías de transporte ferroviario en las delegaciones de Álvaro Obregón, Azcapotzalco y Gustavo A. Madero. Circunstancia que estimuló un crecimiento demográfico en el norte de la ciudad y una intensificación de usos de suelo para residencias y para la instalación de industrias. Esta etapa de crecimiento ha sido llamada de “expansión metropolitana”, etapa que tuvo lugar entre 1950 y 1980 al experimentar la creación del segundo anillo periférico que vincula las delegaciones del sur, proceso que expone el rebase de los límites políticos de la Ciudad de México hacia los municipios del Estado de México. El suelo urbano se incrementa en un 40 por ciento (Aguilar, 1995; Fuerte, 2005).

Con el papel dado al Estado y a los negocios inmobiliarios, las políticas urbanas se dedicaron a promover un modelo de ciudad con descentralización progresiva, que utilizó la movilidad-residencia hacia espacios periféricos como una forma de promover el crecimiento horizontal de la urbe y fue en estos espacios en donde predominó la vivienda de interés social para trabajadores y obreros, (ver Cuadro 1) dando lugar a una fragmentación diferenciada en la ciudad y su zona conurbada. Este aspecto queda claro si se revisa la política de construcción vial y de transporte público a partir de 1970 (Zicardi, 2003).

Los cambios fisonómicos de la ciudad se sitúan en el contexto de ajustes estructurales destacando la terciarización de las actividades productivas que modificaron las prácticas sociales (ver Cuadro 2) al dirigir la mirada hacia el consumo y los servicios, proceso que promovió la concentración de actividades de servicios especializados y de comercio en los centros tradicionales. A partir del nuevo modelo implementado y la necesidad de la urbe por estimular su economía, las transformaciones en el paisaje urbano comienzan hacia 1986, a través de la formación y desarrollo de “los programas urbanos de regeneración, revitalización, imagen urbana, como parte de las estrategias de los grupos financieros e inmobiliarios” para crear una nueva centralidad (Ramírez, 2007).

De esta manera, se consolida el segundo modelo de desarrollo urbano conformando un crecimiento al interior de los espacios centrales donde se aprecia una transformación funcional y organizacional de manera directa, ahí las centralidades y los distritos de negocios han pasado a tener nuevas relaciones. En este sentido, puede ser observada otra organización espacial hacia corredores turísticos y de negocios que han sido aprovechados por el actor inmobiliario y por las instituciones de vivienda para ofertar espacios habitables nuevos (Paquelt, 2008). Las características que más se aprecian en los nuevos espacios de concentración desarrollados en las delegaciones centrales son las transformaciones de paisaje y la saturación de servicios públicos. Asimismo, se observa la aparición de centros comerciales, financieros y de servicios alrededor de subcentros habitacionales, dirigidos a sectores medios y medios altos de la población, junto con la figura del vendedor ambulante en las cercanías de los nuevos centros de vivienda (Fuerte, 2012). Como se observa, la ciudad ha estado inmersa en dos grandes modelos: uno expansivo y otro con tendencia a consolidar lo urbanizado. Sin embargo, cada uno presenta riesgos asociados a desastres, con magnitudes y efectos diferenciados, por esta razón, en el siguiente apartado se dará cuenta de los marcos existentes, así como las limitaciones de los mismos en la Ciudad de México.

II. 3. Ordenamiento de la ciudad y gestión del riesgo

Desde principios de la década de los años ochenta se ha reconocido cada vez más en los ámbitos académicos (Cuny, 1983; Maskrey, 1993; Blaikie et al., 1994; Quarantelli, 1998; Bankoff et al., 2007, entre otros) y en los burocráticos (SEGOB, 2003) la incidencia de factores antrópicos en la generación de situaciones de riesgo y desastres. Las ideas predominantes tendentes a asumir los desastres como obra exclusiva de la naturaleza, han comenzado a ser sustituidas por aquellos que tratan de explicarlas en términos más amplios: se reconocen como procesos en los que intervienen las características y la dinámica del entorno natural, pero también la actuación antrópica, como las modificaciones al ambiente, los patrones de usos de suelo, las condiciones de pobreza de la población que le impiden el acceso a lugares seguros y vivienda dignas, y la incapacidad de las autoridades para prevenir y mitigar los desastres (Hewitt, 1983). Por lo tanto, los fenómenos con el potencial de generar daños a la población, son problemas que deben ser atendidos por instituciones gubernamentales.

