Escisión entre la racionalidad económica instrumental y la gobernabilidad de la sociedad
 

José Gpe. Vargas Hernández, M.B.A.; Ph.D.

Resumen

Este trabajo se propone analizar las relaciones de escisión existentes entre la racionalidad económica y la gobernabilidad de la sociedad. Primeramente se hace énfasis en el estudio de las instituciones y las normas que constituyen la base del funcionamiento interrelacional que determina el grado de racionalidad instrumental entre los diferentes actores del Estado (gobiernos, burócratas, políticos, etc.) el mercado (propietarios privados) y la sociedad civil. Se revisan las teorías de la elección racional y elección pública, el enfoque conceptual de la elección irracional, la teoría del agente –principal y los costos de transacción para rematar con una crítica a las bondades del modelo de la racionalidad instrumental. Finalmente, en función de las bases teórico metodológicas anteriores se analiza la gobernabilidad de la sociedad y se discuten sus implicaciones.


Palabras clave: Costos de transacción, elección irracional, elección racional, gobernabilidad social, racionalidad económica instrumental, teoría de la agencia.
 

 
Introducción

Los inicios de la modernidad están marcados por una racionalidad que tuvo como fundamento ideas religiosas, la revelación, la opinión y la autoridad que mezcladas con intereses políticos y cañones en el siglo XVI da lugar a un modelo antropológico que en el Siglo XVII deriva en el calculo con base en las matemáticas y la geometría. La Ilustración fue una tendencia que acompañó a la modernidad en un trayecto. La deficiencia de la racionalidad tiene precedentes en el trabajo teológico del Siglo XVI y en el empirismo de Bacon a principios del siglo XVII que anuncia su fe en el progreso.

El énfasis original de Weber es en analizar el cambio institucional, analizando las dimensiones de la racionalidad, lo que requiere un cambio de énfasis de la acción racional a las formas de racionalidad. Los tipos de acción social de Weber son el afectivo basado en la emoción, el tradicional basado en el hábito, el valoral-racional (wertrational) basado en valores, y la racionalidad medio-fin basada en el cálculo. La acción social es racional basada en ideas y elección consciente, categorizada por Weber las racionalidades afectivas y tradicional como cerca de la frontera que denominó como acción orientada, (Weber, 1978:25) mientras que la racional valoral y la acción racional medios-fines son más reflectivas o autoconscientes.

El posmodernismo radical que rechaza toda manifestación de la racionalidad es considerado como un relativismo cognitivo y es cuestionado por considerarlo un cientifismo dogmático frente al prestigio de la ciencia basada en el modelo racionalista.

La economía institucional estudia la economía de los costos de transacción, la economía de los derechos de propiedad, la teoría del principal agente, los enfoques de economía constitucional y elección pública. El neoinstitucionalismo que aglutina enfoques históricos, sociológicos y de la elección racional, surge a principios de la década pasada como un conjunto de reglas que determinan los procesos de la reforma institucional a partir de los marcos de incentivos y restricciones impuestos a los comportamientos de los diferentes agentes y actores económicos, sociales y políticos para la formulación e implantación de políticas públicas y que tienen un impacto en los resultados medidos en términos de crecimiento y desarrollo. El desarrollo económico, político y social global comprende el equilibrio de todos los actores políticos y sociales y los agentes económicos.

El neoinstitucionalismo fortalece el marco de referencia de las estructuras de gobernabilidad regulatorias mediante mecanismos de rational choice, costos de transacción, teoría de la agencia y establecimiento de los contratos internos mediante la provisión de información que es asimétrica y oportunista.

El nuevo institucionalismo se aparta del estrecho margen de tipos y explícitamente está relacionada en modelos explicativos basados en actores, tales como a teoría de la elección racional o la teoría de la organización. La teoría de la organización aporta importantes propuestas para la teoría de la empresa basada en la economía de los costos de transacción, que incluyen las teorías de los agentes y actores, los procesos de transformaciones en las unidades de análisis y la descripción de nuevas formas de gobernabilidad.

Los diferentes acercamientos a la economía política abarcan desde el que considera al individuo que actúa racionalmente como unidad de análisis hasta el enfoque de racionalidad social. La economía política de los cambios institucionales intenta identificar los intereses e incentivos de los actores y agentes que pueden dar lugar a acciones colectivas oportunistas o coordinadas y las coaliciones.

El enfoque racionalista metodológicamente acepta el individualismo y se fundamenta en el principio de que los individuos (unidad de análisis) son auto interesados, orientados a la satisfacción de sus propios intereses, deseos y actividades determinados material y políticamente. La economía política racional se centra en el estudio de los intereses como productores de una dialéctica de la racionalidad e irracionalidad y al considerar al individuo como la unidad de análisis no toma en cuenta las estructuras e interacciones de los agrupamientos humanos y su influencia en el desarrollo.


Racionalidad instrumental económica

Las instituciones y las normas constituyen la base del funcionamiento interrelacional que determina el grado de racionalidad instrumental entre los diferentes actores del Estado (gobiernos, burócratas, políticos, etc.) el mercado (propietarios privados) y la sociedad civil. Las instituciones tienen como funciones reducir la incertidumbre ambiental, resolver los conflictos, estabilizar y equilibrar los intereses de los agentes económicos y actores políticos, dar continuidad a los proyectos, inducir a las personas a organizar sus actividades, etc.

Cuando las instituciones externas no funcionan, los agentes económicos realizan esfuerzos para compensar las inadecuaciones legales. La sociedad económica se identifica con los agentes económicos que operan en un mercado. Esta racionalidad instrumental que se fundamenta en que cada uno de los actores busca egoístamente la satisfacción de su propio interés, entra en contradicción con los acuerdos y el consenso entre los diferentes grupos de interés para lograr la gobernabilidad democrática.

La racionalidad económica es la base de la “lógica del mercado” y de la gobernabilidad de la sociedad bajo el principio dominante que la naturaleza y conducta humana, como una inviolable verdad, pueden ser caracterizadas por la persecución de la maximización de beneficios personales que aseguran el interesamiento en sí mismos. Es decir, los individuos buscan los incentivos económicos personales propios de los mecanismos del mercado para maximizar sus beneficios. La lógica de la racionalidad económica formula e implanta estrategias ortodoxas para solventar la crisis mediante el ordenamiento de un cambio en las instituciones que regulan las relaciones de intercambio y estimula los comportamientos emprendedores, innovadores y de apertura entre los actores económicos, sociales y políticos.

El estudio de la racionalidad facilita el análisis de la estabilidad de los arreglos organizacionales, su inercia, cambio y conflicto. El impacto de los cambios de la racionalidad en las identidades individual y organizacional es una importante dimensión de la teoría institucional (Townley, 2002). En la dimensión de racionalidad, las reglas institucionales inventan la racionalidad. Las fuerzas institucionales y racionales son fuentes alternativas de estructuras y conductas no necesariamente en conflicto, sin embargo se reconoce que los procesos institucionales sobrepasan a los racionales mediante el establecimiento de reglas de racionalidad.

Los cuatro tipos de racionalidad son: la racionalidad práctica que calcula en forma pragmática los medios para sortear las dificultades, la racionalidad teórica o construcción de conceptos abstractos precisos como la deducción, atribución de causalidad, la formación de significados simbólicos, la racionalidad sustantiva o preferencia por valores últimos, y la racionalidad formal por el cálculo de medios-fines.

La racionalidad práctica guía las acciones en rutinas diarias, provee patrones de acción para los medios de trato con las dificultades prácticas inmediatas.

La racionalidad teórica involucra un dominio consciente de la realidad a través de la construcción de conceptos abstractos precisos.

Los tipos de racionalidad que informan la acción racional son la racionalidad sustantiva que informa la acción valoral-racional y la racionalidad formal que informa la acción racional instrumental. La relación contradictoria entre racionalidad instrumental y acción racional valoral se recomiendan en el cambio institucional identificándose dos tipos de acción racional enmarcada como instrumental apropiada, la racional práctica y la instrumental basada en valores.

