Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352
Brasil

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CRISE ECONÔMICA-POLÍTICA-ÉTICA NO BRASIL: UMA AVALIAÇÃO DAS MOTIVAÇÕES, EQUÍVOCOS E EFEITOS NAS FINANÇAS PÚBLICAS

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Introdução
Os efeitos negativos da crise econômica mundial passaram a exigir dos governantes e políticos uma boa governança, em especial, na administração da política econômica. Impôs-se, dessa forma, a necessidade de uma gestão responsável, com destaque para boa administração das finanças públicas, exigindo, consequentemente, um sistema eficiente de informações sobre a realidade financeira, orçamentária e patrimonial dos entes públicos. O orçamento público, no qual são definidas as receitas e as despesas anuais, passou a ser um balizador importante nesse esforço, visto que a arrecadação e aplicação de recursos financeiros pela Administração Pública estão estreitamente relacionadas ao orçamento, que fornece os meios necessários para atender as demandas sociais e prestação do interesse público, em particular, as políticas públicas. A ideia de orçamento torna-se intrínseca ao conceito de gestão pública.
Uma gestão fiscal eficiente, entendida como atividade de controle institucional da Administração Pública, tornou-se essencial para o funcionamento adequado do Estado. Essa importância da “gestão fiscal”, no caso brasileiro, está explicitado no artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC no. 101, de 2000): “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar”.
Depreende-se que a gestão fiscal envolve os negócios públicos tanto no âmbito administrativo como no político. Essa atividade enseja, consequentemente, a responsabilidade fiscal, ou seja, responsabilidade relativa ao cumprimento das normas e obrigações a atinentes à correta execução e controle dos negócios estatais. Nos negócios públicos, é gerada, portanto, aos agentes públicos a responsabilidade de cumprimento dos princípios, normas e obrigações básicas com vistas à manutenção regular das atividades de gestão fiscal Martins e Nascimento (2001, p. 24). Assim, a má gestão fiscal do país precisa ser evitada, pois provocam sérios desajustes nas finanças públicas do país.

As marcantes dificuldades de tratar o tema em análise: “Efeitos perversos da crise econômica-política-ética no Brasil”, estão relacionadas à complexidade das ações que devem ser executadas na administração pública para se evitar de debilitar as instituições. Diante desse contexto, identificamos três fatores que se conectam e interagem de forma permanente nesse ambiente, razão pela qual mereceram uma atenção especial nesta investigação: política-economia-corrupção. Assim, formula-se os seguintes pressupostos neste artigo:

. Supõe-se que, a crise econômica-política-ética que o Brasil vem atravessando nos últimos anos, na qual o interesse público que permeia o bom equilíbrio orçamentário, em decorrência da má gestão fiscal, foi sistematicamente desconsiderado. Esses equívocos contribuíram para provocar efeitos perversos nas finanças públicas;

. Supõe-se que, os princípios normativos fundamentais para o correto acompanhamento e fiscalização da gestão da Administração pública, bem como para respeito aos parâmetros legais exigidos aos atos ou contratos administrativos foram reiteradamente descumpridos; 

. Supõe-se que, a institucionalização da corrupção impactou na economia, na política e na gestão pública, contribuindo para o aprofundamento da crise econômica. A intensidade dessa crise que afetou a economia e desestruturou as finanças públicas está impondo a necessidade da adoção de um novo regime fiscal no país.  

Referencial teórico

O referencial teórico deste artigo está apoiado nas Teorias das Finanças Públicas, Contabilidade Pública e Neoinstitucional (Kester, 1954; Noble, 1956; Hendriksen; Breda, 1999; Iudícibus, 2004; Aloe, 1960; Wilken, 1963; Martins; Nascimento, 2001; Silva, 2004; Baleeiro, 2004; Musgrave, 1959; Musgrave; Musgrave, 2004; North, 1997; Matias-Pereira, 2014, 2016a; Stiglitz, 2001; Stiglitz e Rosengard, 2015).

Finanças públicas e Contabilidade pública

A Ciência das Finanças Públicas é “a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental (Baleeiro, 2004, p. 8) ”.

As finanças públicas são classificadas por Silva (2004, p. 240) como: Finanças positivas: referem-se ao estudo que trata as finanças públicas dentro da teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento do estado; e, Finanças normativas: dizem respeito ao estudo das regras e normas que o Estado deve subordinar-se para melhor atingir seus fins. Buscando interligar a Contabilidade e Contabilidade Governamental às Finanças Públicas, o autor sustenta que, é “nesse ambiente que a Contabilidade estuda a atividade financeira do estado o que compreende o estudo da receita, da despesa, do orçamento e do crédito público, bem como de todos os demais reflexos decorrentes da ação dos administradores que tenham impacto sobre o patrimônio. Além disso, a Contabilidade Governamental, ainda, estuda e analisa os diversos aspectos que consubstanciam formas de atuação do Ente público na prestação de serviços indispensáveis à satisfação das necessidades do cidadão”.

A Contabilidade Pública, por sua vez, é o ramo da Ciência Contábil aplicada à Administração Pública, realizada por meio das técnicas de registro dos atos e fatos administrativos, apurando resultados e elaborando relatórios periódicos, levando em conta as normas de Direito Financeiro (Lei n° 4.320/64), os princípios gerais de finanças públicas e os princípios de contabilidade.

É através da Contabilidade Pública que se coleta, registra e controla os atos e fatos relacionados ao Patrimônio Público e suas variações, e de forma especial, o acompanhamento da execução do orçamento. Na Contabilidade Pública, o mais relevante é o balanço de resultados, que trata da despesa e da receita, ou seja, de que forma foi arrecadado o dinheiro e como foi aplicado. Nesse sentido, o seu escopo relaciona-se ao controle e gestão dos recursos públicos. A instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar no. 101, de 2000), contribuiu para aumentar a importância da Contabilidade Pública no Brasil. Registre-se que, a Lei Orçamentaria, depois da Constituição Federal, é o ato administrativo mais importante do país, pois é o responsável por quase todas as alterações patrimoniais.