En México, se creó el SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil) después de los sismos acontecidos en la Ciudad de México en 1985, debido a la deficiente respuesta oficial que dejó clara las necesidades institucionales de mejorar sus estrategias encaminadas a la prevención y atención de desastres. El SINAPROC fue creado por decreto presidencial en 1986 para garantizar la mejor planeación, seguridad, auxilio y rehabilitación de la población y de su entorno ante una situación de desastre, como dependencia coordinada para la Secretaría de Gobernación (SEGOB). Por decreto presidencial, también se creó el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) en 1988 para llevar a cabo las tareas de investigación en torno a riesgos y desastres; el Consejo Nacional de Protección Civil en 1990, como instancia consultiva y de coordinación, con la intención de incluir una mayor participación social, tanto en la formulación de programas como en la ejecución de los mismos; y el Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN) en 1996 para apoyar económicamente a las entidades rebasadas por el desastre. El SINAPROC planteó la necesidad de que cada estado y, posteriormente, cada municipio, crearan su propio sistema de protección civil, a semejanza del nacional, pero con énfasis en las características específicas de riesgo de cada uno de ellos respectivamente.

Para ello, la Ley Estatal de Protección Civil de la Ciudad de México, en el artículo 5 y acerca de los sistemas municipales, señala específicamente que cada delegación deberá establecer un sistema de protección civil con el objetivo de organizar respuestas inmediatas ante situaciones de emergencia, que se organizará de acuerdo con la ley orgánica de cada delegación; señala también que tendrá como obligación estudiar las formas de prevenir siniestros y desastres y reducir sus efectos en cada una de las localidades afectada; tendrá las obligación de desarrollar sus propios programas con base en el estatal y deberán estar integrados por los altos representantes locales, grupos voluntarios y los sectores sociales y privados. Se señala también la tarea de establecer los organismos y mecanismos que promuevan y aseguren la capacidad de la comunidad, especialmente a través de la formación de voluntarios de protección civil así como promover la cultura de la protección civil organizando y desarrollando acciones educativas y capacitando a la sociedad, en coordinación con las autoridades en la materia.

Los párrafos anteriores describen brevemente el marco jurídico dentro del cual deben desarrollarse las acciones encaminadas a la protección civil; se observa la relevancia del nivel local como el primer nivel de gobierno que interviene en la prevención y mitigación de hechos de desastre. Se observa que el origen de la protección civil es reciente, careció por casi 15 años de marco jurídico sólido que facilitara su consolidación. Lo que se aprecia actualmente y a lo que apuntan diversos estudios (Toscana, 2008; Campos 2007) es que no hay recursos económicos suficientes destinados para una implementación de acciones preventivas, efectivamente se tiene un distanciamiento entre los tres niveles de gobierno en materia de protección civil, ni siquiera en lo que respecta a la estimulación de la cultura de la protección civil o a la incorporación de grupos voluntarios, lo que finalmente permite apreciar que no se enfocan en acciones de fondo para corregir causas. No parece haber interés por parte de las autoridades en la comprensión social de los desastres y especialmente de las inundaciones o lo que puede generar los episodios de lluvias: se enfocan en explicaciones técnicas y se inclinan por soluciones relacionadas con la implementación de proyectos ingenieriles de gran alcance, que en muchos casos rebasan por mucho las capacidades de acción, dejando de esta manera en una buena voluntad la prevención y la mitigación de los desastres (Toscana, 2008).

LOS DESASTRES ASOCIADOS A LLUVIAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO

En la Ciudad de México, la población se encuentra expuesta a múltiples amenazas naturales, entre ellas, la ocurrencia de sismos, inundaciones (pluviales) y procesos de remoción en masa, estos últimos suelen concatenarse por ocurrencia de precipitaciones tanto extremas y no extremas. Dado que las inundaciones (y los efectos que conllevan) son el desastre más recurrente que afecta esta urbe densamente poblada (incluso a nivel mundial), es necesario caracterizar el comportamiento de las precipitaciones en su forma estacional y también su distribución espacial para comprender las implicaciones.

III. 1. Distribución y comportamiento de las lluvias en la Ciudad de México

En la cuenca de México, la estación húmeda se mantiene sensiblemente invariable en el tiempo (Jáuregui, 2000). La zona norte semiárida de la cuenca presenta un menor número de días lluviosos, mientras que las partes montañosas del oriente y sur-poniente son aquellas con más días con presencia de precipitación -más de 100 días- (Aquino, 2012).

