DESENVOLVIMENTO RURAL

3. Novas políticas e instrumentos territorializados de desenvolvimento: o exemplo da AIBT do Pinhal Interior (Região Centro de Portugal)

            A territorialização das políticas públicas, a valorização de recursos patrimoniais e o papel do turismo como âncora indutora de dinâmicas de desenvolvimento, marca a estruturação e a execução de diversos programas, em especial no contexto da política regional europeia. No caso de Portugal, aponta-se o exemplo do Programa das Aldeias Históricas, lançado em meados dos anos 90 e com continuidade no atual quadro comunitário de apoio. Embora desconhecendo (por falta de elementos disponíveis) a metodologia de seleção dos lugares e o trabalho de planeamento realizado, podemos dizer que o Programa terá influenciado a estruturação de outras intervenções nomeadamente no âmbito territorial da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro.
De igual modo, reconhecemos outras intervenções alinhadas segundo preocupações semelhantes, em diversas regiões do país: a título de exemplo, referem-se as Aldeias Vinhateiras (Douro), as Aldeias Ribeirinhas (Alqueva) e as Aldeias do Xisto (Pinhal Interior). É a partir destas últimas que pretendemos realizar uma avaliação preliminar, utilizando como suporte de análise dados oficiais e informações de diversa ordem recolhidas no terreno nos últimos anos.
O Programa Operacional da Região Centro (2000-2006) reflete a organização dos objetivos de desenvolvimento regional segundo eixos prioritários (já referidos anteriormente) e, de modo inovador, pretende integrar as políticas sectoriais a um nível territorial. Os eixos são estruturados em medidas de apoio ao investimento que, por sua vez, são decompostas em diversas linhas de ação.
No caso concreto da ação integrada de base territorial (AIBT) do Pinhal Interior (figura 3), observamos o desdobramento desta iniciativa, segundo o apoio decorre do FEDER (medida II.6) ou do FEOGA (medida II.7), e a correspondente definição de linhas de ação prioritárias, centradas na floresta 1, no património (natural e cultural) e no turismo.
Por sua vez, a ação integrada de base territorial do Pinhal Interior, apoiada pelo FEDER, enquadra cinco linhas de ação, a saber: reforço e requalificação da capacidade de alojamento turístico; apoio à animação turística; promoção turística do território; acessibilidades locais e transversais; infraestruturas e equipamentos de promoção das potencialidades.
Esta última linha de ação, serve de suporte ao projeto de «(…) requalificação de um conjunto de aldeias serranas que sustente uma rede de sítios de interesse turístico» (CCRC, 2001: 38), e a outros projetos, de modo a constituir uma «rede de percursos ativos (pedestres, BTT, TT, rodoviários) e culturais (arquitetura tradicional, arqueologia), numa perspetiva integrada que promova a globalidade da região, a requalificação ou o estabelecimento de novas praias fluviais, e o estabelecimento de uma iniciativa museológica constituída por iniciativas temáticas ou desenvolvidas em conjuntos ou em elementos isolados, dispersos pelo território e preservados in situ» (CCRC, op. cit.).
O Programa das Aldeias do Xisto (PAX), como expressão do primeiro projeto atrás referido, configura uma intervenção direcionada para a «recuperação de coberturas e fachadas, requalificação de espaços sociais, instalação de mobiliário urbano, recuperação de pavimentos de ruas e calçadas, infraestruturação com redes básicas), que sustente uma rede de sítios de interesse turístico» (CCRC, op. cit.). Para a prossecução destes objetivos foram definidas as seguintes iniciativas elegíveis: sinalização (de acesso, de informação, identificação); infraestruturas (redes básicas, pavimentos, serviços em espaços exteriores e interiores) e imóveis públicos e particulares (arranjo de fachadas, coberturas, substituição de portas, janelas e respetivas caixilharias).