Ao se referir ao papel da contabilidade nas administrações públicas, assinala Aloe (1960, p. 18), que: “Os Estados não podem prescindir de uma boa ordem em suas contabilidades. A prestação de contas é imposição constitucional. Sem uma boa Contabilidade, não pode haver uma boa prestação de contas. O conhecimento exato do patrimônio estadual, uma arrecadação metódica e eficiente, a regularidade e legalidade dos gastos, a determinação das responsabilidades pecuniárias dos agentes dos Estados, e o perfeito funcionamento da máquina administrativa, enfim, são conseguidos mediante um aparelho seguro e completo de Contabilidade”.

A vertente neoinstitucional

A abordagem do neoinstitucionalismo está centrada na política, o que torna o Estado e a burocracia atores relevantes, capazes de influenciar a formulação de leis e a implementação de políticas sociais. Assim, o combate à corrupção tornou-se um tema central do neoinstitucionalismo à medida que a corrupção passou a ser observada como uma ameaça aos bens públicos transcendentais, tais como a existência do mercado competitivo e a sobrevivência da democracia.

A literatura nos revela, notadamente nas obras clássicas de Adam Smith, Karl Marx, John Stuart Mill, Schumpeter, Keynes e Samuelson, que a economia e a política interagem de forma permanente. Adam Smith (1723-1790), aceito como o fundador do pensamento econômico moderno, sustenta na sua obra A Riqueza das Nações, de 1776, que a economia e a política são inseparáveis. Registre-se que, os vínculos entre política e economia é um dos temas centrais da Economia Política clássica. Assim, quando a economia não vai bem os seus efeitos repercutem na política.
As análises sobre governabilidade e crise de governabilidade em países democráticos surgem em meados da década de 1960. Nos estudos seminais sobre governabilidade elaborados por Huntington (1965; 1968; 1975), a crise de governabilidade é percebida como resultado dos excessos da participação e sobrecarga de demandas. A segunda geração de análises sobre governabilidade e crise de governabilidade ligadas às condições de sustentação das políticas de ajuste em contexto democrático, por sua vez, são conduzidas pelos organismos multilaterais internacionais de financiamento, em especial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial. Coube ao Banco Mundial introduzir nesse debate o termo “governance”, do qual se deriva a noção de “good governance” ou “good government”, que está associada à capacidade governativa (World Bank, 1992:1).
Os termos governança e governabilidade, como ocorre com a maior parcela dos conceitos em ciência política, não possuem uma única definição, ou seja, tendem a variar de autor para autor, de acordo com a sua nacionalidade, orientação ideológica e a ênfase que é dada a um ou outro elemento. A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo. No que se refere à governança, pode-se argumentar que é a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Nesse elenco de políticas, pode-se assinalar a gestão das finanças públicas, gerencial e técnica, entendidas como as mais relevantes para o financiamento das demandas da coletividade. É oportuno destacar que a fonte direta da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação e a implementação adequada das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

Destaca-se neste estudo as vertentes que compõem a denominada “Nova Economia Institucional”: a economia dos custos de transação de Williamson, a teoria da evolução institucional de North, além dos autores da vertente que cuida das “instituições e desempenho econômico”, como Olson (1965), North (1990, 1997), e Stiglitz, et al., (1989), por entenderem que as instituições desenvolvem um papel decisivo na dinâmica e no desenvolvimento de qualquer sistema econômico. Por meio delas é possível explicar o êxito ou o fracasso, o crescimento ou a estagnação de um sistema socioeconômico. Assim, as instituições (formais e informais) definem o marco de restrições legais e extralegais (econômicas, sociais e culturais), no qual os indivíduos atuam, se organizam e promovem intercâmbios.

Metodologia do estudo 
Na busca de alcançar os propósitos deste trabalho, optamos em termos metodológicos, em apoiar o artigo em três pilares básicos: economia, política e corrupção. As bases de dados no pilar da economia foram obtidas nos relatórios das principais instituições multilaterais e nacionais brasileiras, em especial nas variáveis econômicas mais relevantes como: desempenho da economia, nível de emprego e inflação; no pilar da política os relatórios do Congresso Nacional sobre a admissibilidade do processo de impeachment contra Dilma Rousseff, e os relatórios do Tribunal de Contas da União que reprovaram as contas do governo de 2014 e 2015; e no pilar da corrupção o julgamento da Ação Penal 470 (mensalão) pelo Supremo Tribunal Federal (STF), e as apurações  feitas pela Polícia Federal, Ministério Público Federal e Justiça Federal do Paraná (Operação Lava Jato). Foram realizadas, ainda, 13 entrevistas semiestruturadas com economistas e juristas. Foram desconsideradas as entrevistas que continham avaliações com viés político ou ideológico. Veja a esse respeito, o quadro 1, a seguir.

Assim, diante desse quadro descrito, torna-se possível fazer a seguinte pergunta: Como as variáveis economia, política e corrupção interagiram e contribuíram para a desorganização da economia brasileira, em especial, das finanças públicas?
Trata-se de um artigo-ensaio, no qual pressupomos que o crescimento da economia, o nível de emprego e a inflação surgem como importantes variáveis macroeconômicas para avaliar o desempenho dos governos Lula e Dilma, no período de janeiro de 2003 a maio de 2016. Pressupomos, ainda, que a crise de governabilidade é decorrente dos erros na gestão da economia cometidos pelos governos petistas, agravados por desvios éticos de parcela dos atores que estavam vinculados direta ou indiretamente aos detentores do poder, tanto no Poder Executivo como no Legislativo, que resultou nos escândalos do mensalão e do petrolão. A soma desses fatores, que colocou a economia brasileira no epicentro de uma “tempestade perfeita”, provocando uma queda acentuada e persistente no PIB, notadamente no período de 2014 a 2016. Isso provocou a redução da demanda, aumento do desemprego, taxas de juros altas, inflação elevada, queda na arrecadação de tributos, e aumento da dívida pública bruta, produzindo efeitos negativos em larga escala na economia brasileira. 
O tema tratado neste artigo é complexo e amplo. É relevante, nesse sentido, destacar que não temos a pretensão de esgotar o assunto neste estudo.

