Pautas sobre educación y cultura en la reforma constitucional argentina de 1994

Por Leonardo Granato y Carlos Nahuel Oddone

“...si la instrucción es el medio de cultura de los pueblos ya desenvueltos, la educación por medio de las cosas es el medio de instrucción que más conviene a pueblos que recién empiezan a crearse (...) En cuanto a la instrucción que se dio a nuestro pueblo, jamás fue adecuada a sus necesidades. Copiada de la que recibían pueblos que no se hallan en nuestro caso, fue siempre estéril y sin resultado provechoso”.
Juan Bautista Alberdi, “Bases...”, p.76



Educación y reforma, Ley Federal de Educación, Situación de las Universidades

 
INTRODUCCIÓN: LA LLAMADA “CLÁUSULA DE LA PROSPERIDAD”
El presente artículo intentará contribuir a la temática educativa desde una visión, si se quiere, “juridizada” del tema, dilucidando interrogantes propios de la materia constitucional en política educativa, diagramando a su vez un esquema que permita al lector dotarse de los elementos fundamentales que en materia educativa nuestro texto supremo contiene, puntualmente luego de la importante y relativamente reciente reforma del año 1994.-
Como sabemos, la norma del art. 14 de la Constitución histórica consagra escuetamente el derecho de enseñar y aprender. Actualmente, esa fórmula de “enseñar y aprender” ha de interpretarse como alusiva a contenidos mucho más amplios que los que puede insinuar el vocabulario. Así se apela al derecho a la educación y al derecho a la cultura; al derecho a informarse, o a investigar en todos los campos del saber humano; y al derecho de difundir los conocimientos, informaciones, investigaciones, etcétera.-
La Constitución, ya desde antes de su reforma en 1994, asignó al Congreso la competencia de dictar “planes de instrucción general y universitaria” (art. 67 inc. 16 que subsiste hoy sin modificación en el nuevo art. 75 inc. 18 con ampliación y correlato del nuevo inc. 19).-
La reforma constitucional de 1994 ha sido pródiga en normas, que aunque figuran en la parte orgánica y corresponden a competencias del Congreso, enclavan principios, valores y derechos a tomar en cuenta en el tema de la educación, la enseñanza y la cultura.-
En este orden de ideas, el art. 75 inc. 18 de la Constitución le atribuye al Congreso de la Nación: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”.-
Este inciso, llamado “cláusula de la prosperidad” (Bidegain) o “del progreso” (Bidart Campos) puntualiza una serie concreta de políticas de fomento, o de desarrollo del país, pero como sostuvo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “F. C. del Sud” (Fallos, 183:190), la descripción de tales programas es meramente enunciativa o indicativa, no obligatoria.-
Resulta más que evidente que el inciso en cuestión es de neta inspiración alberdiana, estableciendo los objetivos que debe alcanzar el país y los medios que el Congreso Nacional puede utilizar para obtenerlos.-
Como sostiene en general Sagüés, para entender adecuadamente este inc. 18 del art. 75 debemos conectarlo y subordinarlo al objetivo de bienestar general enunciado en el Preámbulo, es decir, el “bien común público” de la filosofía clásica, según jurisprudencia de la Corte (caso “Quinteros”, Fallos, 179:113).-
Por supuesto que, en el presente trabajo, nos referiremos exclusivamente al fomento (anteriormente comentado) referido a la “ilustración”, es decir, al desenvolvimiento educacional y cultural, tema que nos ocupa.-
Resulta interesante aclarar que esta cláusula “de la prosperidad” no figura en la Constitución norteamericana (aunque para algunos se la puede asemejar al porsuit of happiness de la declaración de independencia de los Estados Unidos de 1776). El más Alto Tribunal ha dicho que esta cláusula no tiene más precedentes y jurisprudencia que la proveniente de nuestro medio (“F. C. del Sud”, Fallos, 183:190).
Interpretado literalmente, el art. 75 inc. 18 parecería dar al Congreso, a criterio de Sagüés, atribuciones absolutas para “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias”. Sin embargo, su aplicación no puede afectar el sistema institucional vigente (“Fernández Arias”, Fallos, 247:646) en cuanto que el art. 125 destaca que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden promover el progreso económico, el empleo y el desarrollo humano. En este orden de ideas, esa “duplicación” de objetivos nos advierte que estamos frente a poderes concurrentes. En caso de confrontación, se deberá hacer prevalecer el bien común general del país.-
Un supuesto que presenta ciertos interrogantes es el de los “planes de instrucción general y universitaria” referido por el inc. 18 del artículo en cuestión. Tanto Joaquín V. González como González Calderón entienden que esos programas no se pueden referir a la educación primaria (relegada por el art. 5 a las provincias), sino a la secundaria y terciaria. Sin embargo, el texto del art. 75 inc. 18 es amplio, y como nos enseña Ekmekdjián, cubre todo el nivel educativo (“instrucción general y universitaria”) y tanto se refiere a criterio de Bidart Campos, a la enseñanza pública como privada.-
El art. 5 obliga a las provincias a asegurar la educación primaria, pero ello nada obsta a los planes educativos que programe la Nación (siempre que éstos, desde luego, sean de contenido razonable, porque de lo contrario pecarían de inconstitucionalidad). Esa razonabilidad, escribe con acierto Bidegain, apunta a unos contenidos y objetivos mínimos, dejando a las provincias el resto de su instrumentación.-
En caso de conflicto entre los planes educativos provinciales y los nacionales, habrá que afianzar la primacía de estos últimos siempre que exista un razonable interés federal en ellos. Actualmente sabemos que la Nación se ha prácticamente desprendido de sus escuelas en las provincias, pero no obstante ello, procura disciplinar los contenidos mínimos de la educación.-
Aclaramos para finalizar que el Congreso Nacional ha delegado la facultad que estamos comentando en ámbitos del Poder Ejecutivo y de las universidades, admitiendo la Corte Suprema la legitimidad de tal decisión, al indicar que resulta prácticamente imposible que el Poder Legislativo desempeñe el papel de redactor de esos planes, ya por su composición numerosa y la lentitud de ciertos procedimientos, ya por carecer de elementos técnicos especializados (“Bergés”, Fallos, 166:264).-