La racionalidad sustantiva ordena la acción con relación al valor postulado en el pasado, presente o potencial, o agrupamiento de valores donde la conducta se evalúa por sí misma, independientemente de sus prospectos de éxito.

Los conceptos de racionalidad sustantiva y de racionalidad práctica informados por las obligaciones sociales y morales son posibles rutas a incorporar el concepto de valores.

La racionalidad formal informa la acción racional de medios-fines. Polanyi et al (1975) definen la acción racional como la elección de unos medios en relación con un fin. La especificidad de la acción racional no se refiere “ni a los medios ni a los fines, sino a la relación medios –fines”. El concepto de racionalidad es más amplio que el dominio de la racionalidad formal, instrumental, con un propósito, o medio-fin.

El concepto de racionalidad perfecta o completa es incompatible con el discurso debido a las limitaciones de su capacidad para predecir los sucesos y para evaluar los resultados de las diferentes alternativas para decidir óptimamente en un instante y con los menores costos.

Para quienes sostienen la perspectiva de la ética discursiva, están interesados en la verdad de los juicios desde un enfoque de información incompleta y racionalidad limitada, mientras que desde la economía del bienestar hace énfasis en los resultados concretos. El concepto utilitarista o bienestarista de bienestar se centra en los medios, mientras que el concepto centrado en los fines del bienestar humano está referido a en las realizaciones individuales a partir del ejercicio de la propia libertad, por lo que la realización de los fines como indicadores del bienestar humano depende de la voluntad o agencia personal. Equiza (2001) señala como bases de las críticas al utilitarismo, la identificación errónea de bienestar con utilidad en la elección, felicidad y satisfacción del deseo, considera que la ordenación por suma es trivial, no elimina la cuestión de la desigualdad y no incorpora las diferencias de partida y agencia entre las personas.

Para los expresivistas, la racionalidad es una forma apropiada de expresión de actitudes y expresiones que no promueven buenos resultados.

Los economistas usan el modelo estándar de racionalidad para predecir la conducta bajo un nuevo régimen de políticas para evaluar las políticas de acuerdo a su impacto en el bienestar de las personas afectadas. La formulación de políticas económicas se fundamenta en el equilibrio de la interacción racional de los agentes económicos.

En condiciones de incertidumbre, la racionalidad perfecta tiene poco sentido, por lo que Simon (1955) la denominó como racionalidad limitada. La racionalidad de las reglas en condiciones de incertidumbre justifica el uso de guías de acción y reglas para determinar la conducta bajo ciertas situaciones. Las orientaciones racionales de las condiciones económicas y sociales integradas en sus estructuras para su aplicación delimitan la concepción de esta racionalidad. En la racionalidad “adaptativa”, determinadas conductas son recompensadas y otras son castigadas, es decir la conducta está sujeta a restricciones no son aceptadas y cuyas predicciones son difíciles de determinar bajo los modelos del homo economicus.

La racionalidad normativa muestra un movimiento de la organización a la institución, que legitiman las elecciones organizacionales en referencia a la misión y valores de la organización que sostiene la integridad organizacional. La racionalidad normativa constriñe la adaptación organizacional y la adquisición de recursos. El viejo modelo de gestión pública burocrática basada en una racionalidad normativa ha cedido paso un modelo de gestión orientado por una racionalidad tecnocrática. La reforma administrativa de los setenta se orientó a la búsqueda de la racionalidad instrumental y la neutralidad política. En los ochenta se transita de la administración a la gerencia pública en la búsqueda de las organizaciones gubernamentales más eficientes y eficaces mediante el uso de racionalidades instrumentales.

La teoría económica predice formas contractuales que contienen términos eficientes implícitamente que se fundamentan en supuestos de que los compradores emplean comparaciones de costo-beneficio en forma compensatoria y no selectiva entre todas las posibles alternativas de productos que consideran, aunque con limitaciones cognitivas y restricciones externas en tiempo y esfuerzos, todas las posibles decisiones son elaboradas en un marco de racionalidad A pesar de que el mercado espera proveer términos contractuales eficientes que den ventajas tanto a los compradores como a los vendedores, tales términos no siempre son del todo defendibles.

La concepción de la racionalidad pública es consecuencialista. La teoría de la utilidad esperada en el que a cada resultado se le asigna una utilidad y para cada opción en una situación de elección existe una probabilidad determinada que se convierta en un producto dado, por lo que a cada opción puede asignarse una utilidad esperada, es por lo tanto, una variante del enfoque consecuencialista de la racionalidad, aunque no es la única posibilidad.

Los problemas de la acción colectiva se identifican como dilemas sociales entre la racionalidad individual o colectiva en situaciones donde la racionalidad individual de los actores queda atrapada para producir resultados no óptimos en términos de bienestar agregado. El óptimo y sub-óptimo de Pareto determinan si el resultado de un juego implica conflicto entre la racionalidad colectiva e individual.

Bajo el enfoque del rational choice propuesto por el neoinstitucionalismo, las instituciones tiene que diseñarse de tal forma que maximicen la racionalidad de los individuos, que maximicen el logro de beneficios y se reduzcan los costos de transacción de sus acciones sujetas a las relaciones del mercado. El diseño organizacional de las estructuras formales e informales de decisiones mediante procesos de diferenciación, tanto al interior y entre las organizaciones mismas, se orienta a lograr un desempeño en función de una racionalidad en la coordinación y ejecución de las actividades y absorción de incertidumbre. La información estratégica que tienen los diferentes actores explica su comportamiento estratégico en la racionalidad del diseño de los arreglos institucionales.

Para delimitar las bases teóricas de los cambios en el Estado, la sociedad y el mercado, es necesario revisar las teorías de la agencia (agency theory) y de la elección racional (rational choice) en que se fundamentan la racionalidad económica y analizar cómo estos principios crean disfuncionalidades en la gobernabilidad de la sociedad, cuya característica principal es la separación entre una racionalidad instrumental propia de la economía de libre mercado y el simbolismo cultural.

Los acercamientos analíticos de la teoría de la agencia (Agency theory o AT) referida a la tecnología para monitorear obligaciones que toman la forma de nexos contractuales y organizacionales, así como la teoría de la economía de los costos de transacción o transaction cost economics (TCE) que relacionan a las organizaciones como estructuras de gobernabilidad, bajo el supuesto conductual de una racionalidad confinada y oportunista, constituyen la base de la nueva racionalidad económica y la gobernabilidad de la sociedad.

Las estructuras de governance se describen en un continuo que va del mercado spot anónimo en un extremo a la jerarquía perfectamente integrada en el otro, en donde las partes que intercambian están unidas por los mismos arreglos de propiedad y control, pero que proveen incentivos débiles a los administradores para maximizar las utilidades. Tanto en economía como en derecho, la transacción es una de mercado spot donde la identidad no es importante, pero si la aplicación de reglas legales.

La unidad de análisis de la teoría de la agencia es el agente contratante, mientras que para la teoría de los costos de transacción es la misma transacción materia del contrato.


a) Teoría de la elección racional (Rational choice)

Hay dos variables de esta tradición de la investigación en la ciencia política. La primera está basada en la elección racional e interpreta a las instituciones como soluciones de equilibrio para los problemas de la acción colectiva. La segunda llamada institucionalismo histórico rechaza algunos supuestos de la elección racional y enfatiza fuertemente al tiempo y secuencias en el desarrollo institucional mientras que los teóricos de la elección racional están interesados explícitamente en cómo estas preferencias se construyen socialmente (Kaiser, 1997).

La elección racional (rational choice) como cuerpo teórico para explicar el comportamiento humano desplaza a los planteamientos basados en las normas y papeles sociales transmitidos por los mecanismos de socialización y la tradición. La elección racional es un enfoque individualista porque confunde el bienestar con las preferencias y con las elecciones. En la teoría del rational choice o elección racional, los individuos solo se motivan por su propio interés. La capacidad para elegir es la base de la sociedad del consumo mediante la expresión de preferencias.