Trata-se, no essencial, de uma iniciativa aberta e transparente uma vez que foram definidas e conhecidas as condições prévias de acesso ao Programa, nomeadamente a preferência em relação aos lugares em que o material de construção seja, predominantemente, a pedra (xisto e/ou quartzito) e a madeira, e também a existência de imóveis para serviços (como, por exemplo, posto de informação, valência museológica, alojamento turístico, venda de produtos locais). A candidatura dos municípios teve subjacente a elaboração de um Plano para cada Aldeia, instrumento com uma certa afinidade em relação aos Planos de Pormenor, que traduz a realidade territorial e define propostas de intervenção que visam requalificar os territórios, melhorar as condições de vida das populações, elevar a sua autoestima e promover as suas potencialidades (originais e excecionais).
O trabalho realizado, envolvendo gabinetes técnicos locais, gabinetes de apoio técnico ou entidades externas de prestação de serviços na área do planeamento e do urbanismo, conforme a estratégia das autarquias, conduziu, em geral, ao conhecimento aprofundado das aldeias (que, em muitos casos, corresponde ao primeiro exercício e registo deste género).
Ao mesmo tempo, não podemos esquecer que a iniciativa, ao envolver mais de duas dezenas de lugares, tem inerente uma certa heterogeneidade. Os principais elementos diferenciadores estão relacionados com os títulos administrativos dos lugares, os estatutos de proteção das paisagens, as características demográficas, económicas e sociais, e as estruturas edificadas nomeadamente o número de imóveis, o estado de conservação, a tipologia e as características arquitetónicas, e a tipologia de ocupação.
A apreciação das propostas de candidatura permitiu considerar 23 microterritórios (figura 4), marcados por fragilidades económicas, sociais e demográficas, repartidos por treze municípios (Arganil; Castelo Branco; Figueiró dos Vinhos; Fundão; Góis; Lousã; Miranda do Corvo; Oleiros; Pampilhosa da Serra; Penela; Sertã; Vila de Rei e Vila Velha de Ródão) das sub-regiões do Pinhal Interior Norte e Sul, Beira Interior Sul e Cova da Beira.
A informação sobre os projetos aprovados e/ou executados no âmbito da AIBT do Pinhal Interior (componente FEDER) e do PAX, a partir de elementos estatísticos oficiais reportados ao início de 2006, permite realizar uma leitura preliminar do Programa.
A primeira ideia a sublinhar, considerando a totalidade dos projetos segundo os grandes domínios de intervenção (quadro 1), é a de que o património cultural e natural está presente de forma direta na esmagadora maioria das propostas de ação, conforme sugere a estrutura conceptual da AIBT do Pinhal Interior.
A segunda nota, a respeito da distribuição do total de investimento elegível aprovado, sublinha a preponderância de dois grupos de projetos: por um lado, o Programa das Aldeias do Xisto, com as vertentes já assinaladas, que é responsável por quase 45% do investimento (pouco mais de 10,5 milhões de euros); por outro lado, os projetos relacionados com as iniciativas de valorização do património natural e cultural (que perfazem quase 12,5 milhões de euros, ou seja, 52% do total de investimento aprovado), como por exemplo, os museus (da geodesia, em Vila de Rei, e do azeite, em Sarnadas do Ródão), os núcleos ecomuseológicos (na Lousã), as praias fluviais e a sua envolvente (como acontece com a Praia das Rocas, em Castanheira de Pera, que corresponde ao maior investimento por projeto da AIBT – superior a 2 milhões de euros; Góis, Figueiró dos Vinhos, Pedrógão Grande, Oleiros e Proença-a-Nova). A política de construção, ampliação e beneficiação das praias fluviais, na linha de continuidade do anterior Programa Operacional (1994-1999) e do apoio concedido por outros programas (como, por exemplo, o LEADER), permitiu estruturar uma rede de grande expressão no panorama nacional. Ainda neste domínio, embora sem a importância dos exemplos que acabámos de assinalar, aparecem alinhados projetos como estradas panorâmicas, parques de campismo, beneficiação de caminhos municipais, centros de interpretação da paisagem, ações de promoção e animação turística, miradouros, planos de desenvolvimento e intervenções no património.