EDUCACIÓN Y REFORMA
El nuevo art. 75 inc. 19 introdujo algunas “ideas-fuerza” (Sagüés) en materia educacional dentro de las competencias del Congreso. Sobre estos “principios”, como los califica el artículo, resulta a nuestro criterio importante aclarar que se los quiso enunciar como “directivas infranqueables”, y no meras orientaciones (“Diario de Sesiones”, p. 3181).-
En concreto, se habilita al Congreso Nacional para sancionar leyes de organización y base de la educación (lo que significa que no deben abarcar ni “monopolizar” toda la regulación educativa, sino los aspectos donde hubiere interés federal claro está) vigentes para toda la República, según las siguientes pautas:
a) Consolidación de la unidad nacional con el respeto de las particularidades provinciales y locales. Aunque no hubo mayores agregados en el despacho mayoritario de la Convención Constituyente, de este texto se desprende el deber de instrumentar contenidos y modalidades pedagógicas diferentes en función de las distintas zonas del país a través de aplicar “unidad” a lo diverso.-
Una educación uniforme e igualitaria resultaría así inconstitucional toda vez que se estaría menoscabando el derecho a la propia identidad, imagen y a ser diferente. También padecerían del mismo vicio los planes que propicien el separatismo o la desmembración del Estado.-
Así, las políticas educativas y culturales han de proporcionar organización y bases al sistema, dejando espacios y márgenes para las adecuaciones exigidas por las diferencias o particularidades de cada provincia o región.-
b) Responsabilidad idelegable del Estado. Resulta dable admitir que esta frase tuvo algunas aclaraciones por el miembro informante de la Convención Constituyente de 1994 (“Diario de Sesiones”, p. 3180 y ss.). En primer término involucra el deber del Estado de asegurar el servicio educativo en todos los niveles y modalidades, mediante escuelas propias, “atendiendo en forma especial a la educación básica obligatoria”. Ello implica que el Estado nacional tiene que concurrir al financiamiento de la educación en las provincias que no estén en condiciones de asegurar tal servicio. En segundo lugar, importa el deber de autorizar, regular, supervisar y controlar los servicios educativos privados que concurran con el público. Como tercera consecuencia que creemos pertinente señalar, el Estado debe “brindar los recursos financieros suficientes para que la prestación del servicio educativo oficial sea el de mejor nivel de calidad”.-
c) Participación de la familia y de la sociedad. La norma está exigiendo sin lugar a dudas algún modo de intervención de los padres y del pueblo en el proceso educativo. Es una regla programática, excesivamente amplia e indeterminada, aunque de todos modos acarrea la inconstitucionalidad de leyes reglamentarias que no implementen una modalidad razonable de participación.-
Así, los padres tienen derecho a elegir el tipo de enseñanza que prefieren para sus hijos menores, involucrando la orientación espiritual de la misma.-
d) Promoción de los valores democráticos. Esto significa que la programación estatal de la educación tiene que adecuarse al techo ideológico de la Constitución, y además alentarlo según la fórmula democrática constitucional argentina, que rechaza planteos autoritarios o totalitarios, por más que ellos tuviesen alguna vez aprobación popular. El miembro informante subrayó la necesidad de tutelar la libertad de conciencia en el plano religioso, ideológico o de las convicciones personales.-
El Estado debe fomentar el pluralismo educacional en el seno de una sociedad libre y abierta, promoviendo y estimulando la iniciativa privada, sin perjuicio de la competencia estatal para crear sus establecimientos oficiales.-
e) Igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna. Aquí el espíritu del constituyente ha sido evitar las discriminaciones económicas y sociales en todos los niveles del sistema educativo, tanto para el ingreso como para la permanencia de los alumnos, y la separación de ellos en grupos o categorías que impliquen segregaciones al realizar las tareas, “dentro o fuera del horarios de clase, como actividades curriculares y extracurriculares” (“Diario de Sesiones”, p. 3180).-
f) Gratuidad y equidad en la educación pública estatal. Gratuidad es un imperativo que significa que la enseñanza estatal no puede arancelarse.-
El miembro informante Rodríguez, expuso que las ideas de gratuidad y equidad deben entenderse como complementarias toda vez que la equidad significa que “se impone al Estado la carga de proveer a los habitantes de los medios suficientes para acceder a la educación gratuita” (“Diario de Sesiones”, p. 3181) en aras de lograr de esta manera una efectiva igualdad de oportunidades, si la gratuidad no es suficiente para ello.-
g) Promoción de la investigación y desarrollo científico y tecnológico. Su difusión y aprovechamiento. Se trata de otra norma programática, muy general y de contenido poco preciso, cuya traducción en leyes y hechos concretos tiene a nuestro criterio, un campo alto de discrecionalidad para los operadores de la Constitución.-
h) Protección de la identidad y pluralidad cultural. Esta cláusula procura tutelar la cultura argentina (“Diario de Sesiones”, p. 3848) y sus manifestaciones peculiares, urbanas y rurales. Podríamos decir que, en principio, las dudas sobre la constitucionalidad de “imposiciones” de ciertas pautas culturales típicamente argentinas (idioma nacional, música local) quedan disipadas con esta normativa.-
i) Libre creación y circulación de las obras del autor. Este texto se inspira en varias constituciones (alemana, art. 5º inc. 3; española, art. 20 inc. b; italiana, art. 33; entre otras) y en definitiva no es más que una aplicación de la libertad de expresión, enfatizando la prohibición de la censura, tanto en la realización en sí de la obra artística o intelectual, como en su distribución y acceso al público.-
j) Protección del patrimonio artístico y de los espacios culturales y audiovisuales. La custodia de los derechos de autor, la preservación de obras de arte (también históricas, culturales, arqueológicas, etc.) y la creación de espacios donde se desarrollen actividades culturales son los tópicos a los que apunta la presente cláusula (“Diario de Sesiones”, p. 3846 y 3847).-
k) Competencias provinciales. Hay que tener presente que, como ya se ha explicado al comenzar este trabajo, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires “pueden”, a tenor del art. 125 in fine de la Constitución Nacional, promover “le educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”, como facultad concurrente, en esas áreas, de aquéllas con la Nación (“Diario de Sesiones”, p. 3878).-
Cabe aclarar por último que con la reforma de 1994 se otorgó jerarquía constitucional a una serie de tratados internacionales de Derechos Humanos que también contienen normas referidas a asegurar la educación como derecho fundamental de la persona humana: art. 12.4 del Pacto de San José de Costa Rica; art. 18.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; arts. 13 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; arts. 17, 23, 28 y 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño; arts. 5 y 7 de la Convención contra la Discriminación Racial; y arts. 10 y 14 de la Convención sobre la Discriminación de la Mujer.-

LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN
La ley 24.195, que explícitamente reglamenta el derecho constitucional de enseñar y aprender (art. 1º), diagrama al “sistema educativo nacional” en cinco niveles: a) educación inicial, constituida por el jardín de infantes, para niños de tres a cinco años de edad, siendo obligatorio el último año; b) educación general básica, obligatoria, de nueve años de duración, a partir de los seis años de edad, organizada en ciclos; c) educación polimodal, posterior a la básica, y de tres años de duración; d) educación superior, que sigue a la polimodal, profesional y académica de grado, a cargo de instituciones universitarias y de grado no universitarias, y e) la educación cuaternaria, de posgrado, brindada por universidades e instituciones académicas (art. 10 y ss.).-
Con relación a las universidades, el art. 23 indica que tienen autonomía académica y autarquía administrativa y económico-financiera en el marco de la legislación específica.-
La ley 24.195 también establece regímenes especiales de educación para niños con necesidades educativas particulares, adultos que no cumplieron con la educación general básica y obligatoria, y educación artística y cultura musical (arts. 27 y 28).-
El gobierno y la administración del Sistema Educativo Nacional queda a cargo primero del Poder Ejecutivo nacional, a quien le corresponde –entre otras funciones- establecer en acuerdo con el Consejo Federal de Cultura y Educación los objetivos y contenidos básicos comunes de las currículas de los distintos niveles, ciclos y regímenes especiales, y dictar normas generales sobre equivalencia sobre títulos y estudios, estableciendo la validez automática de los planes concertados en el seno de dicho Consejo (art. 53).-
El Consejo Federal de Cultura y Educación está formado por el ministro nacional del área, que lo preside, y por el responsable de la conducción educativa de cada jurisdicción (uno por provincia y uno por la Ciudad de Buenos Aires) y un representante del Consejo Interuniversitario Nacional (art. 54). Son sus órganos la Asamblea Federal, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General (art. 57); y como funciones tiene las de unificar criterios entre las diferentes jurisdicciones; controlar que a todos los habitantes se les garantice el derecho constitucional de aprender en forma igualitaria y equitativa; concertar, dentro de los lineamientos de la política educativa nacional, los contenidos básicos comunes, los diseños curriculares y las formas de evaluación en los distintos ciclos y niveles (arts. 55 y 56). Las autoridades jurisdiccionales aprueban la currícula de esos ciclos, en el marco de lo acordado en el Consejo (art. 59).-
Por último consideramos importante comentar que la ley 24.195 define a la educación como “bien social y responsabilidad común” (art. 1), y confiere al Estado nacional la potestad de fijar y controlar el cumplimiento de la política educativa “tendiente a conformar una sociedad argentina justo y autónoma, a la vez que integrada a la región, al continente y al mundo” (art. 2). El art. 5 contempla, como objetivos de esa política educativa, el fortalecimiento de la identidad nacional, de la soberanía de la Nación, la consolidación de la democracia representativa, republicana y federal, la concreción de una efectiva igualdad de oportunidades, la educación como proceso permanente, entre muchos otros.-

SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES
La reforma constitucional de 1994 insertó en el art. 75 inc. 19, el principio de autonomía y autarquía de las universidades nacionales. La autonomía universitaria fue definida por el constituyente siguiendo a Sánchez Viamonte: consiste en aquellas casas de estudio se den cada una su propio estatuto, regulen sus instituciones internas y se rijan por ellas, elijan a sus autoridades, designen a sus profesores y fijen el sistema de nombramientos y disciplina. Se la declaró como un medio necesario para que la universidad cumpla con libertad suficiente sus finalidades: “la creación mediante la investigación y la distribución democrática del conocimiento en todas las ramas del saber, mediante la docencia y la extensión” (“Diario de Sesiones”, p. 3184). A su vez, la autarquía implica reconocer a la universidad personalidad jurídica y autoadministración.-
Por su parte, la ley 24.521 de educación superior, regula la enseñanza de ese tipo, tanto universitaria como no universitaria, y en su caso, a cargo de universidades nacionales, provinciales y privadas (art. 26).-
Define la autonomía universitaria como la facultad de cada casa de estudios de dictar y reformar sus estatutos, definir sus órganos de gobierno, administrar sus bienes y recursos, crear carreras de grado y posgrado, otorgar títulos académicos y habilitantes, establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción docente y no docente, así como de estudiantes (art. 29).-
Esta regla nos merece todo apoyo, liberando a las universidades de contaminaciones extrañas y de doblegamientos dependentistas por parte de los gobiernos de turno.-
Las universidades nacionales solamente pueden ser intervenidas por el Congreso o durante su receso y ad referendum del mismo, por el Poder Ejecutivo nacional (art. 30). Se contempla lo relativo al rector, decanos y órganos colegiados, con representación de docentes (no inferior al 50% del claustro), estudiantes, no docentes (en la proporción que determine cada institución) y, eventualmente, graduados (art. 53).-
El sostenimiento de las universidades nacionales corresponde al Estado federal, pero la administración del patrimonio es tarea de aquéllas.-
Como dato significativo a favor de la nota de autonomía, el art. 32 de la ley 24.521 establece que contra las resoluciones definitivas de las universidades nacionales, sólo podrá interponerse recurso de apelación ante la cámara federal con competencia en el lugar de la sede principal de la universidad. Esto significa que no sea habilitan vías recursivas ante el Poder Ejecutivo.-
Sobre este tema, en “Mochiutti” (JA, 1998-II-365), la Corte Suprema indicó con acierto que la autonomía universitaria no podía interpretarse en sentido absoluto, pues ello implicaría colocar a las universidades al margen de todo control de constitucionalidad y de legalidad, desconociéndose el control judicial de constitucionalidad instituido por el art. 116 de la Constitución, “piedra angular del sistema judicialista argentino” (Sagüés).-

