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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL EN SU ETAPA ACTUAL, 1980-2003
Un paso atrás en el SNCF
El año de 1996 marca un punto de inflexión en la trayectoria del SNCF. Hasta ese año sus objetivos primordiales eran evitar la doble o triple tributación y simplificar el sistema fiscal. Sin embargo, a partir de ese año el objetivo declarado fue el fortalecimiento de las finanzas locales, para lo cual se comenzó a desandar el camino de la coordinación fiscal a través de tres vías: la ampliación del otorgamiento de participaciones sobre algunos tributos de manera directa, es decir sin pasar por el FGP ni el FFM, sus fórmulas y criterios de distribución; la cesión de potestades tributarias a los estados y la creación de fondos de distribución fuera del SNCF, como es el Programa de Apoyo a Entidades Federativas (PAFEF). Los dos primeros casos de verán a continuación.
Participaciones en impuestos especiales. En 1996, se adiciona el artículo 3-A de la LCF en el que se establece que las entidades adheridas al SNCF recibirán participación de la recaudación del impuesto especial sobre producción y servicios en lo que se refiere: a) el 20% de la recaudación correspondiente a cerveza, bebidas refrescantes con una graduación alcohólica de hasta 6º G.L., alcohol y bebidas alcohólicas y, b) el 8% de la recaudación sobre tabacos labrados (Ortiz, 1998: 298-299).
Se determinó que esta participación se distribuya en función del porcentaje que represente la enajenación de los bienes anteriores en cada entidad federativa en la recaudación nacional, es decir fuera de los fondos establecidos y sin seguir sus fórmulas y criterios. La decisión anterior tiene varias implicaciones: por un lado, las participaciones a que se refiere el párrafo anterior no forman parte del FGP, por lo que no se distribuyen conforme a las reglas del mismo. Por otra parte, estos impuestos especiales cumplen una doble función, ya que constituye un incremento de los recursos recibidos por las entidades por un lado y por otro estos impuestos tienen el carácter de asignables, por lo que intervienen directamente en la fórmula de distribución de la segunda parte del FGP. En tercera instancia la parte de la recaudación de estos impuestos que se participa directamente a las entidades se disminuye de la RFP.
En relación al impacto económico sobre los estados, en un ejercicio de simulación (Ortiz, 1996 a), muestra que con este cambio, las participaciones se incrementan del 19.51% al 21.43% de la RFP, aunque es importante remarcar que estos recursos se asignan de manera directa. Por otra parte estas participaciones benefician en mayor medida a los estados que concentran el consumo de los productos gravados.
Nuevas potestades a estados y municipios. Al firmar el Convenio de adhesión al SNCF previo a 1980, las entidades federativas se comprometieron a suspender el cobro de impuestos estatales y municipales, que se contrapusieran a la Ley del Impuesto al Valor Agregado (LIVA) y a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS). El objetivo principal del sistema era evitar la doble o triple tributación y simplificar su operación.
Sin embargo, en diciembre de 1995 se introduce un cambio radical en la LCF mediante el cual se da un giro a las relaciones fiscales intergubernamentales. Se añade como objetivo importante del SNCF el de “impulsar un nuevo federalismo a través del fortalecimiento de los ingresos propios y del fortalecimiento del sistema de participaciones”. Las propuestas para fortalecer los ingresos propios consisten en la devolución de la administración o de la potestad tributaria sobre algunas materias como tenencia o uso de vehículos, automóviles nuevos y adquisición de inmuebles.
Coordinación en los Impuestos sobre Adquisición de Inmuebles y Tenencia o uso de vehículos. Inicialmente existían impuestos a la adquisición de inmuebles, con diferentes nombres, en la mayor parte de estados y hasta en algunos municipios. La coordinación en el Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) es una línea de coordinación opcional de las entidades. Una de sus características es que funciona en sentido inverso a las coordinaciones en impuestos y en derechos, pues bajo esta modalidad es la federación quien suspende la aplicación de su impuesto en aquellos estados que se coordinen. Esta coordinación esta condicionada a que sea el mismo objeto del impuesto, las mismas bases, exenciones y tasas contenidas en la ley federal (Ortiz, 1998: 115-117).
Para 1983 se establece en el artículo 2° de la LCF que las entidades se coordinaran en esta materia pueden retener el 80% de la recaudación del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos que administran y recaudan los Estados, del cual deben de participarles a sus municipios, como mínimo, el 20% de los recursos. Para 1991 la participación se elevó al 100% de la recaudación y se añadió la condición de que las entidades se coordinaran en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, lo que incluye la obligación de llevar un registro estatal vehicular. Se conserva la estipulación de participar cuando menos el 20% a los municipios.
Cuando la totalidad de estados se coordinaron, quedó abrogada la ley federal a partir del primero de enero de 1996, por lo que la totalidad de la recaudación y administración de este tributo pasó a poder local. Comenzando 1997, la potestad de este tributo se transfiere a los estados.
Impuesto sobre Automóviles Nuevos y Tenencia. Otra decisión importante es la relacionada con el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) que en virtud de reforma al artículo 3º de la LCF, pasa a ser administrado por los estados aunque la potestad es conservada por la federación, a partir de enero de 1997. Una decisión similar se toma en relación al Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos que comienza a ser administrado por las entidades federativas en enero de 1997.
Impuesto local sobre hospedaje. De origen, este impuesto es concurrente entre federación y estados. Sin embargo, en virtud del Convenio de Adhesión al SNCF, la totalidad de las entidades acordaron suspender su potestad tributaria en esta materia a partir de 1980. Sin embargo en reforma realizada al artículo 41 de la LIVA, vigente a partir de enero de 1996, se posibilita para que los gobiernos locales (estados y municipios) reasuman su potestad para imponer gravámenes a la prestación de servicios de hospedaje (Ibarría, 1998: 15).