A terceira evidência refere-se ao investimento aprovado no âmbito do Sistema de Incentivos Específicos para o Pinhal Interior, como unidades de alojamento de TER, unidades de restauração, empresas de animação turística, instalação ou modernização de estabelecimentos de artesanato e de divulgação de produtos tradicionais, o qual é de apenas 3.2% do montante global (cerca de 23,75 milhões de euros) da AIBT.
No plano dos investidores, destaca-se o ator público e em especial as câmaras municipais, embora se reconheça o apoio concedido a outras entidades como a Região de Turismo do Centro, a Direção Geral de Edifícios e Monumentos Nacionais e a Associação Pinus Verde (responsável pela elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentado das Aldeias do Xisto).
Em relação ao PAX (quadro 2), importa analisar a distribuição do investimento aprovado, segundo as categorias de intervenção e os territórios envolvidos no Programa.
No primeiro caso, observamos que os imóveis particulares correspondem à maior fatia do investimento, com quase 4 milhões de euros (37,5% do total). Por sua vez, os espaços públicos (19,7%) e as infraestruturas (10,9%), considerados de modo isolado, ou de forma conjugada (13,2%), foram responsáveis por quase 44% do investimento (ou seja, mais de 4,66 milhões de euros). A intervenção nos imóveis públicos equivale a 10,4% da verba total aprovada. Portanto, os projetos e as ações decorrem por iniciativa de entidades privadas (quase sempre a título individual) e das autarquias locais, sendo estas últimas, regra geral, o maior investidor do PAX.

Por outro lado, verificamos uma desigual representatividade das áreas de intervenção no espectro dos lugares, segundo o total de investimento. A título de exemplo podemos assinalar a importância da recuperação de imóveis particulares nas intervenções realizadas, em curso ou a efetuar, em janeiro de Cima (65%), Ferraria de São João (71,4%), Candal (71,5%) e Martim Branco (79,9%); o significado da intervenção nos imóveis públicos na Foz do Cobrão (62,6%), Comareira (28,1%), janeiro de Cima (27,3%) e Pedrógão Pequeno (21,3%); a grande expressão do investimento nos espaços públicos em Barroca (41,6%), Sarzedas (40,8%) e Gondramaz (50,9%), assim como o peso elevado do investimento em infraestruturas e espaços públicos, em Casal de São Simão (100%), Benfeita (73,3%), Sarzedas e Pena (ambas com 59,6%). Embora com valores mais reduzidos, na escala do investimento aprovado pelo PAX, é de salientar o esforço de investimento da autarquia da Lousã que assumiu mais de 460 mil euros de despesa não elegível (56,2% do total desta rubrica no âmbito do PAX), situação relacionada com as infraestruturas das aldeias serranas de Candal, Casal Novo, Cerdeira e Talasnal.
Em relação aos lugares que fazem parte do PAX podemos referir as desigualdades de distribuição do investimento total, identificando situações que não excedem os 180 mil euros (casos de Martim Branco, Casal de São Simão, Aigra Velha, Casal Novo, Chiqueiro e Água Formosa) e, por oposição, lugares que apresentam investimento superior a 900 mil euros (como Benfeita, janeiro de Cima, Fajão e Pedrógão Pequeno) – quadro 2. A leitura, na perspetiva da dimensão municipal, permite destacar os concelhos com maior investimento no PAX, como Arganil (929,25 mil euros), Sertã (945,08 mil euros), Castelo Branco (949,85 mil euros), Lousã (1193,46 mil euros), Pampilhosa da Serra (1326,37 mil euros), Góis (1355,76 mil euros) e Fundão (1686,38 mil euros). Em situação oposta, identificamos os municípios que correspondem aos valores de investimento mais modestos: Figueiró dos Vinhos (151,88 mil euros), Vila de Rei (157,06 mil euros), Penela (339,68 mil euros) e Miranda do Corvo (451, 75 mil euros).
