Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

ECONOMÍA DO BRASIL

A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA E O PRÉ-SAL
 

João Batista Alvarez Mendes
Sinclair Mallet Guy Guerra
sguerra8@gmail.com

RESUMO

O presente artigo abordará a política externa brasileira com ênfase no comércio internacional. Serão comparadas e analisadas as negociações brasileiras nas duas últimas décadas. Enfim, será feita reflexão sobre o papel estratégico que o petróleo e seus derivados poderão representar ao Brasil nos próximos anos diante do advento do Pré-sal.

Palavras-Chave: Política Externa. Comércio Exterior. Economia da energia. Pré-sal

Classificação JEL: Q41

Abstract

This article will address the Brazilian foreign policy with emphasis on international trade. Will be compared and analyzed the Brazilian negotiations in the last two decades. Finally, there will be reflection on the strategic role that oil and its derivatives may represent Brazil in the coming years with the advent of pre-salt.

Keywords: Foreign Policy. Foreign Trade. Energy Economics. Pre-salt

JEL Classification: Q41

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Alvarez Mendes y Mallet Guy Guerra: A política externa brasileira e o pré-sal, en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 152, 2010. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/

1. INTRODUÇÃO

O Brasil pode ser considerado como um país “novo”, no qual, a descoberta européia, por meio da expansão ultramarina portuguesa tomou conhecimento desta terra a pouco mais de 500 anos. De certa forma, o Brasil esteve e está até hoje, distante dos grandes conflitos internacionais. Por este motivo, pode ser considerado como um país de paz. Além da ausência de marcantes conflitos internacionais, o Brasil se destaca por seus aspectos geográficos e demográficos que fazem com que o país tenha escala continental em relação ao mundo. Também no campo político e econômico, principalmente no atual século. A partir da República Velha, o Brasil teve em 1889, seu primeiro Ministro de Relações Exteriores, Quintino Bocaiúva, no governo do então Presidente Deodoro da Fonseca. O papel desse diplomata consistiu basicamente em dialogar com o mundo e articular ações que vão ao encontro das necessidades internas brasileiras.

O Brasil é considerado território de diversas riquezas naturais como boas condições climáticas e terras férteis. Desde o século XIX detinha um modelo de desenvolvimento voltado para fora, no qual, dependia quase que exclusivamente dos chamados ciclos da economia brasileira, do açúcar, do ouro e do café (PRADO, 1961 e FURTADO, 1976). Já na década de 1930, o país implantou o Processo de Substituição de Importações (PSI) (TAVARES, 1972 e GREMAUD, 1982), no qual, se deu início a industrialização brasileira.

Com boa parte da Indústria já instalada na década de 1970, inclusive a Petrobrás, o Brasil descobriu grandes reservas de petróleo na Bacia de Campos próximo a costa do Rio de Janeiro. Descobrindo assim, grande escala de mais um produto mineral, que poderia abastecer parte do mercado interno e criar novas negociações internacionais. Na década atual, foi descoberto na Bacia de Santos, o Pré-sal, camada de petróleo que fica a aproximadamente 7.000 metros da superfície do mar. Esta descoberta no século XXI poderá trazer mais desenvolvimento e riquezas ao país. Além disso, espera-se que toda esta riqueza gerada, sirva para o fortalecimento da política externa brasileira.

2. A POLÍTICA EXTERNA

Ao se tratar de política externa pode-se, na maioria das situações, atribuir ao Estado o papel preponderante em sua definição e implantação. Isto porque é o Estado que representa os interesses e objetivos de determinado país no plano internacional. Neste sentido Oliveira diz que:

A maior parte dos pesquisadores brasileiros aponta, quase com unanimidade, para o papel preponderante do Estado na definição e implementação da política externa brasileira, estando a sociedade civil, com pequenas exceções, fora desse processo. É evidente que a análise da política externa brasileira, com ênfase no papel do Estado como ator preponderante na integração ao sistema internacional, não deixa, por um lado, de considerar a atual internacionalização das diferentes variáveis e, por outro, o papel da sociedade civil representada por empresas, associações e classes, agregando uma dimensão transacional às relações interestatais (OLIVEIRA, 2005, p.2).