Uma abordagem sucinta sobre a crise econômica, política e ética no Brasil

Esse quadro de desajustes na economia, agravados pela insegurança no quadro político e pelas revelações das investigações da Lava Jato, está consubstanciado na queda acentuada do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, no biênio 2015/2016 (FMI, out. 2016; FMI, abr. 2016; OCDE, nov. 2016; IBGE, nov. 2016). Esse cenário de 2015 se repetiu em 2016. Esses desajustes levaram o país para a depressão, provocando efeitos colaterais perversos no campo social, notadamente no aumento acelerado do desemprego e na queda da renda dos trabalhadores. A soma dos inúmeros equívocos cometidos pelos governos Lula e Dilma Rousseff, e de forma mais acentuada, no segundo mandato do governo Dilma, erodiram gradativamente as bases da governança pública, notadamente pela perda de sua base de apoio político no Congresso Nacional e pelos elevados índices de rejeição junto à população. Após o então presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, anunciar em meados de julho de 2015, o seu rompimento político com o governo, a crise se acentuou.
Pilar da economia: desempenho do PIB, emprego e inflação
A preocupação neste item, que trata da dimensão economia, foi analisar o desempenho da economia, o nível de emprego e a inflação. Foi a partir dessas importantes variáveis macroeconômicas que se procurou avaliar o desempenho dos governos Lula e Dilma, no período de janeiro de 2003 a maio de 2016.

Para permitir uma melhor compreensão do que está ocorrendo na economia mundial, e em particular no Brasil, torna-se relevante analisar os relatórios divulgados recentemente pelo Fundo Monetário Internacional (FMI, 2016), Banco Mundial (BIRD, 2016), Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2016) e pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2016), que tratam dos resultados de 2015, e das perspectivas da economia mundial e do Brasil para 2016 e 2017.  

Principais indicadores econômicos do Brasil – Período 2014-2016

. Desempenho do PIB. O desempenho do produto interno bruto (PIB) brasileiro em 2015 totalizou R$ 5.904,33 bilhões, com variação negativa de 3,8%, em termos reais (descontada a inflação), em relação ao PIB de 2014. O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 4,6% em relação a 2014, passando para US$ 8,65 mil. A recessão brasileira continuou se aprofundando no segundo trimestre de 2016, período em que o Produto Interno Bruto (PIB) teve queda de 0,6% em comparação com os três meses anteriores, a sexta queda trimestral seguida do PIB brasileiro (IBGE, ago. 2016). Em valores correntes, estima-se que o PIB deverá alcançar R$ 6,0 trilhões em dezembro de 2016.

Os resultados do PIB de 2015 e as projeções do PIB em 2016 confirma que a grave econômica que está levando o país para uma depressão. Em 2015, o PIB caiu 3,8%, e em 2016 deverá sofrer uma queda de 3,3%.  

Registre-se que, o PIB do Brasil encolheu 0,8% no terceiro trimestre de 2016 em comparação aos três meses anteriores, com ajuste sazonal (IBGE, nov. 2016). Essa é a sétima queda seguida da atividade nessa base de comparação. Em relação ao mesmo período de 2015, o tombo foi de 2,9% e, no acumulado de quatro trimestres, a retração foi maior ainda: de 4,4%.

. Inflação. A inflação em 2015, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), foi de 10,67%. A estimativa para 2016 é de que alcance 6,84%. Para 2017, a estimativa é de que ficará um pouco abaixo de 5%.

. Mercado de trabalho. O aumento do desemprego tem uma relação direta com o baixo desempenho da economia no triênio 2014-2016. O desemprego ficou em 11,8% no trimestre encerrado em outubro de 2016. No mesmo período de 2015, a taxa ficou em 8,9%. Já no trimestre terminado em julho deste ano, o índice foi de 11,6%. A população desocupada foi de 12 milhões de pessoas, estável na comparação com o trimestre de maio a julho de 2016, mas 32,7% maior (mais 3 milhões de pessoas) em relação a igual trimestre de 2015. Por sua vez, a taxa composta da subutilização da força de trabalho no país ficou em 21,2%, chegando a 22,9 milhões de pessoas, acima dos 20,9% registrados nos três meses anteriores e dos 18% referentes ao mesmo período de 2015.

A população ocupada de 89,9 milhões de pessoas, apresentou redução de 0,7%, quando comparada ao trimestre de maio a julho de 2016. Ou seja, 604 mil pessoas deixaram o mercado de trabalho e não estão procurando emprego. Em comparação com igual trimestre de 2015, foi registrada queda de 2,6% (menos 2,4 milhões de pessoas). Observa-se que, grupamentos importantes de atividade continuam apresentando quedas significativas do número de ocupados, como agricultura, construção, serviços e, principalmente, a indústria, que em relação a 2015 encolheu em 1,5 milhão de empregados. O rendimento médio real foi de R$ 2.025, alta de 0,9% frente ao trimestre de maio a julho de 2016 (R$ 2.006) e queda de 1,3% em relação ao mesmo trimestre do ano passado (R$ 2.052).

Os dados sobre o desemprego no mundo em 2016, indicam que o Brasil ocupa a 6º posição em termos percentuais. O Brasil perde apenas para o registrado na África do Sul (26,6%), Espanha (19,9%), Montenegro (17,3%), Jordânia (14,7%) e Croácia (13,3%). A taxa de desocupação brasileira supera a da zona do euro (10,1%) e também a de países como Ucrânia (10,3%), Colômbia (8,9%), Rússia (5,3%), China (4%) e México (4%). 

. Indicadores do Banco Central. Constata-se que, os indicadores de endividamento continuaram se deteriorando em 2015. A Dívida Bruta do Governo Geral alcançou 66,5% do PIB (57,2% em 2014), a Dívida Líquida do Setor Público passou de 33,11% do PIB em 2014 para 36,19% em 2015. A Dívida Consolidada Líquida, indicador previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, atingiu R$ 1,7 trilhão ao final de 2015, aumentando 18,19% em relação ao ano anterior (BCB, 2016).

