INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN: PARADIGMAS EN LAS ORGANIZACIONES
Ricardo Juan Daniel Zalazar (CV)
ricardozalazar9@gmail.com
5. La nueva gestión pública
Las innumerables críticas y disfunciones de la burocracia y de su sistema de gestión produjeron un cuerpo de ideas con propuestas y enfoques renovadores. Uno de los enfoques más importantes, el management público, importa ideas del ámbito privado para ser aplicadas al ámbito público.
Esta nueva propuesta sobre lo público, se distinguen dos posiciones diferenciadas, tales son el enfoque neoempresarial y el enfoque neopúblico. El pensamiento neoempresarial adhiere a la inclusión de las categorías del ámbito privado en la administración de lo público. El ánimo de lucro predomina en las prestaciones de servicios públicos, donde el ciudadano deviene en cliente.
En cambio, el enfoque neopúblico intenta renovar el sistema, recreando la relación entre la administración y los ciudadanos. La propuesta busca generar por una parte, una mayor apertura hacia la participación y el pluralismo de ideas, y, por otra parte, revitalizar la concepción de lo público reforzando el sistema de valores y la ética en la gestión pública.
De todos modos, en el tratamiento de este apartado, nuestra intención es mostrar sus aportes observando una muy atendible salvedad, tal es, el contenido político ideológico que subyace en las mismas. También creemos que su exposición no implica una adopción acrítica de las mismas, pues la lógica de acción del sector privado, regida por la finalidad de lucro, difiere de la lógica de acción del sector público, cuya función es la administración de la cosa pública.
Como dice Echebarría:
“La realidad del management público es muy controvertido: para algunos se trata de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpable de privatización o rentabilización de los servicios públicos”.
Según Metcalfe las fronteras entre el enfoque público y lo privado son difusas así como también el tratamiento irregular que le da la literatura. La distinción entre el locus (el qué institucional, la burocracia en sí) y el focus de la gestión pública (los principios de administración empleados) se relaciona con seis actitudes que identifica el autor:
- “La administración pública es singular.
- La administración pública y la administración pública y la administración de empresas presentan semejanzas importantes.
- La administración pública es el paradigma integrativo.
- Existe convergencia entre administración pública y empresa.
- El concepto de administración es genérico.
- La administración pública es una forma menos eficiente de administración de empresas”.
Otro cuerpo de razones que ha creado consenso alrededor de generar un cambio en la concepción burocrática están fundadas en la creciente complejidad de la sociedad. Como cita Crozier:
“Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de manejar que no logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas. Además, la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que hacía funcionar el sistema, ya no es aceptada de buen grado por los ciudadanos y los empleados públicos, quienes ahora exigen libertad personal y autonomía individual en forma incontrolable”.
Para el autor el nuevo ciclo de revolución postindustrial plantea como eje central la innovación, la creciente complejidad de las relaciones humanas, el avance de la tecnología, etc. como variables que inciden en el diseño de las organizaciones y exigen respuestas. El paradigma burocrático impregnado de una rigidez paralizante, no ha desarrollado variedad requerida suficiente para enfrentar a su entorno.
En el rediseño del aparato burocrático se han instalado dos tendencias predominantes. Una de ellas, de corte neoliberal, se orienta a la reducción del déficit público y la reducción del gasto. La segunda intenta dar un sentido al servicio público que ponga énfasis en la calidad de servicio, y la mejora de las relaciones con el ciudadano, considerándolo como un “cliente”.
Según Longo , ambas políticas apuntan a lograr – efecto de sus propuestas – la reestructuración de la burocracia, eliminando los feudos departamentales y permitir una mayor integración, comunicación, agilidad y coordinación de procesos. En la necesidad de cumplir estas medidas es preciso reforzar el rol coordinador e integrador de la dirección y de la línea media, fortalecer la toma de decisiones a partir de una reforma en las estructuras jerárquicas que otorguen mayores instancias de autonomía y de participación colectivas.
A su vez un conjunto de propuestas concretas de reestructuración:
- Simplificar las estructuras y procedimientos que a su vez conllevan a:
- Aplanar la estructura disminuyendo la cantidad de niveles jerárquicos de manera de acelerar los flujos de información y la toma de decisiones.
- Desregular a la burocracia, dotar de mayor margen de maniobra a las unidades, y a su vez, transformar las conductas marcadas por la uniformidad en modos de pensar y de actuar cada vez más heterónomos.
- Reducir o eliminar controles formales.
