4.2. Una visión crítica sobre las burocracias públicas y  privadas

En otra perspectiva crítica, Etkin comienza su análisis del fenómeno burocrático distinguiendo tres niveles del análisis. En primer lugar, desde una perspectiva política, la burocracia participa de las decisiones de gobierno, equilibra demandas de la población y proyecta su poder en la sociedad.
En un segundo plano, desde la teoría de la organización, la burocracia se define como un sistema complejo cuyo propósito es asegurar la racionalidad en las conductas individuales.
En tercer perspectiva aplicada desde la teoría institucional, la burocracia instala su ideología normativa en determinados grupos sociales especializados (sindicatos, partidos políticos), que autojustifican su existencia.

Las estructuras de poder inmanentes en la burocracia, residen en grupos formados por funcionarios administrativos y por la tecnoestructura, que interesados en conservar su status, producen el desplazamiento de fines. Este marco de relaciones es legitimado en las invariancias que promueve el mismo sistema, consolidadas en un cuerpo de valores que naturaliza las relaciones sociales hacia el interior de la burocracia, y de esta con su entorno.

Sin embargo, según Etkin, las contradicciones de la burocracia no solo son atribuibles a los errores o imposiciones de una clase dominante, sino también a los fallidos intentos de cambio producto de la atribución de causas administrativos a problemas de naturaleza estructural. Aquí el autor también plantea la dialéctica de fuerzas existente entre las ideas creativas y aquellas conservadoras, de la cual emerge la inhibición de toda opción renovadora. Entre los problemas de naturaleza estructural, Etkin sugiere:

• La superposición de funciones similares en organismos dispersos o en distintas áreas jurisdiccionales, producto tanto de la ausencia de racionalidad en la aplicación de los recursos como en la existencia de actividades contradictorias.
• Falta de programación en los mecanismos tendientes a la generación de nuevas capacidades y tecnología administrativas, vinculadas a la formación de recursos humanos.
• Tendencia a la concentración de las decisiones, que limitan las capacidades ejecutivas de los sectores operativos.
• Distanciamiento entre los requerimientos de los ciudadanos o público cliente y las preocupaciones de los funcionarios.
• En el predominio de normas y reglamentos impersonales, donde la iniciativa es desplazada por el uso formalizado de rituales.

El desplazamiento de fines de la burocracia se hace explícito en el  desvío de recursos de los propósitos productivos, con el objeto de perpetuar su existencia. Ello se constituye un rasgo en la identidad del sistema, en tanto responde a propósitos definidos. Otros rasgos que identifican la esencia de la burocracia se dan en el predominio de relaciones sociales influidas por la preeminencia de los componentes racionales, por la excesiva estratificación de cargos, por la importancia de las tradiciones o el espíritu de no innovación.

Como un modo de sintetizar las relaciones, Etkin alude a la metáfora de la telaraña, que destaca “la existencia de un espacio cerrado en el cual se monta una compleja trama de relaciones que atrapa a los ciudadanos y bloquea la iniciativa de sus propios componentes humanos. En el diseño de esta trama también participan contactos externos que se interesan por el modo burocrático de funcionamiento para mantener un régimen de privilegios. El usuario aparece en esta figura como prisionero de una máquina perversa, ya que se lo mantiene en una situación pasiva y en inferioridad respecto de la organización”.

4.3. La perspectiva de Crozier

En su visión de la burocracia, Crozier nos hace ver cuáles son las fuentes de tensiones e irracionalidad del sistema, originadas en las estrategias particulares de los individuos orientadas por la necesidad de evitar o resistir, la sobredeterminación impuesta por el las normas y los sistemas de control burocráticos.
 
La categoría analítica empleada por Crozier es la del juego de poder, donde la definición de los espacios organizativos resultan de un conjunto de tales juegos. Entonces, en la perspectiva de Crozier una estructura organizativa  deja de concebirse como el resultado de un plan racional, pues se interpreta como consecuencia de tal conjunto de juegos que canalizan las relaciones de poder
En este contexto, las relaciones de cooperación son mediadas por acciones de compatibilización, o negociaciones dadas entre los grados de libertad de los individuos y los condicionamientos estructurales.