El punto de vista neoclásico de cómo se comportan los mercados y como deben actuar las instituciones, se fundamenta en la teoría de la elección racional (rational choice) de la economía organizacional. El rational choice estudia las relaciones del mercado y las aplica a las relaciones sociales y políticas, a efecto de diseñar las instituciones que maximicen los beneficios de los individuos mediante la creación de incentivos económicos y reduzcan los costos de transacción.

El mercado es una construcción social que operacionaliza relaciones sociales. Por ejemplo, hasta ahora, se estudia la relación entre la confianza y la elección racional (Moe, T. 1995). Los defensores del rational choice argumentan la eliminación de todo elemento irracional que influya en las decisiones de intercambio para lograr el nivel óptimo de los beneficios. Las variables culturales, políticas, sociales, etc., son vistas como irracionales y no son consideradas por los análisis de la elección racional.

La racionalidad instrumental del rational choice o elección racional se orienta por la eficiencia para el crecimiento económico como un fin en sí mismo. El crecimiento económico así conceptualizado se mide cuantitativamente en términos cuantitativos del producto interno bruto y el consumo real promedio. Así, un elevado desarrollo económico puede coexistir con un debilitamiento de las relaciones de confianza y cooperación cívica (Grootaert, 1998).

El vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo económico, el cual se presenta en forma neutral para ser aprovechado mediante diferentes estrategias. La transformación de capital social en político explica la formación de las políticas públicas con el apoyo instrumental teórico metodológico de la nueva economía institucional, la teoría principal-agente, etc. y por lo tanto, determinan la acumulación del capital social de los diversos actores y su inversión en áreas diferentes, dependiendo de su capacidad para identificar formas más eficientes de transformación de capital. Como un componente del capital social, la confianza puede ser cohesiva y cooperativa. La confianza cooperativa puede ser contractual, competencial y de compromiso, (Sako, 1992 y 1998) las cuales es posible operacionalizar porque median entre las teorías basadas en las normas y la de elección racional que pueden ser analizados bajo modelos metodológicos formativos y reflexivos.

La teoría de la elección racional se sostiene en la hipótesis de que conducta de elección de los individuos trata de maximizar sus propios niveles de satisfacción, hipótesis que no puede afirmarse totalmente. Los supuestos económicos de la elección racional y las implicaciones que fluyen lógicamente de estos supuestos sugieren que es el mercado y no la intervención del Estado, el que asegura la provisión de los términos del contrato que son socialmente eficientes y óptimos para los compradores considerados como una clase. Desde la perspectiva de la elección racional, el tema del desarrollo visto por la economía política trata de la forma en que los actores en los mercados realizan conductas estratégicas de elección y razonamiento para maximizar sus propios intereses que persiguen en función de incentivos, así como de los problemas de agregación mediante la teoría de la acción colectiva y de la acción democrática.

En la teoría de las decisiones colectivas de Coleman (1988) se integra lo micro y macro social sobre la base de la teoría de la elección racional considerando al capital social como recursos de los actores en forma de obligaciones y expectativas, capacidad de fluencia de información de la estructura social y las sanciones de las normas. La teoría de la elección racional, de acuerdo a Coleman, es aquella en la cual cada actor tiene control sobre ciertos recursos e intereses en ciertos intereses y eventos. La existencia de al menos dos actores y el control de recursos es la base del sistema social.

Habermas (1992, 408) puntualiza que la teoría de la elección racional todavía se relaciona con la solución del problema Hobbesiano. Los principios que critica son la estabilidad de las preferencias y la conducta de maximización de utilidad. Las preferencias declaradas del individuo no son necesariamente las preferencias que tendrían cuando están mejor informados, lo que prueba que la teoría de la elección racional no es realista o adecuada. Las bases de los principios del homo oeconomicus no pueden explicar convincentemente la emergencia del orden estable, porque cuando tiene preferencias estables no puede deliberar ni elaborar discurso.

Aunque tengan información incompleta de las posibles opciones y de sus diferentes consecuencias, las opciones declaradas no son necesariamente estables. Los cambios en la conducta no se deben a cambios en las preferencias debido a la intensificación del discurso, sino a una información más completa. El principio de la estabilidad de las preferencias no origina la posibilidad que después del discurso, la gente prefiera opciones diferentes de aquellas que ha declarado.

Para los teóricos de la virtud, la elección racional es la elección que una persona con ciertos rasgos del carácter, tales como el buen juicio, involucramiento emocional y otros rasgos, escogería.


b) Teoría de la elección pública (Public choice)

A su vez, el diseño del Estado neoliberal y de la formulación de las políticas públicas, se orientan y se ajustan a los fundamentos de las teorías de la elección racional y de la elección pública de la economía neoclásica. La teoría de la elección pública explica el comportamiento económico y político en función de la búsqueda de maximización de los beneficios de los individuos que realizan diferentes interacciones en un contexto institucional el cual logra determinado equilibrio entre los principales agentes económicos y actores que realizan estrategias de negociación, competencia, formación de alianzas y coaliciones, etc.

Esta concepción de la elección pública he derivado en el fundamentalismo del mercado que considera que todo tipo de las interacciones humanas son reducibles a simples transacciones de mercado. March y Olsen (1995) critican este enfoque aduciendo que los intercambios ocurren entre actores desiguales en poder por lo que no siempre son libres y buscan maximizar la utilidad, el sistema político basado en el intercambio económico tiene efectos morales perniciosos que debilitan los equilibrios de la gobernabilidad democrática como resultado de incentivar el beneficio egoísta.

Los autores aurgumenta que si la naturaleza humana “el resultado fluido de un proceso de evolución social, el diseño de las instituciones políticas no puede partir de una naturaleza humana inconmovible, sino de la responsabilidad por construir instituciones que incentiven su evolución positiva hacia mejores equilibrios entre el propio interés y el interés general. Fijar la naturaleza humana en el modelo meramente “mercantil” no sólo es una coartada para la defensa del status quo sino una renuncia al progreso humano, que carece de fundamento histórico.”

La teoría de la elección pública, se relaciona con el análisis de la administración del Estado moderno representado por el desempeño de los administradores y servidores públicos que persiguen la maximización de beneficios. De acuerdo con este enfoque de diseño del Estado, los individuos buscan la maximización de sus utilidades. Los Estados que promueven este tipo de “mercado interno”, las operaciones de compraventa se realizan entre los diferentes departamentos entre sí, y si encuentran una mejor oferta fuera de su estructura, la efectúan.

La sobre vivencia de las regulaciones pueden tener como explicación las teorías de la elección pública acerca de los grupos y la búsqueda de rentas. Así, las políticas elaboradas fuera de esta definición del Estado neoclásico son vistas como generadoras de rentas económicas para apoyar el pago de las corruptelas (mordidas) y para recompensar a los electores por el apoyo político.


Enfoque conductual de elección irracional

Sin embargo, está surgiendo un nuevo enfoque en la economía conductual que diverge de la teoría de la elección racional (rational choice) Este nuevo enfoque surge en el supuesto de que en la realidad las personas actúen en forma diferente. Es decir, en forma irracional, al buscar la maximización de sus beneficios y de su bienestar mediante el uso de la información disponible y actuando siempre con un auto interés a largo plazo, porque carecen de la visión y de la voluntad para hacer lo que los textos de economía sugieren.

Este nuevo enfoque de economía conductual usa las teorías de la conducta para explicar el “rompecabezas del premio de la utilidad”. Esto lo hace bajo el hecho de que los retornos de utilidad a largo plazo son más altos. Por lo tanto, de que las personas odian más las pérdidas que gozan de las ganancias, de que la gente es recíproca al espíritu de otros más que a contra atacar y que las percepciones de injusticias alimentan la revancha aún cuando los costos sean mayores. Además, sostienen los teóricos de este modelo, los economistas Richard Thaler, Andrei Shleifer, Daniel Kahneman y Amos Tversky entre otros, que el trabajo que toma realizar la planeación financiera es una buena razón por la cual las personas son negligentes y descuidan las cosas más importantes que requieren de esfuerzos personales.