A dívida líquida do setor público (governo, estados, municípios e empresas estatais) subiu de R$ 2,57 trilhões em julho, ou 42,5% do PIB, para R$ 2,63 trilhões em agosto de 2016, o equivalente a 43,3% do PIB. A dívida líquida considera os ativos do país como, por exemplo, as reservas internacionais – atualmente ao redor de US$ 370 bilhões.

No caso da dívida bruta do setor público, uma das principais formas de comparação internacional (que não considera os ativos dos países, como as reservas cambiais), o endividamento brasileiro também cresceu. Em dezembro de 2015, a dívida estava em 66,5% do PIB (R$ 3,92 trilhões). Em julho, já havia avançado para R$ 4,21 trilhões, ou 69,6% do PIB e, em setembro de 2016 atingiu R$ 4,59 trilhões, o que representa 70,1% do PIB. Estima-se que a dívida bruta avance para 73% do PIB em dezembro de 2016. Registre que a dívida bruta/PIB do Brasil ainda se encontra num patamar bem abaixo de diversos países com economias desenvolvidas. Pesa em desfavor do Brasil, no entanto, o fato de que o país possui a maior conta com juros da dívida.

A crise da economia brasileira, evidenciadas nos documentos analisados, mostra que a crise política impactou de forma significativa no desempenho da economia, em especial, para a deterioração das finanças públicas. Os equívocos e a má gestão da política econômica, notadamente nos últimos anos do governo da ex-presidente Dilma Rousseff, conforme demonstra os dados e indicadores socioeconômicos analisados, evidenciam a sua incapacidade de realizar uma boa governança, de implementar medidas econômicas consistentes, de promover as reformas estruturais que o país necessitava, bem como de manter sob controle as finanças públicas. Foi o agravamento desse cenário, no qual esteve presente a leniência no combate à corrupção, conforme explicitado no pilar que trata da corrupção, que se impôs a necessidade da instituição de um novo regime fiscal no Brasil.   

Pilar da Política: fatos que levaram ao afastamento de Dilma Rousseff

Observa-se, numa retrospectiva sucinta dos principais eventos e atos que levaram ao impeachment de Dilma Rousseff da presidência, que a deterioração da política, das instituições, agravado pelo baixo desempenho da economia e a má gestão pública no país não ocorreu de forma repentina. Os descontentamentos com o baixo desempenho do governo Dilma começaram a ficar evidenciado a partir das megamanifestações populares ocorridas em nível nacional, em junho e julho de 2013, e que foram se intensificando pelos anos seguintes. Fortemente pressionado pela sociedade civil e pelos atores econômicos, o governo Dilma passou a ser instado a mudar a sua forma de gestão e promover um combate efetivo à corrupção. Diante das reivindicações, exigindo mudanças, o governo apresentou ao Congresso diversas medidas paliativas de reformas da economia e no sistema político. É quase desnecessário assinalar que, as reformas exigidas nunca foram realizadas na profundidade que o país necessitava.

As fragilidades e deficiências da administração são agravadas pelo modelo de coalizão presidencial, que visa garantir maiorias confortáveis de sustentação política ao governante, no qual as escolhas dos principais gestores são feitas pelo “político”. Nesse modelo injustificável de divisão do poder, que foi executado com intensidade no período dos governos Lula e Dilma, a competência técnica, a ética e o compromisso com a prestação de serviços públicos de qualidade ficam relegados a um plano secundário. Não se pode esperar que uma gestão que se apoia num contingente de pessoas estranhas ao serviço público, atuando em funções estratégicas, em geral, desqualificadas e dispostas a atender os interesses dos partidos ou políticos que os indicaram, obtenha bons resultados. Os seus limites de desempenho tendem a ficar entre o péssimo e o medíocre.
Esse cenário descrito foi agravado pelo viés centralizador, autoritário e intervencionista do modelo de gestão dos governos Lula e Dilma, que, entre outras distorções, executou uma política econômica inconsistente e dúbia, que resultou numa acentuada queda do produto interno bruto nos últimos anos; manipulação de dados e indicadores econômicos, notadamente das contas públicas, que levaram a uma perda de credibilidade do governo e do país junto ao mercado e os investidores externos. Tornou a administração confusa, com a adoção de mecanismos atípicos que retiram a credibilidade dos orçamentos públicos, além de ter centralizado as suas ações na Casa Civil e no Ministério do Planejamento, suprimindo de forma crescente a colaboração e a participação das áreas técnicas, especialmente dos servidores das carreiras típicas de Estado, na formulação, implementação, execução e avaliação das políticas públicas prioritárias.
Com a aproximação das eleições presidenciais de 2014, e com os indicadores econômicos e sociais indicando que a crise da economia iria se agravar, a então candidata Dilma, em busca de se reeleger, adotou uma estratégia pouco republicana, apoiada em marketing político e discursos com promessas que sabia de antemão que não poderia cumprir, e dessa forma conseguindo falsear a realidade econômica e social e convencer uma parte significativa de eleitores votar nela. As políticas de austeridades que teve que implementar, logo após ser reeleita, notadamente na gestão fiscal, na contramão dos seus discursos de campanha, trouxeram à tona a verdadeira realidade: um país com a economia arruinada e as contas públicas descontroladas. A rejeição decorrente da perda da credibilidade e da legitimidade da mandatária junto à opinião pública, conforme revelam as pesquisas, foi ocorrendo na mesma intensidade em que a crise da economia aumentava.  

A população, os empresários e os parlamentares de oposição, diante do agravamento da crise, intensificaram as cobranças de mudanças nos rumos do país. Eles passaram a exigir que os responsáveis pelo funcionamento do sistema político, notadamente dos dirigentes do parlamento, adotassem medidas para resolver o impasse político que paralisou o país. A saída constitucional para a crise foi a abertura do processo de impeachment contra Dilma Rousseff. Depois dos embates políticos entre os partidários de Dilma, contrários ao impeachment, e os prós-impeachment, o plenário da Câmara decidiu no dia 17 de abril, por 367 votos favoráveis e 137 contrários, pela admissibilidade do pedido de impeachment de Dilma. O processo aprovado pela Câmara foi encaminhado em seguida para o Senado Federal, onde recebeu parecer favorável na comissão especial de impeachment, e aceita a admissibilidade do processo de impeachment pelo plenário do Senado, em 12 de maio de 2016. Após essa decisão, a presidente Dilma foi afastada da presidência, por até 180 dias, assumindo em seu lugar o vice-presidente, Michel Temer, dentro do que determina as normas constitucionais.  