As relações inter-estatais ocorrem por meio de interesses comuns naquilo que constitui relacionamento com vantagem mútua. Com a aceitação de que os Estados (OFFE, 1984) são atores legítimos na promoção dos interesses do cidadão , das empresas e dos conglomerados que estão dentro de seu território, pode-se recorrer ao atual caso do interesse brasileiro em comprar aviões supersônicos para fortalecer a área da defesa do país .

Os países que concorrem à venda dos jatos ao Brasil representam os interesses de suas empresas. Esta comercialização pode levar os países a firmarem acordos que irão além de interesses econômicos. O Brasil negocia com a empresa SAAB para a compra do avião modelo Gripen, com a Dassaut para compra do Rafale e com a Boeing para compra do F-18. Porém, as negociações estão ocorrendo, de fato, com Suécia, França e Estados Unidos respectivamente. Ou seja, os Estados assumem o papel de promotores dos interesses destas empresas e da sociedade, uma vez que as negociações com o produto, no caso o avião, poderá se desdobrar em interesses como intercâmbio de tecnologias entre os países, alianças estratégicas e militares e os mais diversos termos de cooperação que possam ser assinados entre os líderes de Estado, uma vez, que haja interesses comuns para ambos os países.

A política externa vai além da comercialização de produtos e é considerada como amplo campo de investigação. Várias questões e ações podem ser relacionadas a este termo. Assim, Lafer atribui a seguinte tarefa à política externa:

“Traduzir necessidades internas em possibilidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre seu destino, que é no meu entender a tarefa da política externa, considerada como política pública, passa por uma avaliação da especificidade desses interesses. Esta avaliação baseia-se numa visão, mais ou menos explícita, de como realizar o bem comum da coletividade nacional, o que não é uma tarefa singela “ (LAFER, 2004, p.16).

A forma em que a política externa poderá traduzir as necessidades internas em possibilidades externas deverá ser feita por meio de ações dos governos, devendo atuar em questões políticas, militares e econômicas. Para Russel (2005, apud Oliveira, 2005, p. 5) a política externa é descrita da seguinte forma:

[...] a área particular da ação política dos governos, abrangendo três dimensões analiticamente superáveis - política-diplomática, militar estratégica e econômica – que se projeta no âmbito externo ante a uma ampla gama de atores e instituições governamentais e não-governamentais, tanto no plano bilateral como no multilateral.

No caso brasileiro, por se tratar de um país periférico, o papel militar não ganha tanto destaque em suas relações exteriores, como não é o caso, por exemplo, das relações entre Estados Unidos ou Rússia. Desta forma, o Brasil vem ganhando destaque, principalmente na última década no campo político e econômico. Fato este, que faz com que o país conquiste seu espaço e ganhe poder frente à outras Nações. Há um conjunto de interesses que envolvem o Estado (OFFE, 1984 e POULANTZAS, 1978) e a sociedade na conquista deste espaço e poder internacional para privilegiar os interesses de um país. Neste sentido, Guimarães (2006) considera dois tipos de visões. A visão economicista, que atribui a mais alta prioridade à organização e à dinâmica econômica da sociedade nacional e do sistema internacional, e a visão política, que em contraposição à visão economicista, argumenta que o interesse superior dos Estados é garantir a melhoria crescente do bem-estar de suas populações e a segurança de seus territórios, todavia, a atividade econômica não é menos importante que a política.

