f) La gesti�n operativa

Se entiende por gesti�n operativa o �gesti�n hacia abajo� la que realiza el directivo p�blico hacia el interior de su organizaci�n para aumentar su capacidad de conseguir los prop�sitos de sus pol�ticas. Abarca los cambios en la estructura de la organizaci�n y en el sistema de roles y funciones, la elecci�n de personal directivo y asesor de mediano nivel, los procesos de capacitaci�n del personal de planta permanente, la mejora cont�nua del funcionamiento de la organizaci�n con su actual tecnolog�a y la introducci�n de innovaciones t�cnicas y estrat�gicas acordes con los proyectos en curso. Sus principales tareas son:

� An�lisis de los servicios: Fundamentalmente se refiere al an�lisis de la concordancia entre los servicios ofrecidos o que se piensa ofrecer y los requerimientos de los ciudadanos. Tambi�n se refiere al cumplimiento de las especificaciones t�cnicas propias de cada producto o servicio, y a las pruebas de su correcto funcionamiento.

� An�lisis de los procesos: Se refiere a los procesos t�cnicos y administrativos, y a su encuadre legal, que se utilizan o van a utilizarse para la realizaci�n de proyectos, prestaci�n de servicios, etc., tanto en lo referente a la relaci�n con el p�blico destinatario como a la relaci�n con otras organizaciones de la administraci�n p�blica.

� Revisi�n de los modos de dise�ar y dirigir: El enfoque estrat�gico de la administraci�n p�blica entra�a, a diferencia del enfoque burocr�tico, un permanente proceso de b�squeda de procedimientos mas eficientes para la realizaci�n de proyectos y la prestaci�n de servicios, tratando de lograr resultados acordes con los requerimientos de la gente sin malgastar los recursos p�blicos disponibles.

La tarea esencial de la gesti�n operativa es el despliegue de recursos y capacidades para obtener resultados concretos. Requiere objetivos acertados (acordes con los requerimientos sociales), capacidad de conseguir recursos y lograr implantar sistemas, procedimientos y personal en forma acorde con lo que se quiere conseguir.

Seg�n una visi�n estrat�gica de la gesti�n operativa, los directores son responsables del uso que hacen del poder y del dinero p�blico, en una actuaci�n que debe ser imparcial, creando organizaciones adaptables, flexibles, controlables y eficientes.

La visi�n convencional del funcionamiento del sector p�blico lo considera un caso especial de creaci�n de valor en condiciones de pocos cambios y conflictos, con innovaciones m�nimas, manteniendo a la capacidad operativa contenida dentro del sistema de la organizaci�n misma. La nueva visi�n estrat�gica aparece como realmente necesaria cuando hay muchos cambios y conflictos y, por ende, necesidad de innovar para asumir los nuevos desaf�os con posibilidades de �xito.

Desde el punto de vista de la gesti�n operativa, se puede incrementar significativamente el valor p�blico mediante:

� El aumento de la cantidad o la calidad de las actividades por recurso empleado.

� La reducci�n de los costos para los niveles actuales de producci�n.

� Una mejor identificaci�n de los requerimientos y una mejor respuesta a las aspiraciones de los ciudadanos.

� Realizar los cometidos de la organizaci�n con mayor imparcialidad.

� Incrementar la disponibilidad de respuesta e innovaci�n.

Para reestructurar sus organizaciones con los lineamientos de una gesti�n operativa innovadora, los directivos p�blicos deben analizar cinco cuestiones principales:

� Decidir que producir y c�mo actuar para ofrecer esos productos.

� Dise�ar las operaciones necesarias para obtener esos productos o servicios.

� Utilizar y ajustar los sistemas administrativos de su organizaci�n, e innovar en ellos, para aumentar la calidad, flexibilidad y productividad de los sistemas.

� Atraer colaboradores nuevos para la realizaci�n de los objetivos de la organizaci�n.

� Definir tipo, grado y ubicaci�n de las innovaciones que se consideren necesarias.