A partir de los umbrales de los valores extremos para determinar eventos de precipitación en la Ciudad de México (Magaña et al., 2003) se determina que la región surponiente de la ciudad se encuentra afectada por eventos de precipitación donde las estaciones registran episodios mayores a 30 mm de lluvia acumulada por día. La región central y oriente de la ciudad registran eventos de precipitación incluso menores a 20 mm por día, como se observa en la Figura 2. Es importante hacer notar que, si bien el régimen de lluvias se ha conservado (seis meses de secas y seis de lluvias, comenzando en mayo y terminando en octubre), la forma en que esta lluvia precipita, al parecer, ha sufrido modificaciones pues no sólo se muestra un ascenso en la cantidad, sino también en las características de los chubascos al ser ahora de mayor intensidad. Los análisis de los datos en el Observatorio de Tacubaya muestran estas modificaciones en más de cien años de registros, aunque se puede observar, como en casi todos los registros de comportamiento de lluvia, que hay una fuerte variabilidad. Sin embargo, otras estaciones climatológicas dentro de la misma ciudad muestran que no hay ningún ascenso, o bien, no es significativo (Martínez, 2011), por lo que hablar de una generalización del comportamiento de las lluvias dentro de la ciudad sería muy arriesgado.

Por otro lado, estudios realizados (Jáuregui, 2000; Aquino, 2012) indican no sólo una tendencia positiva en cuanto a la intensidad de la precipitación en la Ciudad de México, sino también en la lluvia acumulada anual. Este aumento de precipitación va aparejado con la intensidad en que se presentan los aguaceros.

El análisis de los datos muestra que, ya en el año 1974, la intensidad de los aguaceros no coincide en la actualidad con los primeros registros que se tienen para el Observatorio de Tacubaya (Jáuregui, 1974). Llueve con mayor intensidad aunque posiblemente la cantidad no haya variado significativamente. Las causas de estas modificaciones tienen un origen que, si bien no es fácil de definir absolutamente, supone una influencia en la modificación misma del uso del suelo: el calentamiento de la superficie urbana, calentamiento que se presenta por las características de los materiales con que está construida, refuerzan y alientan la formación de nubes de desarrollo vertical que generan aguaceros y granizadas intensos. Esto tiene como resultado la formación de inundaciones por una deficiente red de drenaje, deslizamientos en las zonas de montaña, interrupción del fluido eléctrico y el consecuente caos vial.

Los episodios lluviosos suelen presentarse de manera diferenciada en toda la extensión urbana. Las celdas convectivas abarcan, cuando mucho, 5 kms en la superficie (comparado con los aproximadamente 1470 km2 de extensión que tiene la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y 720 km2 sólo de su zona urbanizada), por lo que se puede observar muchas veces un avance de la lluvia que recorre la ciudad a lo largo de un periodo de horas. También es notorio en los registros cómo la lluvia de origen orográfico es representativa de las zonas poniente y sur de la ciudad. La intensidad de los episodios de lluvia de carácter intenso, está claramente marcada en la serranía de la zona de Las Cruces, del Chichinautzin y del Ajusco. Como ejemplo a destacar se presentan los hechos sucedidos en la estación pluviométrica ubicada en la delegación Cuajimalpa (en la zona montañosa del poniente de la ciudad) la cual contó con precipitaciones intensas (mayores a 30mm en 24 horas) 114 veces en el periodo 1998-2008, mientras que otra estación ubicada en la delegación Iztapalapa (planicie) sólo registró 15 episodios semejantes durante el mismo periodo.

Muchas de las delegaciones abarcan, por su extensión, una variedad de características físicas que las vuelven heterogéneas y complejas. Dentro de una misma demarcación se pueden encontrar zonas de montaña, de pie de monte y tierras más bajas (ej. Álvaro Obregón), lo cual dificulta la tarea de definir un comportamiento pluviométrico para toda la zona regida por la misma administración.  Es decir, una delegación puede ser pluviométricamente diversa.