Diferencias entre el enfoque racional e irracional o conductual de la economía.

ENFOQUE DE LA ECONOMÍA CONVENCIONAL O DE LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN RACIONAL ENFOQUE DE ECONOMÍA CONDUCTUAL O DE LA ELECCIÓN IRRACIONAL
La gente se enfoca en todos los activos La gente compartamentaliza sus finanzas. Viviendas con ahorros elevados tienen deudas de tarjetas de crédito con altos intereses.
Las acciones se desempeñan mejor que los bonos. La gente toma períodos largos para evitar perder dinero. Ya que las acciones son de mayor riesgo que los bonos, los inversionistas en acciones demandan retornos más altos para compensar las pérdidas.
Las personas actúan sobre la base del puro interés. La gente iguala su conducta a aquélla de quienes le rodean. Esto explica por qué las personas hacen sacrificios voluntariamente y por qué aquellos que se sienten maltratados pueden vengarse a pesar de que el costo es más alto.
En la vida diaria, la gente se enfoca a largo plazo. La negligencia en asuntos importantes es rampante. Esta es la razón por qué muchas personas tienen grandes sumas en cuentas de cheques con bajos intereses y no ahorran para el retiro.
Elaborado con información de Whalen (2000).

Cada esfera de valor tiene patrones de acción y formas de vida que son definidas como racionales de aquellas otras esferas de vida que se consideran irracionales, lo que determina el concepto de lógica institucional. Las estructuras y formas organizacionales son irracionales o no racionales en su carácter. Estas reacciones consideradas como irracionales frente a los excesos racionalistas de la organización, se encuentran estrechamente vinculada con el ambiente económico, social y político.

Los mitos culturales como un producto de la irracionalidad de las masas son el aglutinante necesario para la cohesión social y la unidad nacional. El mayor daño que el postmodernismo causa a los países en desarrollo es una guerra de culturas para convertirse en consumidores acríticos de culturas foráneas si se considera como el reflejo múltiple de la cultura de la posmodernidad donde el trabajo de la Ilustración no ha concluido y en donde se identifican el irracionalismo postmoderno con las mentalidades irracionales que no acaba de realizar la civilización.

A partir de los años setenta se opera el periodo genealógico con la influencia del perspectivismo y Nietzsche en una actitud militante en contra de la represión, una desconfianza hacia el discurso académico que se expresa en el postestructuralismo, identificado con el postmodernismo irracionalista y nihilista que rechaza el método científico, al pensamiento racional y abuso de la ciencia como metáfora. Sin embargo, un lado oscuro en el que la irracionalidad social se convierte en algo más que una profunda negación al servicio de la maldad.


b) Teoría de la agencia

La teoría de la agencia estudia los mecanismos de incentivos para reducir los costos de la agencia frente al posible peligro moral, definidos como la suma de los gastos de monitoreo del principal, los gastos relacionados con el agente y las pérdidas residuales que representan las ganancias potenciales de las negociaciones no realizadas debido a que los principales no pueden proveer incentivos perfectos para los agentes, cuando sus acciones no son observadas. Desde luego, lo que se desea con estos incentivos óptimos es prescindir del esfuerzo con el daño a riesgos compartidos causados por la exposición del agente al exceso de riesgo de los factores más allá del control del agente ”.

La teoría de la agencia es la más dominante desde los trabajos de Berle y Means (1932) sobre la separación entre la propiedad de los accionistas y el control de los administradores. La separación de la propiedad y el control en las grandes empresas identifica el acercamiento al peligro moral y al acercamiento de teoría de la agencia.

De acuerdo con Przeworski (1996), la economía es una red de relaciones múltiples y diferenciales entre clases particulares de principales y agentes: administradores y empleados, dueños y administradores, inversionistas y empresarios pero también entre ciudadanos y políticos, políticos y burócratas. Los empresarios son administradores que actúan como agentes de los inversionistas y funcionarios de las empresas. Las relaciones entre al agente y el principal (el administrador y el dueño) son importantes en la determinación de los niveles de eficiencia.

La teoría de la agencia se refiere a las relaciones entre el principal y el agente, provee de información oportunista y asimétrica, salvaguardando las transacciones que realicen contra acciones que son oportunistas. La teoría de la agencia da ventajas a la información asimétrica y oportunista. El modelo teórico agente-principal incorpora explícitamente los incentivos y las asimetrías de información en el diseño de mecanismos óptimos en las organizaciones. La teoría de la agencia provee de información oportunista y asimétrica. El equilibrio de cualquier mecanismo se obtiene como un resultado de un mecanismo de revelación bajo e cual los agentes revelan confiadamente su información privada. En el mercado, este equilibrio se obtendría de las decisiones que tomen los diferentes agentes en función de la información disponible.

En la teoría del principal-agencia se trata de resolver el dilema que existe cuando no coinciden los intereses entre el principal y el agente y tienen además acceso diferenciado a la información en mercados imperfectos, y por lo tanto, se trata de asegurar la lealtad al principal por parte del agente a cambio de un sistema de compensaciones justo. Las soluciones que tiene la teoría de la agencia a este problema son la igualación de oportunidades de acceso a la información mediante el uso de sistemas de evaluación del desempeño, del rendimiento financiero y determinación clara de objetivos, así como el empleo de contratos en el mercado.

Las grandes corporaciones requieren de estructuras institucionales de governance que acoten la aplicación de la teoría del principal – agencia y limite los problemas derivados, como en el caso del denominado oportunismo ex post. La función de control para monitorear los consejos corporativos de las organizaciones se deriva directamente de la teoría de la agencia que describe el potencial para los conflictos de interés que surgen de la separación de la propiedad y el control organizacional. Este conflicto es denominado como conflicto entre el principal-agente permanece como un problema de organización interna.

Los agentes económicos realizan transacciones mediante el uso de contratos, normas y procedimientos estandarizados para obtener economías de escala, reducir costos de transacción y una mayor eficiencia en las operaciones internacionales. Los costos de agencia resultan cuando los administradores persiguen sus propios intereses en detrimento de los intereses de los accionistas.

En el problema tradicional de la agencia, tanto el esfuerzo costoso del agente, como los factores estocásticos más allá del control del agente, influyen en los resultados de una actividad productiva propiedad del principal, quien elige un contrato de compensación para el agente que trata de alcanzar incentivos económicos óptimos. Sin embargo, se cometen excesos, por ejemplo, cuando los emprendedores sobrellevan los costos de agencia y tienen buenas razones para rendir cualquier discreción para expropiar la riqueza de los inversionistas y para servir con más lealtad a los accionistas.

El antiguo debate entre lo público y lo privado bajo el marco de referencia de la teoría de la agencia está relacionado con el cuestionamiento de cual forma de propiedad es la que principalmente promueve el bienestar social. La teoría de la agencia trata de explicar que se obtienen costos de agencia más bajos bajo la operatividad del modelo de propiedad privada que bajo el modelo de propiedad pública y que por lo tanto, la propiedad pública es menos efectiva para controlar los costos de la agencia que la propiedad privada.

La teoría de la agencia y la teoría de la dependencia de recursos son las perspectivas con más aplicaciones en la governance corporativa, y por lo tanto, su integración es importante.

Los reacomodos del poder a favor de los agentes móviles, en este caso las empresas que se aprovechan y contribuyen poco a los bienes públicos, sobrepasan las regulaciones establecidas democráticamente para sacar ventajas mediante concesiones especiales y prerrogativas que ponen en competencia a los Estados en una carrera hacia abajo para otorgar más ventajas por menos beneficios a cambio.