- Separar las responsabilidades políticas y las de gestión. Se trata de redefinir los roles de manera de delimitar sus áreas de influencia: la formulación de políticas y la asignación de recursos, por un lado, de la consecución de servicios con estándares de calidad.
- Descentralizar el poder de decisión hacia las unidades de gestión. Se trata de dotar de mayor autonomía a las unidades en materia de gestión presupuestaria, financiera y de personal.
- Orientar el control a los resultados. Significa dar un salto cualitativo desde el “apego al control” a la creación de valor en el control, adoptando propuestas cercanas a la administración por objetivos. A partir de ellas cada unidad participa en la formulación de sus objetivos y metas y responde por sus resultados, dotándolas de mayor autonomía decisoria y de gestión.
- Flexibilizar el marco organizativo de la gestión de recursos humanos. Para Longo “las innovaciones en la gestión de recursos humanos son un prerrequisito sin el cual difícilmente podrán ser liberadas las fuerzas que apuntan al cambio”.
Según Barzelay al paradigma posburocrático debe orientarse hacia una concepción de organización de servicios impulsada por el cliente. Conceptos como clientes, calidad, servicio, valor, incentivos, innovación, flexibilidad forman parte de esta nueva concepción.
Para el autor el paradigma posburocrático debe responder a las siguientes premisas:
- Del interés público a los resultados que aprecian los ciudadanos. Como la noción de interés público no se integra a las necesidades de valor, calidad y servicio eficiente se propone recanalizar los esfuerzos en función a las demandas reales de los ciudadanos.
- De la administración a la producción. Se trata de agregarle valor al trabajo, mejorando y reformulando procesos.
- Del control a la consecusión del apego a las normas. Según Longo ello debe servir para:
- Destacar otros medios distintos de las reglas, a fin de enmarcar y comunicar las normas a las que deben apegarse las dependencias.
- Reconocer la complejidad y la ambigüedad de las situaciones de excepción a que se enfrenta su cumplimiento.
- Apoyar el papel de las recompensas en la motivación al buen desempeño y cumplimiento de las normas.
- De la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas. Como cita Longo “desde una perspectiva posburocrática, la manera más efectiva de hacer responsables a los empleados es lograr que éstos sientan serlo”.
- De la justificación de costos a la entrega de valor.
Según Crozier, la clave del cambio está en modificar el comportamiento gerencial. Para ello introduce algunas premisas:
- Cambiar exceso de especilización por sencillez en estructuras y procesos.
- Ello implica a su vez, un cambio en los patrones culturales, en los modelos de comunicación interna y en la manera de razonar de los gerentes.
- Mejorar los sistemas de decisiones a partir de una mayor entrenamiento y profesionalización, por una parte, considerando estructuras (ejemplo células) que las tornen más ágiles y eficientes.
- Entrenamiento de funcionarios y en especial, de los líderes del cambio.
Otra senda de cambios trazada por el enfoque neopúblico, corporiza en las concepciones del gobierno electrónico y en la gestión del conocimiento en el ámbito público.
Ambos temas se unen en la novedad, pero también, en la apertura hacia nuevos espacios de participación y de consecución de una mayor eficacia en el funcionamiento de la estructura estatal.
En el ámbito del gobierno electrónico, el empleo de herramientas como las tecnologías de información y de comunicación (TICs) amplía potencialmente, el espacio de oportunidades de participación ciudadana, generando una mayor membresía a la vez que un menor distanciamiento entre las cuestiones de agenda pública y los intereses individuales privados.
Mediante el uso de Internet, es posible descentralizar ciertos aspectos de gestión pública que tiendan a considerar la participación de organismos e instituciones locales.
Otro aspecto que ocupa al gobierno electrónico se orienta a brindar un mejor y más ágil servicio en aquellos aspectos relativos a la atención en la prestación de los servicios públicos, que a través del empleo de TICs, propone a los ciudadanos un mayor acceso a la información pública.
Por lo tanto, el gobierno electrónico tiende a fortalecer la gobernabilidad pues articula mecanismos que rompen con el clásico hermetismo de la burocracia, ya sea abriendo espacios de participación y compromiso, o flexibilizando su accionar, con el objetivo de generar una mejor calidad de servicios.
Por otra parte, la gestión del conocimiento aplicada en el ámbito público se orienta tanto a dota de una mayor capacidad de innovación y de eficacia a la gestión pública, como a fortalecer, desde una perspectiva política, las instancias de gobernabilidad.