Desta forma, pode-se dizer que o Estado brasileiro tem o poder de realizar atos internacionais utilizando-se de duas principais variáveis, a política e a econômica. O papel político e diplomático tem fundamental importância nos acordos mundiais entre Estados. No entanto, o poder econômico de um país e sua necessidade por bens e produtos ganha importante papel nas relações exteriores. Portanto, o comércio exterior ganha “luzes” e coloca a variável econômica como uma vantagem e possibilita maiores poderes e autonomia ao Estado em suas negociações mundiais. Neste sentido descrever o quadro de negociação de produtos internacionais do Brasil, poderá auxiliar na identificação do papel da política externa brasileira

3. PANORAMA DO COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO

Diante da importância de variáveis culturais, sociais, ambientais entre outras na política externa, sabe-se que de certa forma o interesse econômico estará atrás da grande parte das negociações e tratados entre os Estados. Neste sentido, a política e a diplomacia são essenciais para abrir o diálogo entre os países e defender os interesses nacionais por meio de negociações internacionais, porém o interesse econômico costuma prevalecer nestas relações. Para atuar nos interesses nacionais, há na atual configuração do Governo Federal do Brasil, o Ministério das Relações Exteriores – MRE, que assume a função de transformar necessidades internas em possibilidades externas. Este tem como principal função auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução, manter relações diplomáticas com governos de Estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais e promover os interesses do Estado e da sociedade brasileiros no exterior. Porém, no sentido da comercialização entre os países, é de extrema importância a atuação do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, que participa de forma ativa nas negociações internacionais e executa programas e atividades relativas ao comércio exterior.

O Brasil tem como importante indicador de negociações de produtos com o exterior, o valor transacionado na balança comercial, que significa o montante em dólares (US$) de produtos exportados e importados em determinado período. Na hipótese do Brasil exportar mais produtos que importar do exterior, ocorrerá o superávit comercial; no inverso, ocorrerá o déficit comercial. Mais do que saber quanto se transaciona quantitativamente, é de extrema importância verificar com quais países, blocos econômicos ou continentes o Brasil realiza suas comercializações. Estas questões podem ajudar a identificar quais países podem contribuir para o desenvolvimento da economia do Brasil e também sobre a evolução do comércio internacional brasileiro. A respeito da balança comercial brasileira, será verificado por meio do gráfico 1, a seguir, o comportamento das comercializações brasileiras no período que compreende o ano de 1990 até 2009.

No início da década de 1990, o Brasil iniciou o processo de implantação de políticas neoliberais. Destaca-se o início deste ato a partir do governo Collor com a política de abertura econômica, que teve como um de seus elementos a redução das tarifas de importação. No período, diversas empresas brasileiras enfrentaram o processo de falência por falta de competitividade em relação a indústria internacional que vendia produtos ao Brasil com tecnologias infinitamente superiores a grande parte das indústria brasileira.

A partir de 1994, quando ocorre a implantação do Plano Real, há uma queda brusca no saldo comercial brasileiro, fazendo com que permaneça o déficit comercial até o ano de 2000. Quanto a isto, Conceição (2008) diz que no Plano Real, a combinação entre o crescimento econômico (promovido pela estabilização monetária), redução de tarifas e sobrevalorização do câmbio (o real forte foi um dos instrumentos utilizados pelo governo para manter os preços estáveis) promoveu um acentuado aumento das importações.

Os capitais oriundos dos países desenvolvidos, de certa forma, foram responsáveis em repassar o modelo neoliberal aos países em desenvolvimento. O elemento que corrobora este fato foi a difusão internacional do Consenso de Washington no final da década de 1980. Os países desenvolvidos nas fases de crescimento se valeram da forte intervenção do Estado para proteger a indústria infante no processo de desenvolvimento, o que se torna fundamental para industrialização de um país. Contudo, pode-se considerar que a receita enviada aos países em desenvolvimento, é o inverso do que foi aplicado pelos países desenvolvidos em sua fase de industrialização. No Brasil, o superávit primário figurou novamente apenas no ano de 2001 com US$ 2,7 bilhões. No entanto, em 2003 este número aumentou mais de nove vezes em relação a 2001, chegando a US$ 24,9 bilhões. Em 2006 o superávit comercial chegou ao ponto máximo da curva, no valor de US$ 46,5 bilhões. Percebe-se uma redução brusca em 2008, quando o mundo enfrentou a crise financeira internacional, originada em setembro desse ano nos EUA, se alastrando rapidamente pelo mundo. A política realizada pelo atual governo se traduz em estabilidade econômica. Os consecutivos superávits comerciais apresentados no gráfico acima podem ser atribuídos também à diversificação dos mercados. Esta diversificação significa maior exploração de novos nichos do mercado internacional, tanto na compra quanto na venda de produtos. É fundamental que o país além da ampliar sua pauta de produtos exportados, amplie e diversifique seus mercados. O gráfico 2 mostra o comparativo entre o ano de 1999 e 2009, da relação que o Brasil manteve com o mundo, no que se refere a importação brasileira por continente nos referidos períodos. As exportações apresentam comportamento parecido no que se refere a diversificação de mercados conforme se verá no gráfico 3 .