Fundamentos da rejeição das Contas do governo de 2014 e 2015

Reprovação das contas do governo de 2014. É relevante destacar, na análise para explicar a crise de governabilidade do país, os argumentos que fundamentaram a decisão do Tribunal de Contas da União (TCU), de 7 de outubro de 2015, na qual aprovou, por unanimidade, o parecer do ministro-relator, que se manifestou pela rejeição das contas do governo federal de 2014. As irregularidades apontadas pelo TCU, classificadas como “desgovernança fiscal”, recaíram sobre dois pontos: atraso no repasse de recursos para a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil, referentes a despesas com programas sociais do governo, o que configuraria operação de crédito; e edição de cinco decretos envolvendo créditos suplementares assinados pela presidenta Dilma Rousseff, sem autorização do Congresso Nacional. Esses artifícios contábeis somam R$ 106 bilhões, sendo R$ 40 bilhões referentes às chamadas “pedaladas fiscais”.

Para o TCU, o governo Dilma Rousseff, ao adotar manobras para aliviar, momentaneamente, as contas públicas, desrespeitou princípios constitucionais e legais que regem a administração pública federal. O que se observou foi uma política expansiva de gastos sem sustentabilidade fiscal e sem a devida transparência. Para o relator, as operações passaram ao largo das ferramentas de execução orçamentária e financeira instituídas. Nessa esteira, entende-se que os atos foram praticados de forma a evidenciar uma situação fiscal incompatível com a realidade.
Reprovação das contas do governo de 2015. Em decisão unanime, no dia 5 de outubro de 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) voltou a recomendar ao Congresso Nacional a reprovação das contas da presidente da República referentes ao exercício de 2015. A decisão se baseou em 10 irregularidades identificadas pelo Tribunal, com destaque para os atrasos indevidos nos repasses aos bancos públicos, conhecidos como “pedaladas fiscais”; a abertura de créditos suplementares incompatíveis com a meta do resultado primário vigente à época; e o contingenciamento de despesas em valores inferiores aos necessários para respeitar a meta fiscal.
Por tratar-se de pareceres prévios, não cabe recurso da decisão no TCU. Os pareceres foram encaminhados ao presidente do Congresso Nacional, a quem compete examinar e aprovar ou rejeitar os pareceres. Os Relatórios e pareceres prévios do TCU sobre as contas do governo da república de 2014 e 2015, estão disponíveis em: http://portal.tcu.gov.br.

Pilar da Corrupção: Balanços das ações para combater a corrupção 
A prática da democracia no Brasil tem-se manifestado, entre outros aspectos, pela crescente demanda da sociedade por mais ética e transparência na condução dos negócios públicos. Observa-se que, para responder a essas demandas, os instrumentos já existentes na administração federal, estão se mostrando insuficientes, o que reforça o entendimento de que se faz necessário a criação de outros mecanismos mais rígidos, que permita combater a corrupção com efetividade e acabar com a impunidade no Brasil. A corrupção e a malversação das verbas e recursos públicos, conforme alerta Matias-pereira (2014), são enormes obstáculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente na redução da atividade econômica e diminuição da qualidade de vida da população. 

A corrupção, para Johnston (2002), não é algo que acontece em uma sociedade como um desastre natural. Para esse autor, trata-se da atividade de pessoas e grupos reais que traficam influências em um dado ambiente de oportunidades, de recursos e de limitações. Essas ações e escolhas costumam, muitas vezes, provocar estragos em governos e regimes inteiros, mas quase sempre afetam a política de maneira mais específica, refletindo a natureza e a continuidade do desenvolvimento das sociedades em que ocorrem. Assim, a corrupção depende fortemente das relações entre Estado e sociedade, e dos modos pelos quais riqueza e poder são mantidos e utilizados.

A corrupção alastrada é um sintoma e não a doença em si (Rose-Ackerman, 1978). É perceptível que a corrupção pode produzir ineficiência e injustiça, cujos efeitos produzem reflexos negativos sobre a legitimidade política do Estado. A corrupção indica a existência de problemas mais profundos nas relações do Estado com o setor privado. Os custos mais graves não são os subornos em si, mas as distorções, que revelam muitas vezes que podem ter sido criadas pelas autoridades com a finalidade de cobrança de propinas. Para North (1990), as práticas de corrupção não são privativas dos países em desenvolvimento, visto que elas se encontram arraigadas, em maior ou menor grau, também nos países desenvolvidos. A diferença está na origem da corrupção e na dimensão do problema. Nos países desenvolvidos, a corrupção decorre de falhas nos sistemas democráticos, enquanto nos países em desenvolvimento a corrupção surge em decorrência das debilidades das instituições.

Dos diversos escândalos de corrupção ocorridos nos governos Lula e Dilma, os dois que causou os maiores prejuízos ao patrimônio público, e por consequência, os mais visíveis para a população foram: o mensalão (governo Lula), e o petrolão (governo Dilma), que diz com a operação Lava Jato, a maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro que o Brasil já teve, cujo volume de recursos desviados da Petrobras somam vários bilhões de reais. Esse esquema, que durou mais de uma década, contava com a participação de grandes empreiteiras organizadas em cartel, que pagavam propina para altos executivos da estatal e outros agentes públicos, para garantir contratos bilionários superfaturados. É importante reconhecer a importância da atuação de diversas instituições de controle (que mesmo pressionadas pelos que ocupam o topo do poder executivo, e uma parcela significativa do poder legislativo), apoiadas pela população, que estão levando adiante as investigações sobre uma corrupção desenfreada na administração pública.