Es muy importante definir la misi�n y los objetivos de la organizaci�n en forma simple, clara y general. Debe existir, a partir de all�, una jerarqu�a de finalidades y metas, de diferentes grados de abstracci�n, que orienten las actividades operativas, hasta llegar a los exumos propiamente dichos (productos o servicios).

Esas pir�mides de objetivos son muy �tiles, aparte de la orientaci�n interna, para la seguimiento y control externo de las organizaciones. La base para dise�ar procesos, y para hacer la revisi�n de dichos procesos en el tiempo, es el dise�o y revisi�n de los exumos (productos o servicios) de la organizaci�n. Algunos aspectos que conviene tener en cuenta son los siguientes:

� No se puede dise�ar un proceso sin saber que producto se quiere conseguir.

� En las operaciones, frecuentes en la Administraci�n P�blica, que combinan servicios a prestar y obligaciones a asumir, la diferencia entre producto y proceso es m�s ambigua.

� Para los funcionarios identificados con la cultura burocr�tica tradicional, los procesos suelen ser m�s importantes que los productos.

Los sistemas administrativos incentivan y orientan la actividad de la organizaci�n, garantizan la realizaci�n de los objetivos y la prestaci�n efectiva de los servicios. Los sistemas administrativos m�s importantes son los que:

� Establecen la estructura administrativa, es decir, definen los grados y �reas de autoridad, las responsabilidades y las funciones.

� Estipulan los procedimientos para los procesos de toma de decisi�n sobre temas clave ( la planificaci�n estrat�gica).

� Definen las tecnolog�as de la organizaci�n para la configuraci�n de pol�ticas, programas y actuaciones.

� Gestionan el personal, es decir, reclutan, seleccionan, entrenan, eval�an, recompensan y promocionan a los empleados.

� Definen los sistemas de control y gesti�n de la informaci�n, en lo referente al empleo de los recursos, los niveles de actividad y los logros obtenidos.

Desde una perspectiva estrat�gica, los sistemas administrativos deben ser vistos, no aislados, sino en su conjunto, y evaluados seg�n su aporte a la estrategia general de la organizaci�n.

El an�lisis PRODUCTO � PROCESO � SISTEMA de una organizaci�n, con frecuencia revela carencias e incongruencias. Para una gesti�n p�blica orientada a la creaci�n de valor p�blico es fundamental identificar esas incongruencias, que muestran la necesidad de innovaci�n, y la presencia de ocasiones concretas para innovar. La mayor o menor urgencia por innovar depende de la menor o mayor adaptaci�n de la organizaci�n a su entorno pol�tico y de trabajo. Cuanto menos adaptada est�, m�s sentir� la necesidad de innovar.

En el �mbito p�blico, la innovaciones en general requieren contar con condiciones pol�ticas muy favorables, a todo nivel. Los dirigentes pol�ticos temen a las innovaciones que ellos no han propuesto, los directivos administrativos experimentan tensiones y conflictos considerables y los empleados p�blicos no est�n acostumbrados a la innovaci�n, sino m�s bien a la rutina, por lo que muchas veces se resisten a la innovaci�n. Al principio, se debe actuar dentro de la llamada �zona de indiferencia� y no pedir prestaciones excepcionales.

En otras palabras, las innovaciones tienen una limitaci�n en el ritmo aceptable de los cambios: la cantidad de cambios que se pueden afrontar dentro de un per�odo de tiempo, sobre todo por la actitud de los empleados y funcionarios, que ven en la estabilidad una garant�a de buen funcionamiento y adecuada planificaci�n, aunque a veces los procedimientos �estables� se hayan vuelto poco funcionales por los cambios del contexto social.

Las innovaciones tambi�n tienen muchos riesgos pol�ticos. Por ejemplo, es frecuente que ellas atraigan al principio la atenci�n de los medios de comunicaci�n, porque �son noticia�, con lo que los funcioarios pueden adquirir una r�pida popularidad, pero luego, ante ocasionales fracasos, o las primeras dificultades, los medios buscar�n un culpable, que tambi�n �ser� noticia� en un sentido negativo, y lo propio har�n los funcionarios que con anterioridad se hubieran opuesto a la innovaci�n. Hay varios tipos de innovaciones:

� Innovaciones pol�ticas, o program�ticas, que definen nuevas formas de usar los recursos de la organizaci�n para cumplir con su misi�n global.