Por lo tanto, la aplicación al sector público de esta teoría consiste en la creación de un quasi-mercado que transforma el aparato burocrático gubernamental en un conjunto de relaciones contractuales entre agencias públicas y privadas que buscan maximizar sus beneficios a pesar de que el interés de los agentes no siempre es coincidente con el interés de la ciudadanía. Los recursos políticos instrumentales son utilizados por los actores para sus propios intereses políticos y entran en conflicto con los agentes quienes manejan mejor información para la gestión de los procesos gubernamentales.

Gersbach (1999), por ejemplo, considera un modelo donde el público está inseguro acerca de la competencia de un agente y si el agente está preocupado acerca de las consecuencias de decisiones de políticas, como en el caso del estadista, o si solo está preocupado acerca de las creencias del público, es decir, populista. Un agente competente puede juzgar las consecuencias de un proyecto de políticas y debe invertir inmediatamente o nunca. En términos generales, el bienestar social puede ser mayor comparado a la situación en donde el público está inseguro si el agente es un estadista o un populista.

El análisis de las reformas estructurales se plantean desde los resultados y desde los principios que garanticen los derechos de los agentes económicos. Los costos y beneficios de la reforma económica, política y social pueden ser compartidos por los diferentes agentes dentro de marcos institucionales que faciliten la participación ciudadana.

De acuerdo a Bresser-Pereira (2001), la reforma de la administración pública “es gerencial porque extrae su inspiración de la gestión de empresas privadas, y porque adopta una promoción de autonomía y accountability de las agencias públicas como estrategia básica para alcanzar más eficiencia y calidad. Las instituciones se constituyen en las instancias mediadoras que vinculan las políticas macroeconómicas con los agentes económicos y sociales en el ámbito del desarrollo local que se relaciona con la esfera pública, particularmente en la dotación de bienes y servicios públicos requeridos. Además, las elites locales tienden a coludirse más que las nacionales para capturar las agencias locales mediante compromisos de agendas políticas.


c) Costos de transacción

El análisis de los costos de transacción proporcionan el contexto de la seguridad jurídica en una economía de libre de mercado. Coase (1937) introdujo y definió el término costos de transacción como los costos de usar el mercado y que da una racionalidad a la existencia de las firmas. Los costos de transacción son los costos de búsqueda e información, costos de negociación y decisión, y los costos de formulación y aplicación de las políticas, de acuerdo a Dahlman (1979).

Una aproximación al estudio de los costos de transacción desde la perspectiva de la economía, proporciona el soporte teórico para integrar la teoría de las estructuras de gobernabilidad de las empresas. La teoría neoclásica y el enfoque de los costos de transacción aplicados a la organización de las empresas y del mercado difieren ampliamente. La economía ortodoxa y neoclásica es más imperial porque impone una interpretación teórica de los precios de los fenómenos, mientras que la economía de los costos de transacción orienta sus cuestionamientos hacia lo que está sucediendo (Williamson, 2000:22).

El neoinstitucionalismo histórico de North (1991) combina las teorías del comportamiento humano con los análisis de los costos de transacción a partir de la consideración de que las instituciones son una creación humana para absorber incertidumbre de las interacciones en situaciones de alta complejidad. La Nueva Economía Institucional deja en claro que las instituciones económicas, políticas y jurídicas son incompletas en cualquier sociedad y por lo tanto los costos de transacción no alcanzan los niveles deseados en el paradigma de la eficiencia. La racionalidad limitada y los costos de transacción positivos están relacionados.

Para Jones et al (1997) las relaciones entre las teorías de los costos de transacción y de redes en las formas de governance quasi jerarquías y de estructuras de redes surgen de las interacciones organizacionales. Dunning (1997), concluye que si la actividad económica involucra costos de transacción y coordinación, no es posible formular una mezcla óptima de modos organizacionales alternativos los cuales sean aplicables universalmente.

Los académicos han venido incrementalmente a enfatizar no solamente la importancia de los costos de transacción y coordinación de la actividad económica, sino también de la necesidad de flexibilizar las instituciones y los modos organizacionales. La flexibilidad organizacional queda manifiesta en la flexibilización de los sistemas de producción y acumulación que junto con la perspectiva de los costos de transacción permiten que las organizaciones lleguen a ser más flexibles a través de la desintegración vertical y horizontal.

De acuerdo a la teoría de los costos de transacción que se fundamenta en las conductas que buscan maximizar sus propios beneficios, los individuos cometerán actos de pillaje, robo, engaños con astucia y mentirán cuando los resultados de tales actividades exceden el valor de las oportunidades alternativas que tiene disponibles y por lo tanto cancelan las posibilidades de actos de altruismo y de restricciones autoimpuestas.

La teoría de los costos de transacción con todos los tipos de relaciones contractuales eficientes, tales como los costos en información, negociación, contratación y garantía para hacer cumplir las condiciones de los intercambios, examinan formas alternativas de organización económica para economizar con respecto a las consecuencias de una racionalidad confinada. Los costos de transacción aumentan con la desigualdad en los acuerdos de cooperación.

La estructura de los costos de transacción varían en los mercados económicos y políticos que gravitan en cualquier sociedad. La compatibilidad entre los objetivos políticos y económicos ocurren cuando en un sistema político ideal se enfatiza el mercado neoclásico con cero costos de transacción, lo que permite que ocurra el intercambio político de la maximización de la riqueza. El análisis de los costos de transacción proporcionan el contexto de la seguridad jurídica en una economía de libre de mercado. Las imperfecciones del mercado derivan en altos costos de transacción que limitan los incentivos de las estructuras de las economías y causan un desempeño económico pobre. Altos costos de transacción son inherentes a las dificultades para organizarlos. El crecimiento se presenta en una interrelación inestable entre las economías de escala y la especialización con los costos de transacción.

Bajos costos de transacción en la esfera económica y política que varían dependiendo de los sistemas institucionales que prevalecen en las sociedades, inciden en incrementos del crecimiento económico y por tanto en la reducción de los niveles de pobreza. Más bajos costos de transacción en las esferas económicas y políticas contribuyen al crecimiento y por lo tanto, afecta los niveles de ingreso y por tanto de pobreza.

No solamente la economía de los costos de transacción toma como unidad de análisis a la transacción, sino que ve a la gobernabilidad como el medio para establecer el orden, mitigar los conflictos y obtener ganancias mutuas. La economía de los costos de transacción sostiene que cada modo genérico de gobernabilidad se define por un síndrome de atributos internamente consistentes, de los cuales, la intensidad de los incentivos, los controles administrativos y el régimen del contrato legal son especialmente importantes.

La economía de los costos de transacción argumenta que cada forma genérica de gobernabilidad se apoya en una forma distintiva de contrato legal en un ambiente circunstancial. La economía de los costos de transacción enfatiza los costos de gobierno sobre el fundamento de que aún las transacciones más simples requieren de una estructura de governance para proteger de ciertos peligros a las partes que intercambian. La comparación de las diferencias de los costos de transacción entre las diferentes formas de gobernabilidad es un proceso más complicado que el simple cálculo del mismo.

La economía de los costos de transacción proporciona la plataforma para alcanzar la economía mediante el diseño de estructuras de nuevas formas de organización y consecuentemente de nuevas formas de gobernabilidad. En el diseño de las estructuras en función de los análisis de los costos de transacción, deben proporcionar beneficios a todas las partes involucradas en forma mutua. Por ejemplo, los costos de información elevan los costos de transacción en el ámbito de diseño y aplicación de las políticas públicas.

Por lo tanto, es más fácil establecer los costos para las formas de gobernabilidad en forma unitaria, que comparar las diferencias de estos costos. Sin embargo, la desigualdad económica, la heterogeneidad étnica, lingüística, religiosa, etc., debilita a la comunidad e incrementan los costos de transacción. Los costos de transacción de la comunidad se elevan con las diferencias étnicas y las desigualdades económicas.