Crozier analiza las relaciones de poder en el seno mismo de la burocracia desde la perspectiva de las estrategias de sus actores. A partir del mismo, se cuestiona la raíz misma del concepto de racionalidad burocrática.

En oposición a la concepción weberiana de poder (poder como atributo de un individuo), sostiene que el poder es una relación y no un atributo de los actores . Como tal, crea una clase de relación instrumental, no transitiva, recíproca pero desequilibrada.

Para el autor, los modelos mecanicistas – taylorismo, fayolismo, weberianismo – intentaron deslindarse de la problemática del poder, pero dejaron de considerar su importancia como eje de todas las relaciones sociales, base de la supervivencia de los individuos en un entorno burocrático.

La racionalidad de las reglas y la intención de las mismas de prever y regular cada conducta se interpretaron como una manera de evitar la “discrecionalidad de las acciones humanas”, espacio propicio para el ejercicio de la arbitrariedad y de las relaciones de poder.

Sin embargo, la misma racionalidad ofrece flancos débiles, espacios de incertidumbre que la vulneran, y crean estructuras alternativas.
Como dice Crozier:

“…en un marco de racionalidad limitada el poder adopta la forma de incertidumbre organizativa”.

Son las zonas grises los espacios intersiciales no previstos por las reglas, aquellos donde más claramente se aprecian las relaciones de poder. Toda situación de incertidumbre se transforma automáticamente en una excepción a las normas y se rige por el ejercicio discrecional del poder.
Esta paradoja la refleja Crozier de manera clara:

“Oficialmente se exigen reglas y se hace todo lo posible para que la otra parte las cumpla. Pero al mismo tiempo se lucha por conservar su propia zona de libertad y se negocia secretamente con el adversario, contrariando las mismas reglas cuya aplicación y ampliación se exige”.

La racionalidad del sistema no solo es puesta en tela de juicio por sus mismas contradicciones sino también, por las estrategias individuales de los actores. Estas son reflejadas por Crozier en la siguiente cita:

• “El actor rara vez tiene objetivos claros y menos todavía proyectos coherentes. Éstos son múltiples, más o menos ambiguos, más o menos explícitos y más o menos contradictorios….De ahí se deduce que sería ilusorio y falso considerar su comportamiento como reflexivo, es decir, mediatizado por un sujeto lúcido que calcula sus movimientos en función a los objetivos fijados al principio”.
• “Sin embargo su comportamiento es activo. Siendo que siempre se encuentra restringido y limitado, no está jamás directamente determinado; incluso, de alguna manera, la pasividad es el resultado de una elección”.
• “Es un comportamiento que siempre tiene un sentido; el hecho de que no se el pueda relacionar con objetivos claros, no significa que no pueda ser racional sino todo lo contrario. En lugar de ser racional con relación a ciertos objetivos, lo es, por una parte, con relación….al comportamiento de otros actores, con el partido de los que lo toman y con el juego que se estableció entre ellos”.
• “Es un comportamiento que presenta dos aspectos: uno ofensivo, que es, aprovechar las oportunidades con miras a mejorar su situación, y otro defensivo que consiste en mantener y ampliar su margen de libertad y por ende su capacidad de actuar”.
• “En el caso límite, no existe pues un comportamiento irracional; ésa es la utilidad que tiene el concepto de estrategia, que puede aplicarse indistintamente a los comportamientos en apariencia de lo más racionales y a los que parecen completamente erráticos”.

Cada actor negocia su participación y su margen de libertad que son también, llaves para lograr u futuro menos previsible y por ende, menos controlable por la burocracia.
La lucha por el poder debe encontrar, entonces, un punto de equilibrio entre las premisas funcionales y la libertad de acción de los individuos, fundadas en el poder del experto.
 El poder formal se interpreta como un mecanismo compensador y de coordinación entre el control social de la burocracia y las demandas de libertad de los especialistas.

Crozier demuestra que en verdad, la supuesta racionalidad de la burocracia es en realidad racionalización. Esta se funda en la profusión de reglas (muchas de ellas arbitrarias) junto al poder de hacer excepciones. El poder formal se halla inmerso en tramas de compensación y de excepciones negociadas con el poder informal.