Nota-se que o Brasil diversificou seus mercados no período apresentado. Além disso, o comportamento das relações de importações e exportações foi similar. Destaca-se nos dados apresentados, a diminuição da dependência brasileira de blocos como América do Norte, fortemente impulsionado pelos estados Unidos e Europa, que perderam mercado no Brasil ao longo dos últimos 10 anos. Já a Ásia surge como gigante em meio as comercializações internacionais, principalmente devido ao mercado chinês. O Brasil também elevou suas relações comerciais, principalmente as exportações, com o continente africano e com o Oriente Médio. Esta busca de mercados alternativos, que fogem à praxe de relações com os norte-americanos e europeus, traz novas oportunidades de negócios e relações bilaterais ao Brasil. Mesmo com a crise internacional de 2008 que foi citada anteriormente, o Brasil ainda manteve o superávit comercial.

A diversificação dos mercados internacionais é fundamental para momentos de crises, pois a economia do país não será em demasia dependente da situação econômica de outro país. Como foi o caso do México, que mantinha suas principais relações com os Estados Unidos, e com o início da crise no país em 2008, o México foi fortemente abalado. Verificado este cenário positivo na política externa brasileira, o Brasil poderá tirar proveito do bom momento econômico e da retomada de crescimento do país no período pós-crise. No entanto, conforme será abordado no próximo capítulo, o Brasil poderá ampliar este proveito nos próximos anos com novas negociações internacionais de petróleo.

4. PRÉ-SAL E O BRASIL: NOVA VANTAGEM COMPETITIVA?

Antes de verificar a variável do petróleo como elemento importante para a política externa brasileira, vale examinar o conceito de vantagem competitiva das nações. Este conceito está embasado na competição entre países. A prosperidade de um país não é resultante de um processo hereditário, mas sim decorrente de relações sociais na quais, no sistema econômico vigente, o capital predomina sobre a natureza e o ser humano de tal país. A competição entre os países é gerada a partir de um processo localizado e nenhum país consegue competir em todos os setores econômicos. Porter atribui o conceito de vantagem competitiva das nações as seguintes características:

“A competitividade de um país depende da capacidade da sua indústria inovar e melhorar. As empresas conquistam uma posição de vantagem em relação aos melhores competidores do mundo em razão das pressões e dos desafios. Elas se beneficiam da existência de rivais internos poderosos, de base de fornecedores nacionais agressivos e de clientes locais exigentes”. (PORTER, 1999, p.167).

Atualmente no Brasil, destacam-se alguns setores industriais aos que se podem relacionar as vantagens competitivas do país, tais como a indústria de alimentos, devido ao setor agro-pecuário que vem se aperfeiçoando tecnologicamente; a indústria ligada à aviação e a de mineração cujas empresas têm atuado em diversas regiões do mundo. Nem sempre as empresas que atuam como líderes nos setores citados são empresas nacionais, no entanto, as internamente instaladas geram empregos e crescimento econômico. Além disso, vale dizer que a grande parte dos ramos industriais destacados se beneficia da oferta de matéria-prima local.

No tocante a energia, mais especificamente com a comercialização do petróleo, a empresa nacional líder nesse ramo industrial tem se mostrado modelar. Em que pesem recentes turbulências está entre as maiores empresas do ramo no mundo e no primeiro semestre de 2010 figurou na primeira colocação do ranking de exportação e importação brasileira, conforme mostra a tabela 1.