III.1.1. Los episodios extremos de lluvia

Si los desastres obedecieran sólo a las características físicas del evento o fenómenos, sería de esperar que sean los episodios extremos de lluvia los que funjan como detonante del desastre, causando impactos directos en la población. Este tipo de precipitación intensa o torrencial en forma de chubascos tormentosos, suelen ocasionar daños de diversa índole. Las precipitaciones mayores a 50 milímetros en 24 horas, según el semáforo de intensidades de lluvia (GDF), se pueden considerar como tormenta intensa o torrencial revistiendo ya una clasificación de peligrosidad alta. El análisis de los datos registrados en las estaciones pluviométricas de la DGCOH repartidas en 15 de las 16 delegaciones durante 1998 a 2008, muestra que este tipo de lluvias se presentó 164 veces en 21 años, tomado como una sola vez en 24 horas en toda la ciudad (un solo episodio por día aunque hubiese abarcado más de una delegación). En promedio, se trata de casi 8 episodios extremos por año.

La delegación Tlalpan presenta la mayor cantidad en su territorio debido a factores como ubicación en la cuenca y su gran extensión. Le siguen la delegación Álvaro Obregón y Miguel Hidalgo (Figura 3). Hay que recordar que los mismos episodios registrados, pueden verse registrados en otras delegaciones debido a la extensión de la nube. En la Figura 3 se muestra el total de episodios extremos por delegación. De la misma manera, es necesario tomar en cuenta la posibilidad de la existencia de episodios extremos que ninguna estación pluviométrica haya registrado, por lo que no tenemos conocimiento de su ocurrencia. 

Estos 164 episodios de lluvia extrema representan menos del 1% del total de precipitaciones, mientras que el rango de precipitaciones entre 16 y 30 mm por día representa escasamente un 5% del total. El resto del registro consta de lluvias de baja o regular intensidad.

III. 2. Distribución de los desastres asociados a lluvias en la ciudad de México

En el caso de la Ciudad de México, las precipitaciones intensas y las consecuentes inundaciones, tienen un largo historial. Si bien la cantidad de lluvia no es igual en toda el área metropolitana, como ya se ha visto, tanto las zonas que registran alta precipitación promedio (poniente) como las de bajo (una tercera parte de las más lluviosas) sufren los efectos de episodios extremos. A pesar de ello, expertos en infraestructura hidráulica, según un artículo de La Jornada (2007), consideran que la Ciudad de México estará sujeta a inundaciones locales, pero será difícil que ocurra un gran desastre a causa del estado del drenaje profundo, como ha señalado el gobierno federal. Aunque el drenaje ya no es suficiente, se trata de una situación que no es nueva y se debe al crecimiento desordenado de la ciudad, advirtieron. La eficiencia de los sistemas hidráulicos deja mucho que desear, agregando además que el terreno sufre reacomodos debido a las características del subsuelo. Sin embargo, esta acumulación de agua, de aguas negras, acarrea problemas de salud a la población afectada.

Pero no sólo las inundaciones causan un deterioro en la infraestructura y la salud de los habitantes, también las lluvias al ser intensas o prolongadas, ocasionan procesos de remoción y derrumbes en los cerros habitados por tantas colonias con asentamientos irregulares. En los últimos años, se ha agregado a los desastres provocados por lluvias, la caída de anuncios espectaculares y árboles los cuales arrastran los cables de energía causando apagones y caos generalizado. Los vientos en ráfagas y la intensa lluvia pueden ser una consecuencia, como se dijo anteriormente, de la forma en que el calor urbano alienta el crecimiento de las nubes de desarrollo vertical.

En un análisis de los episodios de precipitación que se han presentado en la Ciudad de México a lo largo de veintiún años (1988-2008) se muestra, a partir de la base de datos de la DGCOH (Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica), un comportamiento variable de la precipitación, siendo necesario tratar un mayor número de años para probar alguna tendencia. Como consecuencia de estos episodios lluviosos en la ciudad, la base de datos de DesInventar asocia a la presencia de precipitación los desastres registrados por los medios de comunicación. El análisis de esta base de datos ha arrojado los siguientes resultados.

III.2.1. ¿Qué nos dice la base de datos?

Se seleccionaron 956 desastres3 de un total de 1526 asociados a eventos naturales. El filtro corresponde a desastres derivados por la ocurrencia de la lluvia como elemento amenazante y detonador de desastres ocurridos en el D.F. durante el periodo de 1970 a 2010 (Figura 4)

Como es lo usual, las inundaciones son el desastre recurrente en la ciudad, siendo la delegación Iztapalapa la que sufre las mayores afectaciones (Figura 5) aún cuando la precipitación anual para los años de registro (1988-2008) en esa delegación tiene un promedio de 579 mm, baja comparada con los 937 mm que registra una estación localizada en la delegación A. Obregón, en el poniente de la ciudad.