As evidências colhidas nas inúmeras delações premiadas e nas gravações dos investigados pela operação Lava Jato (MPF, 2016), revelam que as instituições de controles, em especial, a Polícia Federal, Ministério Público Federal e o Poder Judiciário, apesar dos bons resultados já alcançados, continuam enfrentando forte resistências por parte dos investigados. Essas constatações contribuíram para alertar a sociedade da necessidade da aprovação de leis mais rígidas para combater a corrupção no Brasil. Nesse sentido, merece destaque, o projeto de lei de iniciativa popular protocolado na Câmara dos Deputados, resultado da campanha “10 Medidas contra a Corrupção”, propostas pelo Ministério Público Federal (MPF) para reforçar o combate à corrupção. Na mesma linha que levou a aprovação da Lei da Ficha Limpa, encontra-se em tramitação no Congresso Nacional, as sugestões de alteração legislativa por iniciativa popular no campo do combate a corrupção. O projeto propõe mudanças na legislação para coibir e punir com mais rigor os crimes de corrupção.  Veja a esse respeito, o Projeto de Lei nº 4850, de 2016, que "estabelece medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimônio público e combate o enriquecimento ilícito de agentes públicos".

Observa-se, dessa forma, que o tema corrupção está consolidado na agenda das preocupações brasileiras, mas as evidências confirmam que o problema não vem sendo enfrentado de maneira firme e resolutiva. Isso indica que a questão da corrupção ainda não foi assimilada como algo que está revestido de interesse público autêntico – continua, ao invés disso, a ser tratada apenas como mais um item de programa de governo.
Balanço dos escândalos do mensalão (AP 470) e petrolão (operação Lava Jato)
Para uma melhor compreensão sobre as principais peculiaridades dos casos de corrupção nos governos Lula e Dilma, apresentamos a seguir, um balanço dos escândalos do mensalão e petrolão.  Registre-se que, o julgamento pelo STF da Ação Penal 470 (escândalo do mensalão), e as revelações das investigações da operação Lava Jato contribuíram para revelar à sociedade brasileira os graves problemas que o país enfrenta nos campos da política, economia e da ética.  
Mensalão. O julgamento da Ação Penal 470 (escândalo do mensalão) feito pelo STF, ficou comprovado que diversos parlamentares integrantes do PP, PL, PTB, PMDB e do PT, receberam dinheiro pessoalmente ou por intermediários, para apoiar projetos do governo federal, no primeiro mandato do ex-presidente Lula, por meio do esquema de lavagem de dinheiro. No julgamento, que durou quatro meses e meio, foram realizadas 53 sessões plenárias do STF, que levou à condenação 25 dos 37 réus do processo, e 12 foram absolvidos. O esquema foi organizado por um núcleo político chefiado por José Dirceu, então ministro da Casa Civil, e integrantes da alta cúpula do PT. O publicitário Marcos Valério foi apontado como operador do mensalão. Foi condenado pelo Supremo por utilizar suas empresas de publicidade para desviar dinheiro público e repassá-lo a parlamentares. Kátia Rabello, dona do Banco Rural e diretores da instituição financeira foram denunciados por formação de quadrilha, gestão fraudulenta e lavagem de dinheiro. Na ementa do acórdão, ficou explicitado a decisão do STF de retirar o mandato dos deputados federais condenados no processo. Foram quatro: José Genoíno (PT-SP), João Paulo Cunha (PT-SP), Valdemar Costa Neto (PR-SP) e Pedro Henry (PP-MT). A síntese do julgamento do mensalão está explicitada na ementa do acórdão do julgamento da Ação Penal (AP) 470, publicada no dia 22 de abril de 2013.
Lava Jato. A dimensão dos números, dados, de pessoas e empresas envolvidas na operação Lava Jato confirmam que se trata da maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro da história do Brasil (MPF, novembro 2016). Na primeira etapa, a Lava Jato investigou crimes financeiros praticados por quatro organizações criminosas lideradas por doleiros. Num segundo momento, corrupção e lavagem bilionárias praticadas na Petrobras. Na terceira etapa, que é a atual, a Lava Jato tem revelado corrupção em outros órgãos públicos federais, como Ministério do Planejamento, Eletronuclear e Caixa Econômica Federal.
As investigações e condenações que resultaram da operação Lava Jato, iniciada em 17 de março de 2014, conforme detalha o Ministério Público Federal (MPF, nov. 2016), mostra um volume bastante elevado de recursos públicos desviados pela corrupção institucionalizada no governo federal. Apenas em propinas pagas, foram R$ 6,2 bilhões. Os prejuízos foram estimados pelo Tribunal de Contas da União em até R$ 29 bilhões e pelos peritos da Polícia Federal em até R$ 42 bilhões. Até junho de 2016 a Lava Jato á havia recuperado cerca de R$ 4,2 bilhões. Apenas em processos de cunho indenizatório, propostos pelo Ministério Público no âmbito da operação Lava Jato, foram apresentadas 7 acusações por improbidade administrativa, e estão sendo pleiteados cerca de R$ 12,1 bilhões contra 38 pessoas físicas e 16 pessoas jurídicas. O valor total do ressarcimento pedido (incluindo multas) é de R$ 38,1 bilhões.
Das 51 acusações criminais, envolvendo 243 acusados, o juiz Sérgio Moro, 13.ª Vara Federal Criminal de Curitiba, já havia proferido 23 sentenças, condenando, até novembro de 2016, um total de 118 pessoas, contabilizando 1256 anos de pena. Inclui-se, nesse total, a sentença em que o ex-ministro da Casa Civil José Dirceu do governo Lula e outras 10 pessoas foram condenadas pelos crimes de corrupção, lavagem de dinheiro e pertinência à organização criminosa. As penas aplicadas aos 11 réus desta ação penal chegam a 143 anos.
Um total de R$ 3,6 bilhões são alvos de recuperação por acordo de delação, que que desse montante R$ 745,1 bilhões são objeto de repatriação e R$ 2,4 bilhões em bens de réus bloqueados (MPF, nov. 2016). As informações oficiais do MPF sobre a Operação Lava Jato estão disponíveis no site www.lavajato.mpf.mp.br.
Em que pesem os argumentos de alguns autores, que sustentam que as instituições estão funcionando de forma adequada no Brasil, os fatos políticos não corroboram essa afirmação. As pressões vindas de autoridades e políticos com envolvimento em escândalos de corrupção, indicam que as instituições brasileiras continuam sob ameaças. Destacam-se, nesse contexto, os órgãos de controle, afetados por uma reconhecida falta de empenhos das lideranças políticas, governantes e de segmentos do setor privado, que se sentem ameaçados pelas ações anticorrupção. Isso explica porque se mostram tão relutantes em apoiar o fortalecimento do sistema de prevenção e de combate a corrupção.