Conforme a tabela, a Petrobras é responsável por mais de um décimo da exportação brasileira. Contudo, a empresa também figura com mais de um décimo das importações. Desta forma, já se faz notável a importância do petróleo na economia. Para que minimizem dúvidas sobre a relevância do petróleo, o gráfico a seguir, apresenta a oferta mundial de energia.

No gráfico 4, verifica-se que o petróleo representou em 2007 mais de um terço da oferta mundial de energia. Em 2006, o Brasil atingiu a auto-suficiência na produção de petróleo e foi neste mesmo ano que a Petrobrás descobriu que na Bacia de Santos, com o poço batizado de Tupi, apresentava indícios de petróleo abaixo da camada de sal. É a partir daí que o termo pré-sal, foi apresentado a sociedade brasileira. Este termo, é devido à formação do intervalo de rochas que se estende por baixo de extensa camada de sal. A distância entre a superfície do mar e os reservatórios de petróleo abaixo da camada de sal, pode chegar a mais de 7.000m de profundidade. Esta descoberta poderá trazer ao Brasil benefícios como a segurança energética, proteção contra crises internacionais, geração de renda, novos postos de trabalho, elevação do saldo comercial entre outros benefícios. O petróleo já figura entre os principais produtos comercializados pelo Brasil internacionalmente. A tabela 2 mostra que o petróleo está entre os produtos mais comercializados.

Nota-se que o petróleo figura em segundo no ranking de produtos mais exportados, no entanto, acredita-se que nos próximos anos com o aumento da produção nos pólos do Pré-sal, o produto passe para o primeiro lugar da lista. Em relação às importações, a produção do Pré-sal também diminuirá a dependência dos países de quem o Brasil compra petróleo. Esta conta poderá resultar no superávit comercial de petróleo, que hoje é deficitário, conforme mostra gráfico 5. Além de mostrar o déficit comercial do petróleo, o gráfico também registra ponto de inflexão no ano de 2008, no qual, a curva começa a decrescer. Isto ocorreu provavelmente, devido à crise financeira internacional.

Em se tratando de política externa, é extremamente necessário tomar conhecimento sobre quais são os principais países dos quais o Brasil exporta e importa petróleo. A tabela 3, que mostra os exportadores de petróleo ao Brasil, apresenta a Nigéria como o principal exportador do produto ao Brasil, chegando a exportar mais da metade do produto consumido. Conforme dito anteriormente, a política externa vai além das características econômicas. Desta forma, destacam-se alguns tratados feitos entre Brasil e Nigéria nas últimas décadas tais como o Acordo, por troca de Notas, sobre Rádio e Televisão celebrado em 1979, Protocolo sobre Agricultura celebrado em 1983 e Protocolo de Intenções sobre Cooperação Técnica na área de Saúde, celebrado em 2004. Estes Protocolos e Tratados corroboram com o fato de que um elemento comercial ou econômico pode aproximar os países em diversas outras áreas.

Em relação aos países para os quais o Brasil mais exporta petróleo, a China ocupa a primeira posição no ranking. Como a Nigéria, a China também firmou diversos tratados com o Brasil. No entanto, neste artigo será destacado o somente o recente Comunicado Conjunto entre a República do Brasil e a República Popular da China sobre o Contínuo Fortalecimento da Parceria Estratégica. Abaixo, seguem trechos do discurso do Presidente da República brasileiro em Pequim na China:

“Este é um momento especial das relações entre a China e o Brasil. Comemoramos 35 anos do estabelecimento de relações diplomáticas entre nossos países e reforçamos nossa parceria estratégica [...] As exportações brasileiras para a China estão concentradas em produtos como soja, minério de ferro, petróleo e celulose [...] Merecem destaque a experiência da Petrobras na perfuração de petróleo em águas profundas e nossa pujante indústria de máquinas e equipamentos agrícolas, de motores e de compressores [...] Em 2008, a Petrobras anunciou a descoberta de grande reserva de petróleo de alta qualidade no litoral, que colocará o Brasil entre os maiores produtores e exportadores de petróleo e de derivados [...] Os acordos firmados entre o Banco de Desenvolvimento da China e instituições brasileiras como a Petrobras e o BNDES permitirão a participação chinesa em importantes projetos no Brasil [...] Uma coisa o mundo tem que ter certeza: não há volta. Nós queremos nos transformar em duas grandes economias. E para que isso aconteça, nós precisamos ter coragem de, a cada dia, renovar e fortalecer a nossa parceria” .