Las diferencias en las estructuras de gobernabilidad tales como sus costos y competencias, así como las formas de economizar los costos de transacción se alinean con los diferentes atributos de las transacciones. Los diferentes atributos de las transacciones se alinean con las estructuras de gobernabilidad las cuales difieren en sus costos y competencia, así como en sus formas de economizar los costos de transacción. La transacción ideal en economía y en derecho es la de los mercados spot en los cuales la identidad no es importante y se aplican las reglas legales. Cualquier cosa o asunto que pueda ser materia de contratos puede también ser analizado en términos de las economías que generan los costos de transacción. (Williamson, 2000).

Por ejemplo, la economía de los costos de transacción interpreta al consejo de dirección, como un elemento de seguridad que apoya los contratos para la rentabilidad financiera, y es en este sentido, que tanto la administración de la deuda como de la rentabilidad, constituyen mecanismos de gobernabilidad. Lo importante en este diseño es que todas las partes involucradas en la determinación de los costos de transacción deben obtener beneficios en forma mutua.

Los “costos de transacción” resultan de una interpretación subjetiva de información, monitoreo y sanción de los acuerdos establecidos. Como consecuencia de las limitaciones cognitivas para procesar información, determinar los costos de información con relación a los costos de transacción y de las restricciones ambientales como las legales, y de los costos de información.

La reducción de los costos de transacción es la base los nuevos sistemas de organización de la producción y por ende de la movilidad del capital. Los bajos costos de transacción son esenciales para el crecimiento económico los cuales varían en los diferentes sistemas de instituciones que existen en las sociedades. Los costos de transacción se reducen cuando existen reglas de convivencia sociales que facilitan los intercambios y sancionan su incumplimiento.

Coase (1937) explicó que las fronteras organizacionales dependen más de los costos de transacción que de la tecnología productiva. Dunning (1997), argumenta que los patrones cambiantes de demanda y avances tecnológicos han impactado los costos de transacción y coordinación de la actividad de valor agregado.

Las decisiones para organizar los costos de transacción dentro de la empresa se oponen a las decisiones del mercado que dependen de los costos relativos del intercambio interno y externo. Los grandes intereses de las corporaciones transnacionales para debilitar la función reguladora del Estado-nación, se centran en la avidez para lograr mayores y mejores recursos, penetración de mercados, reducción de costos de transacción en sus operaciones comerciales y la obtención de mayores utilidades. Los intereses de estas corporaciones transnacionales por limitar la función reguladora del Estado se centra en la avidez que tienen por obtener recursos a bajo costo, penetrar en nuevos mercados, alcanzar bajos costos de transacción en sus operaciones comerciales y sobre todo, lograr la mayor tasa de utilidades como retorno de sus inversiones.

Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales que afectan el desempeño económico debido a que su razón de ser es la creación de orden y reducción de incertidumbre de los intercambios, reducen los costos de transacción e inducen a comportamientos cooperativos. La calidad de las instituciones está relacionada con los niveles de costos de transacción y los diferentes rangos de intercambios que son viables en un momento determinado. Los costos de transacción en que se incurren para asegurar ciertas transacciones en una sociedad determinada son un buen indicador de la calidad de las instituciones, por lo que bajo diferentes conjuntos de instituciones se incurren en diferentes cantidades de costos de transacción.

La capacidad para facilitar las interacciones es una cualidad de las instituciones la cual se manifiesta en los costos de transacción en que incurren para asegurar ciertas transacciones. El diseño de las instituciones pragmáticas se hace en función de contratos deliberados que tienen como base la teoría de la información imperfecta y los costos de transacción. El capital social se expresa en la relación existente entre relaciones de confianza y cooperación cívica. En aquellas culturas donde las relaciones de confianza tienen un valor de activo social, los costos de transacción se reducen, aumentando la competitividad del sistema económico y político.

La reforma institucional incorpora los costos de negociación estratégica de los actores políticos delimitados por la asimetría de la información y costos de transacción de los intercambios. La adaptación involucra costos de transacción más bajos y son más altos los resultados del cambio que la reforma. Por otro lado, cuando los costos de transacción son elevados, inherentemente las dificultades de organización son mayores.

Las reformas pretenden el funcionamiento eficiente del mercado mediante la reducción de los costos de transacción, procesos de descentralización y modernización de la administración pública. La apertura y la integración económica reduce los costos de transacción en los mercados nacionales y los costos de integración política mediante la formulación e implantación de políticas que se orientan a homogeneizar las diferencias individuales, por lo que la democracia funciona mejor en los Estados pequeños.

La noción de los costos de transacción ha sido introducida en el análisis de intercambios en los mercados políticos, los cuales se argumentan (North, 1990a) que son más ineficientes que los mercados de bienes y servicios, debido a las complicaciones para medir los intercambios.

De acuerdo a Martínez Noguera (2001), la incorporación de la sociedad civil a las políticas públicas representa una forma para canalizar recursos sociales y capacidades porque se generan economías de escala, se reducen los costos de transacción y se establecen limitaciones a los comportamientos oportunistas.


Las “bondades” y críticas al modelo de la racionalidad económica

En un ambiente de alta rivalidad y competitividad empresarial, las normas se convierten en instrumentos de poder que aumentan la credibilidad y transparencia en los mercados mundiales, dan orientación, reducen los costos de transacción ahí donde hay limitaciones de información y en capacidad para procesarla y crean seguridad de expectativas a largo plazo marcadas por las complejas interacciones de los agentes involucrados.

La eficiencia de los agentes económicos está vinculada a las estructuras institucionales, por lo que se requieren análisis del diseño institucional de los sistemas políticos. La creación de capital institucional y social da sustento a los valores, normas y arreglos entre los diferentes agentes económicos y actores políticos y sociales.

Las investigaciones interdisciplinarias de las ciencias conductuales presentan evidencias sustanciales de que los individuos toman decisiones que se desvían del modelo teórico de la elección racional y de versiones limitadas de la racionalidad como un enfoque que se aproxima a la realidad. En la teoría institucional, la relación entre racionalidad y conducta institucional es ambigua. De la racionalidad económica se deriva la racionalidad administrativa que busca la optimización, eficiencia y eficacia de la provisión de bienes públicos en las organizaciones del sector público mediante el empleo de técnicas, métodos e instrumentos gerenciales que se aplican en las organizaciones privadas con fines de lucro.

La elite económico-política y sus agentes realizan campañas para legitimar la ideología neoliberal del capitalismo transnacional que promueve el libre mercado. Ahora la existencia de las estructuras de los Estados nacionales son rehenes de los agentes del capitalismo global, porque sirve a sus intereses transnacionales. El modelo de Estado neoliberal está diseñado para transferir la propiedad y la riqueza a los grandes capitales transnacionales. Estas guían las decisiones hacia la búsqueda de la eficiencia, la justicia y el interés público en forma de una racionalidad objetivista científica, y por lo tanto positivista, más que desde un criterio procedimental.

El neoliberalismo no se identifica con un Estado centrado en la racionalidad absoluta y la idea de un interés público, sino que se identifica al Estado como un agente económico de los intereses hegemónicos que dominan el mercado.

Los principios en que se sustenta el diseño del Estado definen la caracterización de sus estructuras burocráticas formalistas, procesos de toma de decisiones públicas altamente jerarquizados y centralizados, obsesión por la búsqueda de una racionalidad operativa que homologa los trámites administrativos y despersonaliza o trata por igual a los ciudadanos, la búsqueda afanosa de la calidad de los procesos que encarecen la entrega de servicios y bienes públicos sin que concurran los correspondientes beneficios, etc. La estructuración flexible del Estado-red en el concepto de Castells (1998) se combinan los principios de subsidiariedad, flexibilidad, coordinación, participación ciudadana, transparencia administrativa, modernización tecnológica, transformación de los agentes y retroalimentación en la gestión.