En la figura 6 donde se muestra el número de procesos de remoción en masa en la Ciudad de México, periodo 1970-2010, cerca del 70% de los desastres derivados por lluvias se enmarcan en la delegación Álvaro como principal afectada (con veintiocho deslizamientos y dos hundimientos) por su localización en la montaña y por las características de precariedad de los asentamientos en las zonas de barrancas.

Dentro de esta tipología, y con alta recurrencia, se encuentran también otras delegaciones de la ciudad con la característica de tener suelo de conservación, dos de ellas, localizadas en el suroccidente del D.F, tales como Cuajimalpa de Morelos con 22, La Magdalena Contreras con 13 deslizamientos y dos hundimientos, y finalmente una delegación del nororiente, Gustavo A. Madero, con 12 deslizamientos e igualmente dos hundimientos. En un 9.1% se concentran los desastres asociados con la caída de granizo en la ciudad y con alta recurrencia se encuentran las delegaciones de Tlalpan, Gustavo A. Madero, Cuauhtémoc, Benito Juárez, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza, respectivamente, en ellas se han registrado fallas en el suministro eléctrico, afectación en las vialidades por la caída de árboles y por encharcamientos, caos y accidentes de tránsito, viviendas afectadas, derribamiento de bardas, entre otros daños (ver Figura 7).

En la cuarta tipología –desastres derivados por la ocurrencia de la lluvia con afectación directa sobre inmuebles como viviendas, se concentra el 5.7% de los registros con una alta recurrencia en las delegaciones Cuauhtémoc, con un total de 9 derrumbes y 6 viviendas afectadas, mientras que para las delegaciones subsiguientes se tiene los siguientes datos: Iztapalapa con tres derrumbes y cinco viviendas averiadas, Álvaro Obregón con cuatro derrumbes y tres viviendas afectadas, Benito Juárez con un total de cuatro reportes, en los que se incluye una vivienda afectada por tempestad y con el mismo valor de tres registros las delegaciones de: Azcapotzalco, Cuajimalpa, Tlalpan y Venustiano Carranza (Figura 8). Mientras que el 4% restante se distribuye en desastres reportados como Accidentes y Registro de Víctimas Directas. Para el primer rubro se registra un total de 29 de tránsito para toda la ciudad, con una alta recurrencia en dos delegaciones del centro: Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo y las delegaciones de Cuajimalpa, Tlalpan y Coyoacán.

Finalmente, se registraron un total de siete víctimas directas por la ocurrencia de lluvias en los cuarenta años de observación, de las cuales tres son de la delegación de Álvaro Obregón, dos de Cuauhtémoc, una de La Magdalena Contreras y otra de Miguel Hidalgo. Es evidente que la delegación Cuauhtémoc presenta la ocurrencia de gran parte de los desastres, sin embargo la precipitación ahí registrada apenas sobrepasa los 700 mm en su estación pluviométrica más húmeda y los eventos extremos apenas sobrepasan los diez episodios en los 21 años de registro. Su ubicación, su uso del suelo y la densidad de bienes que concentra, la expone socioeconómicamente a la amenaza de los embates climáticos. También a la atracción de los medios de comunicación.

Debido a la falta de una cobertura suficiente de estaciones pluviométricas, no ha sido posible realizar un análisis de daños relacionados directamente con el tipo de precipitación, lo cual habría sido sumamente revelador al poder categorizar la dimensión de las catástrofes con las características de la precipitación de los sitios en específico.

A MODO DE CONCLUSIONES: REFLEXIONES ENTORNO A LA GESTIÓN DEL RIESGO URBANO DESDE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El incremento de la exposición debido a la mayor concentración poblacional en la Ciudad de México, hace de los fenómenos climáticos un peligro creciente aun sin la presencia de eventos extremos. Cuando la variabilidad natural de las precipitaciones se presenta como episodios lluviosos severos (mayores a 30 mm/24 hrs) el resultado tendería a ser coherente entre la vulnerabilidad del sitio y los desastres.

En general, se puede apreciar que los grupos de población desfavorecidos económica y socialmente, habitan también las partes más desfavorecidas físicamente, como son las laderas en las montañas con posibilidades de deslave, el fondo inundable del valle o las zonas naturalmente más áridas. En el centro de la ciudad, que no es necesariamente el centro de la cuenca, los desastres por inundaciones suelen ser más visibles y mediatizados que los ocurridos en las zonas altamente vulnerables por la debilidad de su infraestructura, siendo sitios donde las autoridades abocan los esfuerzos de recuperación por tratarse de áreas comercialmente valiosas.

