UNIDAD III: La Organización como Estructura Burocrática

Objetivos de la Unidad

 Introducción

La Teoría de la Burocracia iniciada con los trabajos de Max Weber, ha sido uno de los paradigmas axiales en la Teoría de la Organización. La bastedad de sus aportes trasciende el ámbito organizativo, ya que la burocracia es una organización de carácter social y político, diseñada como medio eficaz para asistir a los modernos Estados.

Es entonces nuestra pretensión, abordar las dimensiones del modelo de burocracia weberiana, a fin de comprender la esencia técnico – política de este fenómeno, para luego contrastarla con aportes posteriores, en buena parte críticos gestados en Economía, la Sociología y la propia Teoría de la Organización, que dan cuenta de las nuevas dimensiones  que ha cobrado la burocracia.

Es nuestro deseo, que la sumatoria de marcos de interpretación sobre el fenómeno burocrático sea suficiente en la comprensión de su complejidad, pues habitan en él las nociones de racionalidad (que subrayamos como uno de las principales conceptualizaciones de Weber, pero a su vez, que ha dado lugar a innumerables controversias e interpretaciones), de legalidad, asociadas al Derecho Positivo, constitutivos de marcos de autoridad, y al espacio socio – político que la burocracia se ha forjado para sí misma como entidad representativa de la Administración Pública.

En un último apartado, dedicaremos un breve espacio a un grupo de nuevas concepciones originadas en la Teoría de la Administración Pública, que nos permiten reflexionar, e incluso polemizar, sobre el rol del Estado moderno.

Cabe aclarar que si bien nuestro tratamiento del fenómeno burocrático recibe su identidad desde la concepción pública, este modelo organizativo también ha sido adoptado en la gran empresa privada a través de formas corporativas y profesionales.  

1. Orígenes de la Teoría de la Burocracia

Max Weber (1864 – 1920) es reconocido como uno de los autores originarios de la moderna Sociología Occidental, que según Fleitas Ruiz , condujo al pensamiento sociológico a su etapa de adultez, merced a un discurso teórico que le confiere identidad a la disciplina, y la aleja de la tradición positivista. En esta unidad, destacaremos el aporte sustantivo de Weber como iniciador de la Teoría de la Burocracia, así como en los iniciales aspectos políticos y sociales relativos a la misma.

En su concepción, la Teoría de la Burocracia nace en el contexto del moderno estado alemán, luego de la unificación liderada por Bismark en 1870, donde en política pujan las ideas conservadoras contra las posiciones liberales, en tanto que en las ciencias el dominio positivista es disputado por la noción de relativismo racional, postura esta que prevalecerá en la metodología y en la obra de Weber.

Weber dio comienzo a la sociología comprensiva, metodología de construcción del conocimiento, enraizada en la historia centrada en el estudio de la acción social. Como una herramienta particular de la epistemología weberiana, destacamos su concepción de tipos puros o ideales.  Según el mismo Weber:

“Si bien no es una hipótesis, desea señalar el camino hacia la formación de hipótesis…Se le obtiene mediante la acentuación unilateral de uno o varios puntos de vista y mediante la reunión de gran cantidad de fenómenos individuales, difusos y discretos, que pueden darse en mayor o menor número o bien faltar por completo, y que se suman a los puntos de vista unilateralmente acentuados a fin de formar un cuadro homogéneo de ideas. Resulta imposible encontrar empíricamente en la realidad este cuadro de ideas en su pureza conceptual, ya que es una utopía. Para la investigación histórica se plantea la tarea de determinar en cada caso particular la proximidad o lejanía entre la realidad y la imagen ideal” .

La utilidad de emplear los tipos ideales, o su probable rechazo, son expresados por Weber en los siguientes párrafos:

“Ahora bien, ¿qué significado tienen tales conceptos de tipo ideal para una ciencia empírica, tal como la queremos practicar nosotros? De antemano queremos subrayar la necesidad de que los cuadros de pensamiento que tratamos aquí, “ideales” en sentido puramente lógico, sean rigurosamente separados de la noción del “deber ser” o “modélico”. Se tata de la construcción de relaciones que a nuestra fantasía le parecen suficientemente motivadas y, en consecuencia, objetivamente posibles y que a nuestro saber nomológico le parecen adecuadas. Quien opina que el conocimiento de la realidad histórica debe o puede ser una copia si premisas de hechos objetivos, les negará todo valor”.