La presencia del interés público es relativa y se alcanza mediante acuerdos que se vuelven contradictorios desde la perspectiva de la racionalidad instrumental en la que la principal motivación de los individuos es su propio interés. Por lo tanto, la racionalidad económica ha forzado a los Estado-nación a desmantelar instituciones y organismos regulatorios en un intento para alcanzar el concepto ideal.

Los procesos de modernización implican el cálculo y control de los procesos sociales y naturales que corresponden al desarrollo de la racionalidad instrumental, la cual se contrapone al concepto de racionalidad normativa que se corresponde con la modernidad orientada a la autonomía moral y a la autodeterminación política.

Se reconoce la existencia de una relación estrecha entre la acción colectiva y el diseño de políticas públicas. La acción colectiva y la persecución del interés público limitan los alcances del rational choice debido a que no logra la mayor reducción de los costos de transacción y a los malos diseños institucionales.

El cambio institucional de los servicios públicos con una orientación hacia la acción social centrado en los valores de la cultura cívica y en los valores del capital social es muy complejo, debido a la racionalidad instrumental del enfoque de la eficiencia económica. Las bases socioculturales facilitan el desarrollo del capital social y su recuperación resulta de la combinación de cambios estructurales y estrategias deliberadas de los agentes económicos y actores políticos y sociales.

Son los agentes sociales los que realizan los procesos sociales del desarrollo. En aquellas sociedades donde prevalece un ambiente que promueve el desarrollo emprendedor y la innovación de los agentes y actores, los cambios institucionales ocurren con más naturalidad, por lo que se dificulta el transplante de estos procesos de innovación en aquellas sociedades donde no se dan las condiciones necesarias. Por lo mismo, el cambio institucional que implica conflictos de intereses entre los agentes económicos y actores políticos, es más complicado que el cambio organizacional.

Siguiendo a Prieto (1996), “Una institución social cuya estructura de apoyo son la propiedad privada, la atomización de quienes participan en ella (individuos desociados), la articulación de todos esos individuos a través de relaciones de compraventa (oferta y demanda) y su movilización y desplazamiento a través de los precios resultantes sometidos en permanencia a fluctuaciones y que exige un comportamiento orientado hacia la maximización calculada (y calculada necesariamente en dinero) del lucro de sus agentes, es una institución social que solo tiene un solo sentido: el de organizar la producción y distribución de medios para la satisfacción de necesidades materiales; en ello empieza y en ello acaba.

Las evidencias de que la toma de decisiones en función de elección racional se desvía sistemáticamente de los supuestos de la maximización de la utilidad, el interés propio y la maximización de la riqueza requiere que los consecuentalistas reemplacen sus preferencias por mercados no regulados con mayor agnosticismo inicial concerniente a la competencia institucional relativa a los mercados y la intervención del gobierno. Los efectos de la cruel competencia entre los agentes económicos que mediatizan la democracia, se pueden mencionar: los efectos distributivos por los desplazamientos tributarios del capital monetario que tiene una mayor movilidad que el trabajo y el desplazamiento de los ingresos medios a los ingresos bajos.

Economizar mediante el empleo de los costos de transacción es un concepto perverso en el cual todos los beneficios y costos tienen que calcularse al diseñar las diferentes formas de organización, lo cual tiene que hacerse comparativamente. Los valores sociales limitan la elección racional individual pero proporcionan nuevas posibilidades. En los contratos que dan forma a las decisiones basadas en la elección racional, la aplicación de los términos no da a lugar a contratos que sean óptimos socialmente, mientras que el diseño de términos del contrato por el gobierno da lugar a opciones imperfectas.


Gobernabilidad de la sociedad

La gobernabilidad de la sociedad presenta desafíos en todos los niveles: global, internacional, regional, nacional y local en las áreas económicas, políticas, sociales, culturales, etc.

La teoría de la modernización sostiene que el desarrollo social y político de los pueblos ocurre en el cambio de racionalidad de una sociedad basada en los afectos a una sociedad basada en los logros individuales. Esta teoría identificó etapas evolutivas de desarrollo de los pueblos. La crisis del capitalismo fordista que encontró sus propias limitaciones y contradicciones como sistema de producción con los procesos de acumulación capitalista, fue la causa que disparó la revolución científico tecnológica que reorganiza el sistema productivo en agencias multinacionales que promueven los procesos de globalización.

Para Castells la globalización es como un proceso resultante de la capacidad de las actividades fundamentales de la economía y la sociedad, de funcionar como unidad en tiempo real, a escala planetaria” que da lugar a capacidades tecnológicas, institucionales y organizativas que reflejan las relaciones asimétricas de poder existentes entre los agentes económicos hegemónicos y los que no lo son. Las dinámicas de los procesos de globalización económica han sido favorables y productivas para algunos agentes, pero disfuncionales, destructivas y desestabilizadoras para otros.

Esto origina conflictos por las contradicciones propias del sistema capitalista entre los intereses de los agentes económicos globales y los Estados-nación, las cuales se resuelven mediante la toma del Estado como rehén de los agentes capitalistas. El Estado nación ha sido el principal agente globalizador mediante procesos de cesión de soberanía política que son la causa principal de conflictos entre el Estado y la nación y entre los ciudadanos y el Estado.

La gobernabilidad democrática de las estructuras institucionales de un sistema económico, político y social facilita las reglas formales e informales de las redes de interrelaciones entre diferentes agentes y actores estratégicos necesarias para los procesos de toma de decisiones colectivas y resolución de sus diferencias de intereses. El marco conceptual del governance es la eficacia del conjunto de elementos institucionales que constituyen el capital institucional y que tienen como fin la reducción de los costos de transacción. Es democrática porque presupone el gobierno democrático, hace del control social por la sociedad civil una forma principal de accountability política, y requiere transparencia de las agencias públicas.

El papel fundamental de la sociedad civil es constituirse en los agentes del cambio del cambio social mediante la promoción de la democracia y una mayor participación en los procesos de toma de decisiones públicas. La sociedad civil se identifica con una pluralidad de las asociaciones voluntarias y no con el mercado y los agentes económicos particulares con fines especulativos, como se pretende. Como una estrategia de diferenciación de las funciones del Estado, las organizaciones no gubernamentales son agencias de asociación voluntaria cuyas funciones se orientan a la gestión y prestación de servicios de lo público a las comunidades que atienden.

Estas redes globales de gestión política se caracterizan por constelaciones transnacionales formada por agentes privados y públicos heterogéneos que colaboran bajo una diversidad de estructuras de governance que permiten la multiplicidad de niveles y ámbitos geográficos.

Los arreglos institucionales para las estructuras de gobernabilidad basadas en tanto en la propiedad privada como en la propiedad pública, tienen sus respectivos costos de transacción, problemas de agencia y una complejidad en los contratos internos. Al aumentar el tamaño de la agencia en las estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distorsiona.

Las instituciones financieras internacionales que actúan como agentes de la elite económico política, redefinieron el desarrollo en los ochentas como “una participación exitosa en el mercado mundial” que incluye una política de amplia liberalización (Robinson, 2000), basado en la “rearticulación de cada país a los mercados mundiales a través de la introducción de nuevas actividades económicas ligadas a la acumulación capitalista”. Este modelo fue promovido por el Banco Mundial y sus agencias de USA para el desarrollo internacional. Inherente a las prácticas de los sistemas de gestión macroeconómica es el comportamiento incierto, cíclico y caótico que conlleva colapsos y crisis financieras para los principales agentes económicos. En el caso de México, las agencias financieras internacionales y otros defensores del ajuste estructural estuvieron hablando de su éxito hasta que llegó el momento de la crisis y por tanto revelaron las imperfecciones de su aplicación.

Los procesos económicos de globalización conllevan ciertos arreglos estructurales que incorporan a distintos agentes privados conjuntamente con los actores públicos para el establecimiento de normas y estándares técnicos, laborales, ambientales, sociales, de protección infantil, etc., como la norma SA 8000 Ethical Trade Initiative considerada de la quinta generación de estándares, que tienen impacto en los clusters y emplazamientos locales. Los significados compartidos y las creencias colectivas de los campos organizacionales son reforzados por los procesos regulatorios de la agencias gubernamentales las cuales presionan normativamente por conformidad en las comunidades.