Las precipitaciones, a pesar de marcar una intensidad creciente según otros autores (Jáuregui et al., 1996; Jáuregui, 2001, Magaña et al., 2003) en los eventos extremos en la zona centro de la ciudad, se encuentran notablemente definidas por las características físicas de la zona (la topografía, los vientos, etc.) y sólo acusan la variabilidad normal. Las características de los asentamientos son las que determinan que estas precipitaciones revistan o no peligrosidad. 

Sin embargo, dando lugar a que la población reconozca los lugares de desastres, las acciones generadas en torno a las inundaciones por parte de los gobiernos, se relacionan, casi todas, con la acción a la emergencia, dando una clara discrepancia entre el objetivo de las políticas de prevención y la organización territorial y los resultados de una urbe planeada. Lo que se observa es una ciudad en una proporción importante creada a partir de asentamientos populares y una organización espontánea, dejando a los habitantes en situaciones de alta vulnerabilidad física y ambiental.

Con esta perspectiva se abre la posibilidad de interrogarnos sobre el modelo en que se enmarca la ciudad, en la cual, la urbe se conforma a partir de anillos periféricos y cada vez más la población con menor capacidad adquisitiva debe desplazarse a lugares más alejados de sus lugares de trabajo para la adquisición de sus viviendas, y en esta búsqueda de acceder a proximidades, las barrancas son los lugares a ocupar, siendo estos sitios los que mayor vulnerabilidad presentan en relación con la presencia de lluvias. Evidencia empírica que deja planteada la relación existente entre desastres y segregación, llevando a necesidad de producir investigaciones que enfaticen los efectos de los modelos de desarrollo urbano y la exclusión espacial. Muchos han analizado la segregación de forma aislada, a partir de metodologías y escalas concretas, pero es necesario realizar estudios que permitan un análisis comparativo en diversos contextos históricos y la construcción de sistemas urbanos a partir de una visión integral de ciudad. Y finalmente, indagar sobre cómo se ven rebasados los modelos de desarrollo urbanos propuestos ante los conflictos sociales urbanos  y cómo responden los esquemas de prevención y gestión de riesgo antes estas realidades urbano – ambientales.

Sin lugar a duda, el trabajo de investigación realizado y las reflexiones construidas de este análisis han generado nuevas preguntas y líneas de análisis para abordar la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial. Pues desde el estudio de la Ciudad de México se presentan contradicciones que es posible comparar con los procesos que viven otras urbes de América Latina, y desde estas visiones construir un esquema teórico que parta desde las particularidades de esta latitud. 

Es desde esta latitud, que presenta particularidades donde es importante tener una visión hacia las áreas conurbadas de las grandes urbes, pues son estas zonas –no analizadas en este estudio-, las que registran el mayor número de eventos de desastres y efectos de pérdidas físicas y humanas, donde se debe realizar un esfuerzo para comprender cómo actúan los esquemas de riesgos y desastres a partir de las delimitaciones administrativas y políticas.

Finalmente y sobre la naturaleza de los datos, al caracterizar y describir los hechos ocurridos en el espacio urbano y los eventos de lluvias en los últimos 20 años en la Ciudad de México, se observa una limitación en los datos que recae en el carácter hemerográfico de la información, pues al ser un registro de las notas se reporta en periodos y lugares que para sectores específicos de la ciudadanía tienen más importancia, dejando de lado otros que tienen hechos pero que nunca salen a la luz pública. Elemento que permite apreciar todo un reto con respecto a la construcción y la consolidación de información que tenga un seguimiento un poco más riguroso y continuo acerca del riesgo y los desastres ocurridos en los diferentes espacios geográficos de la ciudad. Datos estos que proporcionarán a los tomadores de decisiones un panorama más amplio sobre la relación establecida en torno al desarrollo urbano, la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial. La propuesta estaría encaminada a llamar a los actores gubernamentales, en este caso a las instituciones de protección civil, a crear datos que brinden un seguimiento a los hechos conforme al riesgo.

Agradecimientos

Las autoras agradecen a Marina Díaz-Lázaro por su colaboración en el tratamiento de los datos de desastres, también agradecen la colaboración de Gerardo Luyando por el procesamiento de la base de datos de precipitación.

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