CONCLUSIÓN
La ley es instrumento de organización. Sobre ella nos movemos. Cuando Aristóteles hace referencia al ser humano como zoon politikón nos está indicando no solo su dimensión social sino “política”. El animal también es un ser “social” pero solo el hombre es político, porque por naturaleza tiende a organizarse en la vida comunitaria.-
La trilogía “orden-paz-progreso” resume la importancia que tiene la ley en el establecimiento de los cimientos sobre los cuales se edificará una sociedad. La Constitución Nacional es el texto fundamental de organización del Estado argentino y único contrato que determina nuestros derechos y garantías como habitantes de esa estructura organizada.-
Porque “constitución” per se implica organización. Toda sociedad a lo largo de la historia mundial tuvo su constitución. Quizá no escrita como la conocemos hoy, pero desde el momento en que una sociedad se organiza tiene una constitución.-
En este trabajo nos ocupamos de cuestiones muy puntuales dentro de lo educativo, pero de lo fundamental: lo que establece nuestra Constitución acerca del tema que nos convoca. Y creo que quedó más que clara la importancia de remitirnos, para tratar cualquier tema referido en este caso a la educación, a las “reglas generales” estipuladas por el texto supremo que regula nuestra vida en comunidad.-
En líneas generales, el principal déficit de los argentinos en materia educativa residiría, precisamente, en no querer admitir que nuestra situación es deficitaria. Debemos retomar el objetivo que en algún momento se fijó nuestra educación: proporcionar a las nuevas generaciones de argentinos una amplia visión del mundo y los valores.-
No habrá paz en el mundo mientras no impere la justicia.-
No habrá justicia mientras no se realicen los valores esenciales que ella supone: el respeto irrestricto a la vida humana, la protección de las libertades personales, el desarrollo de la economía al servicio del hombre y una adecuada organización de las actividades pública y privada destinadas a alcanzar el bien común.-
No habrá sociedad organizada mientras no se afiance el Estado de Derecho.-
Este artículo es un homenaje a Don Domingo Faustino Sarmiento, cuyo Norte ha sido sin lugar a dudas, el de “educar al soberano”. Estamos convencidos de que en esa frase del ilustre sanjuanino pueden verse sintetizadas, sin lugar a dudas, las respuestas a problemas argentinos de ayer, de hoy y de mañana.-

BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA
Alberdi, Juan Bautista; Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, novena edición, Buenos Aires, Plus Ultra, 1997.-
Bidart Campos, Germán; Manual de la Constitución reformada, Tomos II y III, Buenos Aires, Ediar, 1998.-
Bidegain, Carlos M.; Cuadernos del curso de derecho constitucional, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994.-
Dromi, J. y Menem E.; La Constitución reformada, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994.-
Ekmekdjián, Miguel A.; Manual de la Constitución argentina, Buenos Aires, Depalma, 1999.-
Fayt, Carlos; Nuevas fronteras del derecho constitucional, Buenos Aires, La Ley, 1995.-
Sabsay, Daniel A. y Onaindia, José M.; La Constitución de los Argentinos; Buenos Aires, Errepar, 1994.-
Sagüés, Néstor P.; Elementos de Derecho Constitucional, T. I y II, Buenos Aires, Astrea, 1999.-
Jurisprudencia y legislación indicada en el trabajo.-