� Innovaciones administrativas, que implican nuevos modos de organizar, asumir responsabilidades y controlar las operaciones de la organizaci�n.

� Innovaciones estrat�gicas, que redefinen los objetivos de la organizaci�n.

La relaci�n entre estos tipos de innovaci�n est� sobre todo en el hecho de que las innovaciones pol�ticas y administrativas preparan el camino para las innovaciones estrat�gicas. Para los directivos es muy importante tener conciencia de que, m�s all� de las dificultades, hay oportunidades de crear valor p�blico mediante la innovaci�n en las actividades operativas de cada organizaci�n.

En el campo operativo de la Administraci�n P�blica tiene una enorme importancia la planificaci�n estrat�gica. Es un tema ciertamente complejo. Aqu� vamos a consignar solamente los pasos b�sicos, que corresponden a la gesti�n operativa:

� An�lisis de la situaci�n interna (debilidades y fortalezas) y de la situaci�n externa (amenazas y oportunidades).

� Identificaci�n y diagn�stico de los elementos clave, explicativos de la situaci�n.

� Definici�n de la misi�n u objetivo fundamental a cumplir por el proyecto o plan de acci�n.

� Articulaci�n de las metas b�sicas, para recorrer el camino hacia el objetivo fundamental.

� Creaci�n de una visi�n o imagen convocante de un logro futuro a largo plazo.

� Desarrollo de una estrategia, camino o m�todo, con recorridos alternativos, para realizar las metas, el objetivo y la visi�n.

� Desarrollo de una programaci�n, o calendario estimado, de plazos y t�rminos temporales para el cumplimiento de la estrategia.

� Desarrollo de un sistema de indicadores, unidades de medida y procedimientos de c�lculo, para medir y evaluar los resultados.

� Construcci�n de consensos o acuerdos internos y externos, para apoyar la realizaci�n del proyecto o plan de acci�n.

El an�lisis-aprendizaje:

El concepto de an�lisis � aprendizaje es el equivalente, en la vida de las organizaciones, a la acumulaci�n y elaboraci�n actualizada de la experiencia personal en la vida de los individuos. Se trata de sistemas de seguimiento, obtenci�n y procesamiento de informaci�n, y de reflexi�n sobre los significados de esa informaci�n, de manera que la organizaci�n no solo act�a, planificando y ejecutando, sino que al hacerlo aprende a hacerlo mejor en el futuro. Reducir la evaluaci�n ex post de las pol�ticas p�blicas a una especie de �tecnolog�a social� basada en un esquema cibern�tico simple, como el que fundamenta el control de gesti�n, es limitar considerablemente su inter�s y valor.

Como las pol�ticas p�blicas pertenecen al dominio de lo interminable, la evaluaci�n �formativa� supera los planteos de la evaluaci�n por resultados y de la evaluaci�n por cumplimiento de normas, para constituirse en una v�a de aprendizaje colectivo, que puede exhibir y explicar los efectos no previstos de los programas, revelar las verdaderas preferencias de la sociedad, poniendo a la luz objetivos confusos u ocultos, y evidenciando los trasfondos cosmovisionales e ideol�gicos de muchas pr�cticas administrativas.

De ese modo, los procesos puestos en marcha por el an�lisis aprendizaje permiten pasar de la evaluaci�n experimental a m�todos m�s globales e interactivos, poniendo el acento no tanto en la pol�tica espec�fica a analizar sino en el contexto del an�lisis. En otras palabras, se trata de pasar del an�lisis de las pol�ticas a la pol�tica de los an�lisis.