Ideados como herramientas disponibles al investigador en su interpretación de lo social, veremos cómo Weber hará empleo de los tipos puros en su aproximación del estudio de los modos de dominación, así como en la construcción teórica del modelo burocrático. Sin embargo, los tipos ideales no plantean un “deber ser” del fenómeno, sino se constituyen en referencia para expresar categoría históricas, que permite tomar conciencia de la particularidad de los fenómenos culturales .

Entonces, como tipo ideal de la epistemología weberiana, la burocracia surge como un sistema administrativo sustentado en una serie de presupuestos y causas, desde los cuales se asume la inevitabilidad histórica del sistema, principalmente en su rol de institución de administración de los asuntos públicos. De manera taxativa, Weber fundamenta esta afirmación al considerar el desarrollo histórico de la economía capitalista, y con ello, el rol del moderno Estado, al exponer como sus causas:

• El desarrollo de la economía monetaria como condición para la existencia de administraciones burocráticas puras. En un sistema ideal, la compensación de los funcionarios debe prescindir de recurrir a prebendas y privilegios, naturalmente reproducidas en la administración de los asuntos públicos de monarquías e imperios. El mismo Weber refiere al carácter de las prebendas en el siguiente párrafo:

“Deseamos hablar de “prebendas” o de una organización “prebendaria” del cargo, siempre que el soberano asigna al funcionario pagos de renta vitalicios, pagos relacionados de un modo u otro con objetos, o que son esencialmente usufructo económico de tierras u otras fuentes. Estos deben representar una recompensa por el cumplimiento de deberes oficiales, reales o ficticios; son bienes separados permanentemente para la seguridad económica del cargo”.

• En la moderna burocracia, el estatus del funcionario se sostiene en la provisión de un sueldo monetario asegurado, relacionado con la oportunidad de concretar una carrera administrativa no sujeta a casualidades o arbitrariedades.
• El desarrollo de un sistema tributario estable, es condición previa para el desarrollo de una administración burocrática permanente.
• En la evolución cuantitativa y la ampliación cualitativa de las tareas administrativas. La burocratización administrativa de los modernos Estados se funda en la mayor demanda técnica de las tareas, así como en el tamaño de los mismos.
• Fundado en las ventajas técnicas de la organización burocrática, en virtud de su precisión, rapidez, certeza, conocimiento, discreción, estricta subordinación y reducción de costos materiales y personales. Además Weber remarcaba la importancia de poder concentrar los medios administrativos en la estructura burocrática.
• En virtud de la racionalización de la educación y la instrucción, alimentada por la creciente demanda de profesionales y técnicos, que favorecen la creciente burocratización del capitalismo.

El desarrollo teórico de la burocracia, dejado de lado durante algunas décadas, surgió con un nuevo ímpetu en los años ’40, causa que Chiavenato   atribuye a razones de índole históricas, como producto de inconsistencias en el desarrollo teórico. De este modo, el surgimiento de la sociología de la burocracia, obedeció tanto al creciente tamaño y la complejidad de las organizaciones públicas y privadas, como a la insuficiencia de poder explicarlas desde el enfoque clásico y la teoría de las relaciones humanas, preeminentes durante ese período.

1.1. El modelo weberiano de burocracia

En su Teoría de la burocracia, Weberelaboró un modelo de organización cuyo pilar era la racionalidad; y su objetivo, la actividad eficiente. Su  pretensión era la de  constituirse en un modelo de control social y en un paradigma de las relaciones de poder. En su modelo identifica al modelo burocrático, a su evolución y crecimiento, como un proceso inevitable que forma parte de la racionalización del capitalismo.
La noción de racionalidad que admite este sistema administrativo, tiene su fundamento en el saber experto. Según Weber, la administración burocrática significa fundamentalmente la ejecución del control sobre una base de conocimientos. Los conocimientos dotan a la autoridad de racionalidad, pues se argumenta que es la mejor forma de administrar y manejar más eficientemente las complejas organizaciones modernas.
Para Weber, la burocracia moderna funciona de acuerdo a los siguientes parámetros:

• Existe un principio de zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, generalmente organizadas por normas.
• Las actividades regulares requeridas para los fines de la estructura burocrática de gobierno, se asignan como deberes oficiales.
• La autoridad que da las órdenes necesarias para el cumplimiento de los deberes públicos, está distribuida en forma estable y se halla estrictamente delimitada por un sistema de normas.
• Se adoptan medidas metódicas para asegurar el cumplimiento regular y continuo de esos deberes; sólo se emplean personas que posean las calificaciones reguladas para servir.