Como nos dicen Peluffo y Contreras , se trata de unir las funciones del Estado fortaleciendo el acceso al capital intelectual social, minimizando el riesgo de apropiación privada de conocimiento clave y el perjuicio que ello conlleva a los procesos democráticos y de gobernabilidad.
En esta formulación, la reducción de la inequidad y de las distancias sociales surgen como una lógica consecuencia.
Por lo tanto se plantea una definición amplia de la gestión del conocimiento, comprensiva de fines políticos, institucionales y de gestión, que podemos observar en el empleo de los términos que se usan. No solo se trata de valorar el capital intelectual, como fuente del conocimiento y de las experiencias, sino también se alude dimensiones colectivas del conocimiento como lo son el capital cultural, formado en el acervo de tradiciones, mitos y creencias; el capital psicosocial, basado en los sentimientos, emociones, recuerdos, experiencias colectivas; al capital social, donde los actores sociales se organizan en relaciones de ayuda y de confianza interpersonal, al capital cívico, fundado en prácticas políticas democráticas y de confianza en las instituciones públicas .
La gestión del conocimiento también se ocupa de mejorar el desempeño económico de un país o región, promoviendo sistemas nacionales de innovación, de desarrollo de ciencia y de tecnología y de crecimiento del sistema educativo en su conjunto.
Como vemos, la inclusión de lo colectivo en lo público es un eje de referencia en esta modalidad de la gestión del conocimiento cuyos objetivos son el fortalecimiento de las instituciones y de la performance económica de un país y con ello, de la democracia y de la gobernabilidad.
6. Síntesis
En el abordaje de esta unidad hemos desarrollado la perspectiva originaria de la noción de burocracia concebida por Max Weber, así como sus estudios posteriores, muchos de ellos enfocados en forma crítica hacia la evolución o hacia las consecuencias de la burocracia..
En su conjunto, ha sido nuestro interés reflejar la complejidad del fenómeno burocrático, pues se trata de una organización constitutiva del desarrollo de los Estados modernos, sobre la cual Weber depositó sus esperanzas en la formación de las nóveles democracias. Para Weber la burocracia era parte fundamental de todo sistema de gobierno capaz de brindar apoyo técnico, procesar información de manera eficaz, planificar, y administrar recursos de manera clara y eficiente. Políticamente neutral, abstracta, es sin embargo la herramienta ideal para quienes ejercen el poder. Su carácter estrictamente racional, la destaca como un ente un ente social capaz de administrar de manera impersonal de leyes o de recursos públicos. Las corporaciones privadas encuentran en la burocracia idénticas virtudes, pero orientadas hacia la producción de beneficios para los accionistas.
Cierto es que, desde esta perspectiva, la burocracia se ha legitimado en función a su pretendida eficiencia, como un modo de organización técnico primero, político y social después, encarnado en el sistema de producción capitalista.
En cambio, los enfoques críticos hacia la burocracia hacen eje en dos aspectos referidos a las estructuras de poder de las organizaciones, como a las disfuncionalidades de esta organización. Las características del sistema de dominación burocrática, se manifiestan en formas de gobierno oligárquicas, concentradas en sus propios intereses, que provocan el desplazamiento de fines de la organización. En tanto las disfuncionalidades, son preeminentes en señalar las contradicciones y los altos grados deshumanización del sistema, como causas de su evidente ineficiencia.
En este aspecto, las diversas propuestas de cambio aún no han considerado el costado deshumanizador y abstracto de la burocracia, pues continúa vigente la noción de hombre – engranaje, aun más frágil, más vulnerable que otrora, debido a las reglas de juego globales en el entorno económico, social y cultural.
El modelo burocrático, actualizado en sus mecanismos, y a pesar de sus numerosas disfunciones, continúa siendo uno de los tipos de organización prevaleciente tanto en los niveles públicos como en los privados. Como decía Mintzberg, "en una sociedad dominada por su apetito de bienes producidos en serie, que depende de uniformidad en tantas esferas, (de qué otra manera se podrían repartir millones de piezas de correo todos los días?) y que no puede automatizar muchísimos de sus oficios de rutina, la burocracia sigue siendo indispensable”.
En la actualidad, la influencia de las prácticas manageriales del sector privado, se han recreado de manera contextuada en la “nueva gerencia pública”, cuyo propósito es remediar varias de las causas de ineficiencia propias de la burocracia estatal. A este enfoque se suma las nuevas concepciones en materia de TIC´s aplicadas a la gestión pública, orientadas a fortalecer la eficiencia y capacidad de gobernabilidad de los Estados modernos.
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