Es obvio que este planteo: creaci�n de valor p�blico � gesti�n hacia arriba � gesti�n hacia abajo, es anal�tico y did�ctico. En la pr�ctica, lo que debe producirse es una gesti�n integrada de la servucci�n (o sea, producci�n de servicios) en el que las diversas direcciones y niveles temporales de la estrategia y la t�ctica organizativa se articulan y relacionan, y se refuerzan mutuamente.

En ese funcionamiento integrado tiene un rol fundamental el liderazgo del directivo p�blico, que tiene la visi�n de conjunto del contexto y de los procesos externos e internos, y debe traducir esa informaci�n en pol�ticas y estrategias para una mejor y mayor creaci�n de valor p�blico.

El cambio de la estrategia organizativa requiere acciones espec�ficas, de diverso tipo: Anunciar nuevos prop�sitos - Conseguir apoyo externo - Reorganizar las operaciones - Redistribuir las responsabilidades.

Muchos cambios operativos estrat�gicos no surgen de los sistemas formales de planificaci�n y de presupuestaci�n sino de coyunturas propicias, en las que los representantes pol�ticos y sus supervisores, con participaci�n o no de los medios de comunicaci�n social, se interesan por una organizaci�n de la administraci�n p�blica. No solo hay que aprender a planificar sino tambi�n a aprovechar circunstancias imprevistas.

Para clarificar objetivos, y para que �stos sean realmente �tiles en la pr�ctica, en un mundo ca�tico como el actual, es mejor esbozar directrices amplias y flexibles, antes que desarrollar una plan estrat�gico excesivamente detallado, pero al mismo tiempo esas directrices deben ser suficientemente concretas como para ayudar a alcanzar el valor esperado. Tambi�n hay que tener en cuenta los cambios positivos que pueden ocurrir una vez iniciado el proceso realizador, porque acciones acertadas modifican el contexto y posibilitan nuevos cursos de acci�n, lo que ocasionalmente puede llevar a que se produzca algo extraordinario: un cambio real y de fondo en la estrategia de la organizaci�n.

En los �tems que siguen se tratar�n algunas orientaciones sobre lo que los directivos p�blicos pueden hacer para mejorar la actuaci�n operativa de sus organizaciones:

� Aceptaci�n de la responsabilidad pol�tica externa: Esta es la orientaci�n que enlaza la gesti�n operativa con la gesti�n pol�tica. Desde el punto de vista de la gesti�n operativa, es muy importante dedicar gran atenci�n a la gesti�n pol�tica, para ganar el apoyo pol�tico que define el marco de la responsabilidad operativa. Es conveniente aceptar la responsabilidad pol�tica externa de los proyectos que se quiere llevar adelante, y no aislar a la organizaci�n, para disfrutar de mayor apoyo pol�tico externo y de mayor respaldo econ�mico y comunicacional, y para aumentar la propia capacidad de estimular a la organizaci�n, transformando visiones individuales de los directivos en una �realidad� querida desde afuera y desde arriba, a la que la organizaci�n debe responder. Si se logra estar apoyado por una coalici�n pol�tica fuerte, que formula como requerimiento propio los cambios que los directivos p�blicos quieren realizar, la tarea de cambiar a las organizaciones se facilita. Cuando una organizaci�n se ha visto desacreditada por sus estrategias anteriores, puede ocurrir que fuerzas pol�ticas emergentes instalen nuevos directivos, sin v�nculos con el pasado, los que pueden orientar las operaciones hacia nuevos objetivos, para los que obtienen respaldo pol�tico del nivel superior, y tambi�n colaboraci�n de muchos de los empleados, alarmados por la crisis anterior. Si no se asume la responsabilidad pol�tica externa, es frecuente que los directivos no tengan fuerza para pedir cambios a sus propios empleados, o se conviertan en agentes de sus propios empleados ante las autoridades superiores y el p�blico, con merma del valor p�blico de su producci�n.