Del mismo modo que Taylor o Ford, Weber halla entre las ventajas de la burocracia la superioridad técnica del sistema respecto a toda otra forma de organización. Desde un comienzo, Weber emplea la metáfora mecanicista para realzar las virtudes de la burocracia, pues las diferencias entre un sistema desarrollado respecto a otro que no lo está, se comparan con la capacidad de la máquina respecto a otros modos de producción no mecanizados.

Uno de los rasgos de identidad esenciales en la burocracia weberiana será la racionalidad de sus funciones, conforme a reglas estrictamente objetivas. La racionalidad se acentúa en la especialización de los cargos y en impersonalidad del sistema, pues concibe la resolución de problemas conforme a normas calculadas, sin considerar la influencia de persona alguna. De este modo, la racionalidad de la burocracia es reflejo de la racionalidad económica emanada de las leyes del mercado. En su extremo, se considera al cálculo como la base técnica y económica de un proceso de crecientes eficiencia y deshumanización.

Como dice al autor, la consideración de las “normas calculables” es de vital importancia en la burocracia moderna, pues ellas otorgan un sentido estrictamente racional, génesis en  la evolución del sistema capitalista.

Weber pensaba que el aparato burocrático reafirmaba a la democracia porque además de tratarse de un sistema de administración eficiente de las cuestiones públicas, se sustentaba en el principio de equidad, entendida por la racionalidad con que trabajaban y eran elegidos sus miembros.
Sin embargo, siendo que la misma  se apoya en el principio de jerarquía como piedra angular, cabe la posibilidad de albergar en su seno a grupos que conviertan su gobierno en una dinastía o en una plutocracia.

La burocracia  también debe su poder a su efectividad como sistema social efectivo y eficiente, de allí que se halla extendido hacia la mayoría de la administración pública y privada. Esta extensión se haría presente en el juego de las relaciones económicas y sociales cotidianas, como factor de influencia de las vidas de los ciudadanos.

El creciente poder de la burocracia seguiría vigente en virtud de su carácter técnico especializado, afirmado en el “poder experto” del funcionario de carrera, quien aplica en su proceder métodos racionales, calculables y objetivos.

En síntesis, para Weber la burocracia es una clase muy específica de organización administrativa y la burocracia moderna que cuenta con las siguientes dimensiones:

• Una división del trabajo basada en la jurisdicción funcional.
• Una jerarquía de autoridad bien definida.
• Un sistema de normas que define los derechos y deberes del personal.
• Un sistema de procedimientos para tratar las relaciones laborales.
• La promoción y selección basadas en la competencia técnica.

1.1.1. Características del Modelo Burocrático weberiano

Weber formula un tipo ideal de burocracia, un modelo ilustrativo del “deber ser” del sistema sustentado en  los principios de racionalidad y legalidad.

La racionalidad de la burocracia se pone de manifiesto en la instrumentación de medios precisos, sustentados en la eficiencia técnica, que obran en el logro de los objetivos organizativos. La pretensión de legalidad burocrática, recae en la definición de un estilo de autoridad centralizada, basada en la primacía de las escalas jerárquicas y en la regulación de las relaciones interpersonales generada a través de las normas y de mecanismos impersonales.

El modelo ideal weberiano se concibe en la regularidad de las normas, en la profesionalización de los cargos y en un estricto sistema de especialización jerárquica, que le confieren a la burocracia su carácter esencial de organización reguladora de las acciones sociales. De aquí en más, describiremos cuáles son de los preceptos axiales del modelo ideal burocrático.

1.1.1.1. Sistema de normas y reglamentos.

La burocracia se caracteriza por instaurar un sistema de  normas y reglamentos exhaustivos, pues buscan cubrir todas las áreas de la organización, prever todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema definido, capaz de regular todo aspecto posible

El carácter de las normas emanadas de la burocracia refleja su esencia sistemático – racionalista. Los actos administrativos deben ser escritos, regidos por los encadenamientos jerárquicos. Son sus rasgos esenciales la racionalidad de las normas, las cuales deben ser coherentes con los objetivos organizativos, su legalidad pues remite al poder de sanción aplicable de manera coercitiva por la autoridad de contralor, y su carácter escrito, que remite a la consecución de de un modo preciso de interpretar los contenidos de un mensaje, direcciona el sentido de la comunicación interna, permite delimitar las responsabilidades de los funcionarios a la vez que propone la economía de esfuerzos producto de la estandarización sistemática y precisa de sus contenidos.

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