Ainda sobre a abordagem do pré-sal como nova oportunidade de vantagem competitiva ao Brasil, vale destacar algumas notícias de jornais internacionais que colocam o Brasil em posição de destaque por conta desta descoberta:

1) “Com o petróleo da camada do pré-sal como munição, o gigante Brasil despertou, afirma uma reportagem especial da edição deste domingo do jornal espanhol El País” .

2) “Brasil caminha para se tornar 'petro-potência', diz 'Washington Post”. “Para o jornal americano, projetos e desafios colocados pelo pré-sal atingem escala colossal” .

Os fatos abordados ajudam a compreender o que realmente o pré-sal poderá representar para o Brasil nos próximos anos. Podendo ser um novo elemento de negociações internacionais (SILVA e GUERRA, 2009), de fortalecimento da Indústria brasileira e de desenvolvimento do país.

5. CONCLUSÃO

O poder econômico de determinado país pode lhe dar maior autonomia para definir políticas bilaterais e multilaterais. O Brasil no último século diversificou sua pauta de produtos comercializados com o mundo. Além da agricultura, da mineração e do setor de aviação, o advento do Pré-sal poderá fortalecer o papel mundial do Brasil enquanto potência econômica, pois os demais Estados começam a enxergar o Brasil como importante player no cenário mundial devido as expectativas de produção de petróleo.

O pré-sal viabilizará o crescimento para além da indústria do petróleo, pois atingirá outros segmentos econômicos, criando o adensamento do parque Industrial brasileiro já instalado. Embora o Brasil já apresente o petróleo como um de seus principais produtos negociados com o mundo, é imprescindíveis a expansão das plantas das refinarias existentes e a construção de novas refinarias, para alavancar seu crescimento. Desta forma o Brasil estará agregando valor ao produto antes de enviá-lo ao exterior, além de que, reduzirá o volume de importação de derivados de petróleo.

O crescimento da indústria brasileira de petróleo, com a criação de refinarias, a expansão e a instalação de novas, a infra-estrutura logística e outros elementos, serão determinantes para compor esta etapa histórica no Brasil que é o pré-sal, na configuração de um novo e forte competidor mundial. Assim, o petróleo apresenta condições suficientes para trazer nova vantagem competitiva ao Brasil. Lembrando, que além de o petróleo ser um produto esgotável, o sistema econômico vigente é cíclico. Portanto, todo este processo de desenvolvimento deve ser conduzido com fortes diretrizes do poder público em todas as suas fases.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] PRADO JR. C. História Econômica do Brasil, 6ª. edição, Ed.Brasiliense, São Paulo, SP, 1961.

[2] FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil, 14ª. Ed. Cia. Editora Nacional, São Paulo, 1976.

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[4] GREMAUD, A. P. et al. Economia Brasileira Contemporânea, 2ª. Ed. Atlas, São Paulo, 1982.

[5] OLIVEIRA, Henrique Altemani. Política Externa Brasileira. São Paulo: Ed. Saraiva, 2005.

[6] OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista, 1ª. edição Brasileira, Ed. Atlas, São Paulo, 1984.

[7] LAFER, C. A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira. Passado, Presente e Futuro. São Paulo: Ed. Perspectiva, 2009.

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[12] PORTER, M. E. Competição. Estratégias Competitivas Essenciais. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1999.

[13] PETROBRAS. Disponível em: <http://www.petrobras.com.br>. Acesso em: 26, Julho, 2010.

[14] MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Disponível em: <http://www.mre.gov.br>. Acesso em: 30, Fevereiro, 2010.

[15] SILVA, D. F. E. ; GUERRA, S. M. G. A entrada do Brasil na Opep: Discussão política versus implicações técnico-econômicas. Revista Petroquímica, Petróleo, Gás & Química, v. 351, 2009.