A questão do território pode, igualmente, suscitar interesse do ponto de vista da expressão geográfica dos concelhos de enquadramento dos lugares selecionados no âmbito do PAX. Em nosso entender destaca-se de forma evidente a Serra da Lousã e a sua bordadura, com mais de 50% das aldeias apoiadas pelo PAX, em especial os concelhos de Lousã (Candal, Casal Novo, Cerdeira, Chiqueiro e Talasnal) e Góis (Aigra Nova, Aigra Velha, Comareira e Pena). Ao mesmo tempo, assume alguma importância o eixo de lugares na proximidade do Rio Zêzere (Barroca, janeiro de Cima, janeiro de Baixo, Álvaro e Pedrógão Pequeno).
Para finalizar esta leitura preliminar dos resultados do PAX, de acordo com os dados disponíveis, podemos referir que, no início de 2006, estavam aprovadas 424 intervenções em imóveis particulares, 34 intervenções em imóveis públicos, 47 ações em espaços públicos e cerca de 30 iniciativas relacionadas com infraestruturas básicas, isto num quadro de execução que estava próximo de 50%.
Assim, após uma primeira fase, orientada para a requalificação e infraestruturação das aldeias serranas (fotografias 1 e 2), ainda não concluída e com resultados muito diferenciados, está em execução a fase de dinamização e animação turística, etapa essencial para integrar estes territórios na agenda cultural dos destinos turísticos. A criação de incentivos específicos orientados para apoiar iniciativas de investimento empresarial, é outro contributo muito importante para a prossecução dos objetivos do PAX.

4. Conclusão
O território tem marcado a conceção e a execução das recentes políticas públicas destinadas a promover o desenvolvimento. O modo de fazer e executar reflete também a crescente valorização da dimensão local, numa tentativa de envolver de forma articulada os atores locais, incentivar os processos de cooperação/parceria, partilhar responsabilidade, estimular e promover o exercício da cidadania ativa e esclarecida.
Por sua vez, a abordagem do mundo rural, na perspetiva das novas políticas territorializadas de desenvolvimento, reflete o objetivo de ultrapassar a visão sectorial e a desarticulação entre diversas políticas e ações com incidência territorial, bem como configura uma clara tentativa de utilizar de forma eficiente os meios financeiros disponíveis.
O turismo aparece de modo recorrente como atividade geradora de novas oportunidades no quadro de afirmação de novas funções do mundo rural. O reconhecimento e o apoio que tem granjeado no âmbito dos programas de desenvolvimento rural alargou-se nos últimos anos em resultado da aplicação dos programas operacionais regionais, nomeadamente as ações integradas de base territorial.
Trata-se, em geral, de modalidades centradas na utilização de recursos como o património, natural e cultural (na amplitude das dimensões materiais e imateriais), e acompanhadas de reduzidas externalidades negativas para o território. Também por isso, são elevadas as expectativas em relação ao efeito dinamizador e revitalizador do turismo em espaço rural.
O exemplo da AIBT do Pinhal Interior (Região Centro de Portugal), particularmente o Programa das Aldeias do Xisto, permite perceber o caráter inovador do apoio a microterritórios muito marcados por heranças ou tendências pesadas que conduziram ao seu progressivo enfraquecimento e desvitalização social e económica. As autarquias responderam de modo positivo, apresentando propostas de intervenção e assumindo uma parte significativa do esforço de investimento, nas operações de requalificação dos espaços públicos, de infraestruturação e reabilitação de imóveis públicos destinados a desempenhar novas funções, de acordo com a matriz de apoio ao turismo e aos turistas. Por sua vez, os particulares utilizaram o apoio financeiro do PAX para recuperar imóveis e, em casos muito pontuais, apresentaram propostas concretas destinadas a instalar ou a reforçar atividades económicas (unidades de alojamento de TER; animação turística; restauração; modernização ou instalação de estabelecimentos de artesanato e de divulgação de produtos locais).