Política, economia e ética no governo Dilma. Na mesma trajetória do segundo governo Lula, o primeiro governo Dilma, bem como no curto período do segundo governo (1º de janeiro de 2015 a 31 de agosto de 2016, data em que foi afastada definitivamente da presidência pelo Senado Federal, pelo placar de 61 votos a favor e 20 contra), também se revelou extremamente débil em termos de gestão da economia e da administração pública, agravado pela ausência de combate à corrupção institucionalizada na administração, notadamente na Petrobras, envolvendo o pagamento de propinas para partidos e políticos do PT, do PMDB e do PP, dirigentes da estatal, e donos e dirigentes das grandes empreiteiras do país.
Resultados das entrevistas não estruturadas
Tendo como objetivo aumentar o nível de consistência da pesquisa, optamos por desenvolver uma pesquisa não estruturada em profundidade sobre o tema objeto do artigo. A entrevista foi orientanda para buscar informações sobre opinião, concepções, expectativas, percepções sobre a Emenda Constitucional que define um novo regime fiscal para o Brasil (que estabelece que as despesas da União só poderão crescer conforme a inflação do ano anterior, com vista à reequilibrar as contas públicas do país), que não puderam ser observados pelo pesquisador. Para alcançar este propósito foram realizadas um total de 18 entrevistas não estruturadas em profundidade, das quais 15 foram validadas: economistas (13) e juristas (2). As entrevistas foram realizadas no período de 5 de outubro a 30 de novembro de 2016. As entrevistas não validadas (3), foram desconsideradas por apresentarem argumentos com viés políticos e ideológicos. A perguntas formuladas foram as seguintes: O Brasil necessita de um novo regime fiscal?
Apresentamos, a seguir, o quadro 2, com o resultado das entrevistas estruturadas (síntese).
Discussão dos resultados das entrevistas. Pode-se argumentar, com base nas respostas dos entrevistados, que quase todos manifestaram um elevado nível de preocupação com a necessidade do controle das contas públicas, da realização das reformas estruturais, do combate à corrupção e do fim da impunidade no Brasil.
 Os motivos da imposição do novo regime fiscal no Brasil
A deterioração nas finanças públicas decorrente da profunda crise econômica-política-ética vivenciada nos últimos anos foi responsável pela imposição do novo regime fiscal no Brasil.
O regime fiscal que foi substituído, ancorado apenas em metas de resultado, não se mostrou capaz de conter o crescimento da despesa pública no âmbito da União. Isso resultou na queda recente da receita, que tem sido acompanhada da deterioração dos resultados fiscais e da elevação do endividamento público. Constata-se que, a despesa primária pública cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%, no período de 2008 a 2015.

Observado num espaço de tempo maior, constata-se que, a trajetória do gasto primário do governo federal já vinha crescendo bem acima do PIB, nas últimas duas décadas, em termos reais. O gasto primário teve um aumento de 5,6% ao ano, no período de 1997 a 2015, ou seja, triplicou em termos reais. Nesse intervalo de tempo, as despesas primárias do governo central (excluídas as transferências para estados e municípios) cresceram 178% em termos reais (descontada a inflação), o que representou um crescimento real de 5,85% ao ano. Por sua vez, o PIB nesse mesmo período (1997-2015) aumentou apenas 58%.

É importante destacar que, esses gastos descontrolados da União passaram quase despercebidos ao longo da década de 2000, em decorrência do comportamento anormal da receita. Ou seja, o crescimento da formalização do mercado de trabalho, a forte elevação nos preços das commodities no mercado internacional e a elevação da carga tributária a partir do final da década de 1990, contribuíram para o crescimento da receita bem acima do PIB. Com o agravamento da crise econômica-política-ética, a partir de 2011, a receita passou a crescer num ritmo mais lento, no mesmo ritmo do crescimento do PIB, enquanto a despesa continuou aumentando de forma acelerada. Essa nova realidade repercutiu negativamente nas finanças públicas do Estado brasileiro, provocando o surgimento de elevados déficits primários nos anos seguintes, bem como no aumento da dívida bruta do setor público.

Esses elevados e sucessivos déficits nas contas públicas do governo federal estão explicitados a seguir. Em 2014, houve um déficit fiscal de R$ 32,5 bilhões; em 2015, esse déficit subiu para R$ 111 bilhões; e em 2016, após a alteração da meta fiscal no Orçamento da União, o déficit foi fixado em R$ 170,5 bilhões confirmando a grave deterioração das contas públicas no Brasil. Para todo o setor público, a meta foi fixada em um déficit de até R$ 163,94 bilhões. Esse número considera um superávit, ou seja, resultado positivo, de R$ 6,55 bilhões dos estados e municípios.

Assim, o desequilíbrio nas contas públicas no Brasil é resultado de uma forte redução na arrecadação de impostos e contribuições, ao lado de um contínuo crescimento nas despesas, especialmente as obrigatórias, como por exemplo, os benefícios previdenciários, pessoal, abono, benefícios assistenciais, transferências a Estados e Municípios e precatórios. A redução nas receitas tem como causa principal a redução no desempenho da economia e a política de desoneração tributária. As despesas, por sua vez, continuaram aumentando acima da inflação, definidos na legislação, como a política de aumento real do salário mínimo, as transferências para compensar os Estados e Municípios devido à desoneração do ICMS, a compensação aos Estados e Municípios nos gastos com educação, os reajustes salariais do setor público.