� Gesti�n de la estructura organizativa y del personal: La importancia de la facultad de designar colaboradores y de dise�ar estructuras organizativas, se basa en el hecho de que los directivos obtienen resultados a trav�s de sus empleados y en buena medida dependen de ellos. Por ese motivo buscan contratar personas leales y reestructurar la organizaci�n para aprovechar al m�ximo sus talentos.Hay dos estrategias que frecuentemente se usan con �xito en este campo: o rodearse de gente en la cual el directivo pueda confiar; o trabajar con gente no vinculada personalmente, a la que se le conf�a misiones importantes, pero cuyos resultados se pueden medir r�pidamente. Por supuesto, es mucho m�s arduo trabajar con opositores, pero no es imposible: todo depende de su masa cr�tica dentro del conjunto y de la personalidad del directivo.Hay una estrecha relaci�n entre las decisiones sobre estructura y sobre personal, por una parte, y por otra las decisiones sobre las tareas b�sicas a realizar, de acuerdo a las prioridades de cada momento, lo que lleva a pensar en la necesidad actual de plantear organizaciones flexibles.

� Elevaci�n del nivel de la responsabilidad pol�tica interna: En paralelo con la aceptaci�n de la responsabilidad externa, hay que tratar de elevar los est�ndares internos de responsabilidad. En muchos casos, establecer est�ndares de actuaci�n m�s exigentes es un est�mulo expl�cito para las organizaciones. Esas pautas confirman la importancia de las actuaciones individuales y grupales, y evidencian el hecho de que las mejoras que se obtengan ser�n tenidas en cuenta. Tambi�n convocan la atenci�n de los empleados sobre sus nuevos niveles de exigencia. En una segunda fase, hay que configurar est�ndares de actuaci�n menos simb�licos y m�s concretos, estableciendo misiones operativas bien definidas, que estimulen y comprometan al personal, para lo cual pueden usarse t�cnicas participativas en los procesos de planificaci�n estrat�gica y presupuestaci�n.

� La obtenci�n de recursos suplementarios: Adem�s de tratar de aprovechar con m�s eficiencia los recursos que ya se tienen, es importante conseguir m�s recursos , para mejorar la calidad y cantidad de los servicios brindados, y tambi�n para ampliar la influencia y poder del directivo sobre su organizaci�n. Hay tres factores que pueden ayudar al directivo a conseguir m�s recursos:

- El contexto pol�tico preexistente, en la medida en que evidencia que ya exist�a el requerimiento social que la organizaci�n no pudo o no supo atender en su etapa anterior, lo que motiv� su crisis.

- Las cualidades personales del directivo, su credibilidad, competencia, energ�a y compromiso con los valores m�s llamativos.

- Las acciones significativas que se llevan a cabo aplicando las t�cnicas de gesti�n pol�tica descriptas con anterioridad.

� El anuncio de grandes iniciativas: Algunas de las innovaciones m�s importantes se producen al anunciar grandes iniciativas. Esas innovaciones tienen efectos directos (m�s servicios para m�s clientes) y efectos indirectos (simbolizan los valores esenciales de la organizaci�n y muestran su vigencia). Las iniciativas prueban la calidad y el compromiso de los mandos medios y altos, y son ocasi�n de aprendizajes nuevos. Ellas demuestran que sus prop�sitos y m�todos funcionan. Todo ello les da a las iniciativas un valor que va m�s all� de su efecto inmediato.

Lo dicho hasta ahora puede sintetizarse en los siguientes enunciados:

� Comunicar las nuevas misiones.

� Reorganizar la c�pula de la organizaci�n.

� Incentivar a los empleados.

� Instituir nuevos procedimientos de planificaci�n estrat�gica y de elaboraci�n de presupuestos, de tipo participativo.

� Obtener recursos adicionales para emprender nuevas iniciativas en respuesta a nuevas necesidades.

A todo ello hay que agregar algo muy importante: Hay que aprovechar el desorden superficial que producen todas esas acciones para reorganizar los procedimientos operativos de las organizaciones, o sea modificar sus �tecnolog�as centrales�. La introducci�n de estas innovaciones t�cnicas centrales requiere un gran esfuerzo organizativo, para probar los nuevos procedimientos, escribirlos y entrenar al personal para aplicarlos. Pero, como contrapartida, esos cambios tecnol�gicos pueden producir cambios cualitativos de nivel en toda la organizaci�n.