Contudo, enquanto destino turístico, o significado da sub-região do Pinhal Interior é ainda reduzido, apesar da evolução dos últimos anos evidenciar um crescimento gradual da atividade turística, muito ligado a dimensões da natureza e do património cultural e edificado, dinamizados, como temos vindo a referir, pelo PAX. De igual modo, sabemos que quem determina, maioritariamente, a oferta rural são as novas procuras urbanas (COVAS, 2006).
À guisa de remate, é oportuno reter algumas preocupações a respeito do PAX, nomeadamente:
– O número e a dispersão geográfica dos lugares, num quadro dominado pela montanha.
– A dificuldade de acesso na perspetiva de quem pretende visitar diversas aldeias, principalmente as ligações internas na Serra da Lousã e a travessia para a Serra das Caveiras (e de Açor).
– O resultado das intervenções, segundo diversas categorias, e sua relação com dificuldades e insuficiências no plano do acompanhamento técnico das obras realizadas.
– A falta de informação in loco sobre o PAX, mesmo naquilo que é obrigatório publicitar, que caracterizou ou caracteriza a generalidade dos lugares, perdendo públicos que não tiveram oportunidade de compreender os efeitos (esperados) das intervenções.
– A persistência da velha metodologia paroquial que em diversas situações impediu a cooperação, as parcerias e o trabalho em rede, perdendo-se por entre as mãos possibilidades de apoio consagradas na AIBT para iniciativas que não podem avançar de forma isolada.
– A ausência de documentação, como um guia ou um roteiro, de apresentação dos territórios, definidor de propostas de visita ou de participação no quadro das paisagens culturais serranas, e com indicações úteis relacionadas com alojamento, restauração e serviços de animação turística.
– A criação de uma marca, Aldeias do Xisto, não chega para impor o território no panorama de um certo turismo cultural. É necessário divulgar, mas também urge trabalhar muito a montante, sedimentar ou (re)estruturar uma estratégia comum de salvaguarda e valorização do património e desenhar caminhos seguros e sedutores capazes de convidar a descobrir e a partilhar as paisagens culturais que entrelaçam algumas Aldeias do Xisto.
– O modo pouco percetível como está a ser equacionado e sobretudo implementado o objetivo de aproximar os patrimónios das populações, ou seja as estratégias formais e informais de educação patrimonial.
Por outro lado, é pertinente avaliar, de forma independente e com o contributo de diversos atores, os efeitos (multiplicadores) do PAX, não perdendo de vista os seus objetivos iniciais, nomeadamente: dignificar a qualidade de vida daqueles que permanecem nas aldeias serranas e desempenham um papel decisivo na manutenção da paisagem; salvaguardar e valorizar património construído; reduzir as dissonâncias construtivas; fixar população residente; travar o despovoamento; melhorar as condições de permanência, de habitabilidade e de conforto urbano dos lugares.
O PAX, para além de constituir uma plataforma ou estratégia comum de desenvolvimento local em meio rural, centrada na salvaguarda e valorização do património cultural edificado (e natural) da sub-região do Pinhal Interior, é também um dos primeiros e mais decisivos contributos para a elevação da autoestima dos residentes e/ou proprietários.
Invocando a velha máxima, “pensar global, agir local”, retemos a necessidade de reforçar a articulação, integração e cooperação tendo em vista recriar uma abordagem estruturada que corresponda cada vez mais a uma estratégia comum capaz de sustentar todas as atividades ligadas ao turismo e aos patrimónios.
Numa perspetiva de remate, afirmamos que a energia e o entusiasmo dos diversos atores que têm participado de forma empenhada na génese e evolução das Aldeias do Xisto, merece ser redobrado em expectativa e confiança de que as dificuldades vão ser ultrapassadas. Assim a abordagem territorial, acompanhada de maior exigência em relação à integração de projetos, parcerias e construção de redes efetivas, permaneça no centro da conceção das políticas e da aplicação dos instrumentos de desenvolvimento.

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