Los nuevos arreglos institucionales que dan origen a nuevas formas de gobernabilidad proporcionan beneficios que compensan ampliamente las inversiones que resuelven las relaciones contractuales, de acuerdo a la teoría de la agencia, entre el principal y el agente, mediante un conjunto de normas organizacionales e institucionales de tal forma que determinan derechos y obligaciones de los empleados y reducen los comportamientos oportunistas a su mínima expresión.

La participación de los diferentes actores políticos, sociales y los agentes económicos mediante procesos de distribución de poder para solucionar los conflictos de intereses, incide en la formación de los arreglos institucionales. Los cambios institucionales impulsados por la nueva gestión pública crearon nuevas formas y arreglos institucionales tales como las agencias ejecutivas, las agencias reguladoras y las organizaciones sociales.

Los intergubernamentalistas enfatizan los aspectos normativos y fácticos de las estructuras y políticas de gobernabilidad económica global emitidas por las instituciones y organizaciones multilaterales que configuran el marco macroeconómico para la acción de los agentes económicos en sus diferentes localizaciones, considerando las posibilidades de ejercicio de soberanía interna en el diseño de políticas de integración regional. Es en la región donde se materializan los impactos de los agentes transnacionales.


Discusión

Hay democracia si hay actores específicos de la política que no son ni agentes del dispositivo Estatal ni partes de la sociedad, si hay colectivos que desplazan las identificaciones en términos de partes del Estado o de la sociedad. La democracia política pretende ordenar el nivel sistémico de la vida colectiva mediante la intervención de agentes con lógica política para crear y legitimar el orden social mediante principios políticos coherentes con los fundamentos de libertad e igualdad de todos los individuos, tales como los principios de mayoría y representación. Es social liberal porque cree en el mercado como un excelente, aunque imperfecto, agente en asignación de recursos, y ve la tercerización de servicios y la competencia administrada como excelentes herramientas de accountability.

Por lo tanto, la política requiere ser autónoma respecto de lo económico y social para que dé como resultados soluciones convencionales que sean ejecutables y realizables por los agentes políticos. Una forma de evitar estas inconsistencias es mediante el facultamiento de agencias con directivos que no están sujetos a las restricciones de las reelecciones de los políticos como en el caso del Banco Central.

La Reforma del Estado es un proceso político que modifica las relaciones del poder mediante los cambios institucionales que pueden ser funcionales, materiales y de dominación, así como los intereses de los diferentes actores políticos y agentes económicos, es decir, se modifican las interacciones entre la sociedad, el Estado y el mercado para adecuarlas a las exigencias del modelo de desarrollo económico y a los procesos de globalización económica. La reforma institucional puede diseñarse en una síntesis de los dos acercamientos de elección racional institucional y un institucionalismo histórico. Para alcanzar un buen nivel de redistribución de los recursos, las agencias internacionales deben implementar varias acciones tales como una reforma fiscal progresiva, programas microfinancieros, igualdad de géneros, etc.

El Estado ha impulsado al mercado y no lo ha suplantado, ha promovido la coordinación de intereses privados, por lo que el desarrollo de una teoría que admita estas contribuciones importantes del Estado al desarrollo, sería más completo si trasciende los extremos de los postulados del desarrollo marxista que centra toda la importancia en el Estado y de la teoría de la elección pública que considera al Estado como un predador o rentista. La mayor parte de las actividades económicas pueden estar representadas como procesos continuos con transiciones de Estados a Estados en los cuales los agentes pueden afectar el curso de las transiciones, y la aprobación de algunos agentes se requiere para las transiciones.

Además, las instituciones diseñadas bajo los principios de las teorías del rational choice, los costos de transacción y la agency theory (teoría de la agencia) motivan a individuos que buscan en forma oportunista el beneficio interesado y egoísta bajo el frío cálculo racional. Las instituciones deben facilitar los incentivos adecuados para estimular la racionalidad de los individuos considerados como agentes económicos.

La auditoria social que deben instrumentar el Estado y la sociedad integrada por componentes de usuarios y grupos sociales a través de los agentes responsables en una cadena de control que se inicia con la formulación y va más allá de la ejecución mediante mecanismos de exigencia de rendición de cuentas que son el Estado. O’Donnell (1999) define la rendición de cuentas horizontal “La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos.” El autor distingue dos direcciones de rendición de cuentas horizontal, la transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridad de otra y la corrupción que consiste en ventajas ilícitas que los funcionarios obtienen para sí mismos y/o sus asociados.

La rendición de cuentas asignada es la que se efectúa a través de agencias creadas para la eficaz supervisión, prevención y sanción en forma proactiva y continuada de acciones u omisiones ilegales de otras agencias del Estado. La rendición de cuentas societal la delimita O’Donnell (1999) como un “mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales.

La autoridad elegida por la ciudadanía tiene la capacidad para coordinar las relaciones inter-agencia. La ciudadanía ha estado alcanzando nuevos espacios de participación frente al Estado en las últimas décadas, pero además emergen nuevos actores sociales que se reconocen en su ser ciudadano conscientes para involucrarse como agentes en el nuevo sistema social en prácticas concretas de participación ciudadana que puede ser distributiva, relacional y representacional. Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra individuo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan sus intereses. La participación ciudadana requiere de mecanismos simples y directos, medios de comunicación efectivos y procesos de toma de decisiones apropiadas de todos los agentes económicos y actores políticos y sociales.

La reconceptualización del papel de la política social requiere de un cambio de solución de problemas y administración de crisis a corto plazo a una agenda de desarrollo a largo plazo de prevención de problemas. La política social debe fundamentarse en los valores éticos que definen los objetivos del desarrollo, la racionalidad económica que les sirve de base y los medios y capacidades para su logro.

La acción colectiva y el interés público no deben fundamentarse únicamente en la racionalidad instrumental sino también en los valores cívicos. El dilema de la acción colectiva característicamente emerge en un nivel transaccional cuando los agentes son independientes, están conscientes de su interdependencia y no existen agencias que puedan coordinar las acciones de los agentes involucrados. Algunos de los nuevos movimientos sociales no solamente mantienen conexiones internacionales con movimientos similares en otros países, son que también mantienen ligas con partidos políticos progresistas, agencias no gubernamentales internacionales y organizaciones religiosas internacionales con quienes desean formar alianzas a fin de promover sus temas específicos así como metas más generales de justicia social, redistribución económica y democratización política.

Los procesos locales y regionales requieren de una transformación sustancial de las relaciones negociadas entre los agentes económicos y los actores políticos. El ambiente local se entiende como el conjunto de instituciones públicas, privadas y agentes locales que interaccionan e interrelacionan en un espacio abierto y que puede dar lugar a procesos de eficiencia colectiva definidos como las ventajas competitivas derivadas de las economías externas y de la acción conjunta de loa agentes.

Los gobiernos locales deben administrar los esfuerzos de las diferentes agencias que concentran sus estructuras a efecto de establecer e implantar un sistema de planeación e información coherente con el desarrollo local. La ingeniería social permite establecer sistemas flexibles de alianzas estratégicas y asociacionismo entre los diferentes agentes económicos y los actores políticos y sociales, de tal forma que el empleo eficaz de recursos humanos, financieros y materiales por el gobierno local abra importantes perspectivas para el desarrollo local.

La gobernabilidad de la sociedad está en riesgo por los procesos de informalización de la política democrática que ha modificado los vínculos de lealtad entre el estado y la ciudadanía. Este riesgo es agravado además por los partidos políticos que pierden el rumbo ideológico y programático, lo que les impide ejecutar sus funciones de representación y organización de la política democrática que los faculta para la acción política.


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