En muchos casos, los ciudadanos, los clientes y las otras organizaciones gubernamentales producen conjuntamente valor p�blico, el que es atribuido a una organizaci�n p�blica determinada. Si es verdad que las organizaciones p�blicas dependen de los ciudadanos y clientes para conseguir resultados, hay que buscar medios para aumentar esas contribuciones externas, como la descentralizaci�n de las operaciones y la gesti�n participativa e integradora, para que los ciudadanos vean que influyen directamente en las operaciones.

Con los viejos procedimientos burocr�ticos, es muy dif�cil crear una colaboraci�n de trabajo con los ciudadanos. Las organizaciones cl�sicas son �centralizadas�, o sea que las decisiones no rutinarias son tomadas �nicamente en la c�pula de la organizaci�n; y son �funcionales�, o sea que los altos cargos y las estructuras en general est�n diferenciadas por funciones, no por programas o �mbitos geogr�ficos. El sector p�blico prefiere este tipo de organizaci�n por desconfianza en la participaci�n pol�tica, por adhesi�n al modelo de la �gesti�n cient�fica� o tayloriana, de principios del siglo XX, por deseo de uniformidad de aplicaci�n y por temor a la corrupci�n, as� como para fomentar la idoneidad especializada y lograr econom�as de escala.

No es nada f�cil cambiar una organizaci�n centralizada y funcional en una organizaci�n estructural y geogr�ficamente descentralizada. El primer objetivo de tal cambio es romper las unidades funcionales preexistentes y redistribuir sus funciones y personal en las nuevas unidades descentralizadas. La forma m�s suave de hacerlo es trasladar al personal dejando al principio sus relaciones de mando intactas.

Algo m�s dif�cil es romper el monopolio funcional de las estructuras feudalizadas, y redistribuir sus funciones en las nuevas unidades, que a su vez trabajan integrando funciones en lugar de separarlas. La forma m�s directa de hacer el cambio es ubicar a los especialistas funcionales bajo las �rdenes de nuevos directores geogr�ficos, lo que suele provocar protestas y reacciones, que a veces se busca paliar con una descentralizaci�n �a medias�, conservando una peque�a unidad central.

Luego hay que lograr que los directores descentralizados act�en como directores generales en sus respectivos �mbitos descentralizados, y no ya como directores especializados. Deben aprender a actuar como coordinadores de la labor de especialistas. Tambi�n necesitan entrenamiento en t�cnicas de gesti�n pol�tica, para que puedan desarrollar asociaciones de trabajo con los grupos sociales locales.

La descentralizaci�n geogr�fica depende tambi�n de los mecanismos de control para garantizar que las unidades descentralizadas asuman sus responsabilidades, lo que implica un perfeccionamiento de los mecanismos de medici�n y control, y la implantaci�n de nuevos mecanismos relacionados con la capacidad de respuesta, del tipo de las encuestas a los ciudadanos � clientes. Por �ltimo, las organizaciones descentralizadas deben tener una capacidad de adaptaci�n y flexibilidad para adecuarse a los cambiantes requerimientos de las comunidades locales.

De todo lo dicho hasta ahora, podemos discernir seis conclusiones importantes:

� Una estrategia eficiente requiere el uso de m�todos de direcci�n y gesti�n participativos.

� Las organizaciones van a funcionar siempre bajo diversas presiones; lo importante es aprovecharlas en beneficio de la creaci�n de valor p�blico.

� El cambio de los sistemas administrativos es solo una parte del cambio total, que tambi�n tiene aspectos simb�licos, culturales, etc.

� La actuaci�n de los directivos tiene tanto de improvisaci�n como de planificaci�n.

� Los directivos deben buscar y promover la colaboraci�n de otras personas, dentro y fuera de la organizaci�n.

� La forma de actuar y el ritmo de los cambios es tan importante como los objetivos que se intenta realizar.