A desorganização da economia, em especial, das finanças públicas está exigindo do governo Michel Temer a implementação de medidas de austeridades para recolocar o país novamente na trilha do crescimento econômico. A Emenda Constitucional que estabelece um novo regime fiscal para o Brasil foi concebida para resolver esses desequilíbrios nas contas públicas, limitando o gasto público à variação da inflação medida pelo IPCA, ou seja, colocar o dispendioso Estado brasileiro dentro do Orçamento Público. Assim, a principal medida do novo regime fiscal é a limitação do crescimento das despesas públicas, que só poderá ocorrer até a variação dos preços médios medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - IPCA, pelo prazo de vinte anos.

A Emenda Constitucional altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo o Novo Regime Fiscal, que passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 101.  Fica instituído, para todos os Poderes da União e os órgãos federais com autonomia administrativa e financeira integrantes dos Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, o Novo Regime Fiscal, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos art. 102 a art. 105 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.

Em síntese, o principal objetivo do novo regime fiscal é permitir que o ritmo de aumento de despesas fique sob controle, por meio da definição de uma regra geral que defina limites para o aumento de despesas em termos globais, de forma a alcançar, no futuro, o equilíbrio sustentável das contas públicas. O novo regime fiscal se propõe a promover a redução da despesa primária da União em percentual do PIB, inclusive nos períodos de maior crescimento, para permitir que nas fases recessivas a política fiscal possa ser utilizada para estimular a economia sem que se comprometa a sustentabilidade fiscal.

É relevante destacar que, o novo regime fiscal do Brasil é um modelo que já vem sendo adotado em diversos países. As experiências de países que impuseram um limite para os gastos públicos produziram bons resultados. A União Europeia, por exemplo, obriga os membros a limitar a dívida em 60% e o déficit em 3%, ambos em relação ao PIB. Registre-se que, o governo da Bélgica após entrar na União Europeia, em 1993, determinou que, por 6 anos, as despesas do governo não poderiam crescer acima da inflação. A regra, que durou até 1998, fez a dívida pública cair 20 pontos percentuais em relação ao PIB nos seis anos de vigência, caindo de 138% do PIB em 1993 para 118% em 1998. Em 2007, a dívida pública já era de 87% do PIB. De forma similar, a Holanda também adotou em 1994 um teto de gastos com o objetivo de atingir as metas fiscais exigidas dos países da União Europeia. O valor da dívida em relação ao PIB caiu de 75% em 1994 para 49% em 2003. Hoje a regra é mais flexível, com os gastos podendo ter um aumento real, limitado segundo um acordo firmado entre os partidos políticos do país, o chamado pacto fiscal.

Pode-se argumentar, após essas considerações, que o novo regime fiscal se apresenta como uma alternativa adequada para permitir que o Brasil saia da grave crise fiscal em que se encontra. Optou-se por um ajuste mais brando, diluindo esse ajuste ao longo dos próximos 20 anos. A adoção de uma política fiscal mais austera e efetiva, que impede que o Estado gaste mais do que arrecada, contribui para aumentar a confiança do mercado e dos investidores na capacidade do Estado de honrar os seus compromissos, permitindo a redução das taxas de juros de longo prazo. A Emenda Constitucional também proíbe que o governo aprove orçamentos acima de sua capacidade de caixa, acumulando restos a pagar para o futuro. Essas expectativas positivas do mercado também se repetem em relação a inflação.

A adoção desse modelo fiscal que estabelece um teto para as despesas públicas, conforme evidencia a experiência internacional, comprova que ele gera expectativas positivas no ambiente econômico do país, que permite, no futuro, a redução de impostos e diminuição do peso do Estado sobre as famílias e empresas. Nesse sentido, as contas públicas equilibradas e a redução de impostos são essenciais para a geração de um “círculo virtuoso” na economia. Elas contribuem para elevar a capacidade de poupança, a prática de juros mais baixos, elevação dos investimentos, aumento da produtividade, redução do nível de desemprego, ganhos salários, aumento da arrecadação e retomada do crescimento econômico.
Conclusões
As discussões e avaliações desenvolvidas neste estudo, indicam que houve uma conexão estreita entre as variáveis “economia, política e corrupção”, que contribuíram para a queda acentuada no desempenho da economia brasileira, e de maneira especial, na deterioração das finanças públicas. Constatou-se, ainda, que a burocracia e a falta de transparência na administração pública, agravados pelos desperdícios decorrentes da incompetência na gestão pública, e a tolerância com a corrupção também estão na base da crise. Esses desequilíbrios provocaram efeitos colaterais perversos no campo social, notadamente no aumento acelerado do desemprego e na queda da renda dos trabalhadores.
Pode-se argumentar que, a solução desses complexos e amplos problemas econômicos do Brasil, em especial na desestruturação das finanças públicas, somente irá ocorrer com mudanças profundas nos campos da economia, da política, da ética e da boa governança, promovendo-se o enfrentamento aos desperdícios e o combate à corrupção no país. A instituição do novo regime fiscal, que vai limitar os gastos públicos, se mostrou necessário para impedir que o governo e o Congresso comprometam recursos públicos acima do que o Estado pode dispender. Nesse contexto, a imposição da responsabilidade fiscal visa ajustar o Estado brasileiro dentro do Orçamento Público, criando as condições necessárias para a realização das reformas estruturais, visto que são essenciais para a retomada do crescimento da economia brasileira.
Conclui-se, por fim, que os resultados das discussões e análises confirmam que a crise política e a desestruturação da economia, agravado pela corrupção institucionalizada, impactou negativamente na gestão pública. As medidas econômicas equivocadas adotadas nos últimos anos, notadamente no período de 2011 a 2016, provocaram a queda no desempenho da economia, e por decorrência, desestruturou as finanças públicas. Essa desorganização das contas públicas exigiu a adoção de um novo regime fiscal para o Brasil.   
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Recibido: 08/12/2016 Aceptado: 15/03/2017 Publicado: Marzo de 2017

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