Además de utilizar la jerarquía y el poder formal como instrumentos que imponen restricciones al poder informal de los expertos, el sistema burocrático les impone una restricción aún mayor, esto es, su capacidad de estandarizar los comportamientos, de someterlos a normas y rutinas. De nuevo, la excepción se convierte en regla. De allí que toda nueva área de incertidumbre sea susceptible de ser racionalizada y por ende, acotada.

En síntesis, la burocracia articula sus relaciones de poder intentando lograr un equilibrio dinámico entre el poder formal y el informal, entre las reglas y procedimientos con el poder el experto.
La supervivencia de la burocracia como sistema reside en su capacidad innata de resolver las tensiones que residen en su seno. Según Crozier, dicha posibilidad reside en la capacidad de reconvertirse de la burocracia, donde todo error, tensión o contradicción que muestre el sistema deja de interpretarse como una disfunción y se transforma, en cambio, en una función latente.

4.4. El poder en la burocracia en la perspectiva de Brown y Erie.

Brown y Erie identifican dos modelos en las relaciones de poder de la burocracia: el modelo de desplazamiento de objetivos y el modelo del conflicto social.
En ambos modelos subyace como categorías asociadas al poder, la capacidad de adquirir autonomía institucional, a partir de la adquisición de recursos. De estas relaciones se desprenden tres modalidades:

• Las relaciones abiertas o unidimensionales, donde una de las partes impone su preeminencia en la adquisición de recursos sobre la otra.
• Las relaciones contextuales o bidimensionales donde una de las partes condiciona los procesos decisorios de la otra.
• Relaciones sistémicamente determinadas por el comportamiento de grupos y de prácticas social y culturalmente pautadas.

1. El Modelo de Desplazamiento de Objetivos

Las organizaciones públicas se enfrentan con el dilema de la lucha por los recursos. Los funcionarios deben administrar las presiones de índole interna por asignar recursos, tanto como los de origen externo, en su afán de sostenerlos e incrementarlos. La autonomía y la expansión organizacional aparecen aquí como soluciones válidas para consolidarse como centros de poder que les permitan sanear la disputa por recursos, y eludir todo control externo.
De tal modo se logra un equilibrio dinámico entre las demandas internas y las presiones del contexto, que refuerzan la autonomía y el poder de la organización. Como dicen los autores:

“Las organizaciones públicas pueden convertirse en centros de poder independientes, desarrollando “intereses” propios. Las burocracias públicas son, así, un Jano bifronte: tanto pueden ser instrumentos para el logro de objetivos sociales y políticos como amos potenciales”.

Y continúan:

“El hecho de que las burocracias públicas adquieran poder y autonomía es un producto del conflicto entre sus objetivos organizacionales (instrumentales) e institucionales (de mantenimiento). Los objetivos sociales y políticos ostensibles de la organización pueden verse comprometidos (y aun descartados) a fin de asegurar su sobrevivencia continuada”.

 

2. La perspectiva del conflicto social

Desde una línea de pensamiento cercana al marxismo, Brown y Erie vinculan a la acción estatal con la lucha de clases. Para los autores, la estructura social se estratifica en términos de riqueza y poder. En la relación entre los estratos sociales y las organizaciones públicas se distinguen tres grupos que luchan por imponer sus intereses contrapuestos:

• La clase dominante, fuerza conservadora beneficiaria del estatus social, y en cuyo favor actúa el Estado. Ejercen el poder “desde arriba”.
• La clase desafiante, representada por grupos económicamente acomodados, que presionan por el cambio. Reaccionan al poder “desde abajo”.
• La clase reprimida, sin poder económico ni capacidad de influencia social.

 

Las acciones de estado se debaten entre los intereses de unos y otros grupos. Cada uno de estos desarrolla estrategias de apropiación y manipulación de las políticas públicas. 
Según este modelo, la autonomía de gobierno resulta ser sólo una solución a medias, dado el alto grado de condicionamiento que le imponen los sectores dominantes. Como dicen los autores:

“El poder burocrático resulta en consecuencia del intento de los intereses estructurales dominantes por controlar el estado y las políticas públicas, trasladando el locus de la formulación de políticas hacia agencias administrativas más o menos autónomas, y rechazando posibles desafíos “desde abajo” mediante la institucionalización del conflicto en agencias de servicio”.

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