Este gravamen afecta la prestación de servicios de hospedaje, campamentos, paraderos de casas rodantes y tiempos compartidos únicamente en lo que respecta al albergue, sin incluir los alimentos y servicios relacionados. Este impuesto puede ser estatal o municipal, o puede ser compartido en su rendimiento por ambos niveles de gobierno y no se debe considerar como base para calcular el IVA. Este tributo fue adaptado rápidamente por las autoridades estatales y la tasa aplicada varía entre el 2 y el 7% de acuerdo a la decisión del congreso de la entidad que lo instrumenta.
Impuesto sobre rifas, sorteos y concursos de carácter nacional. Hasta 1996, los estados gozaban de la potestad tributaria para gravar la venta de billetes, boletos, contraseñas o cualquier otro comprobante que permite participar en rifas, sorteos, loterías y concursos de carácter nacional, sin violar la normatividad de la coordinación fiscal. Sin embargo los problemas que surgen a raíz de la aplicación de esta potestad, tales como la doble imposición, posible extraterritorialidad, fiscalización y vigilancia en el cumplimiento del impuesto, entre otros (Nuño e Ibarría, 1998: 35), ocasionaron la adecuación de las leyes del IVA y del ISR, a partir de enero de 1997.
En lo que respecta a la Ley del IVA se establece que las entidades adheridas al SNCF no podrán mantener impuestos sobre la enajenación de billetes y demás comprobantes que permitan participar en loterías, rifas, sorteos y concursos de toda clase, realizados por organismos públicos descentralizados del ámbito federal cuyo objeto sea la obtención de recursos para destinarlos a la asistencia pública.
Al tiempo que se establece esta prohibición, se reforma la ley del ISR para participar a los estados del impuesto federal, ya que se reforma el artículo 130 de esta ley señalando que la tasa aplicable sobre los ingresos derivados de estos eventos será del 21% sobre el valor del premio correspondiente a cada boleto o billete entero, sin deducción alguna, de la cual el 15% será para la federación y el restante 6% para la entidad correspondiente, siempre y cuando el estado no mantenga un impuesto al ingreso sobre estos actos. En caso de que los estados decidan gravar los ingresos por premios de estos eventos, la federación continuará aplicando la tasa del 21%, sin distribuir a los estados ninguna parte del rendimiento del impuesto.
Impuestos al ingreso sobre personas físicas y sobre las ventas y servicios al público en general. Con vigencia a partir de enero de 2002, en el artículo séptimo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para ese año, se delegan algunas potestades tributarias a las entidades federativas. Se aclara que la imposición de éstos gravámenes no se contrapone a los convenios de adhesión al SNCF ni a la ley de IVA, específicamente su artículo 41 (Álvarez, 2002: 43-50; Ortiz, 2002). Estos impuestos son sobre los ingresos de las personas físicas con actividades empresariales y profesionales y sobre las ventas y servicios al público en general.
Impuestos sobre los ingresos a las personas físicas con actividades empresariales y profesionales. El universo potencial de contribuyentes de este impuesto se constituye por personas físicas que perciben ingresos derivados de actividades empresariales o la prestación de servicios profesionales cuyos ingresos del ejercicio inmediato anterior no hubiesen excedido de cuatro millones de pesos. En estos casos la base del impuesto es la utilidad fiscal efectivamente percibida y la tasa máxima aplicable es del 5%. También son sujetos de este impuesto las personas físicas que enajenen bienes o presten servicios al público en general, siempre que los ingresos propios de su actividad y los intereses obtenidos en el año calendario anterior no hubieren excedido de un millón quinientos mil pesos. En esta situación la base del impuesto son los ingresos brutos efectivamente obtenidos y se podrá aplicar una tasa máxima del 2%.
Para los efectos de este gravamen cuando las personas físicas tengan establecimientos, sucursales o agencias en dos o más entidades federativas, únicamente se considerará el ingreso o la utilidad fiscal obtenido en los establecimientos, sucursales o agencias ubicados en la entidad federativa que se trate. También se debe considerar ingreso el que se percibe por el establecimiento, sucursal o agencia que realice la entrega material del bien o que preste el servicio o desde el que se preste dicho servicio. Durante 2002 ninguna entidad adoptó este gravamen.
Impuesto a las ventas de bienes y servicios. En el mismo artículo séptimo transitorio, fracción X de la LIF 2002, se contempla la posibilidad de que las entidades federativas establezcan un impuesto a las ventas y servicios al público en general. El universo potencial de contribuyentes de este impuesto son las personas físicas y morales que enajenen bienes, presten servicios y otorguen el uso o goce temporal de bienes muebles. La tasa máxima aplicable en este impuesto es del 3% a los valores de las actividades gravadas, sin considerar el IVA como parte de esos valores y se causa en el momento en que se realice la venta del bien o servicio. Ninguna entidad federativa instrumentó estos impuestos (Álvarez, 2002: 47-48).
Régimen de pequeños contribuyentes. A partir de 2003, previo convenio con la SHCP, los estados asumen la administración integral del régimen de pequeños contribuyentes, tanto en lo que se refiere al IVA como el ISR, aplicando cuotas fijas y pudiendo trasladar estas funciones a los municipios. A fines de 2003 únicamente Campeche no había firmado dicho convenio.
También hubo intentos no exitosos de ampliar las potestades tributarias del ámbito local. En 1996 se intentó aprobar una sobretasa en el impuesto a la gasolina, cuyo rendimiento iría a los estados. Para 1999 se planteó crear un impuesto estatal al consumo con una tasa máxima de 2%. Ambos intentos fueron rechazados por el Congreso de la Unión.
Potestades sobre derechos. De acuerdo a una modificación aprobada en el artículo 10-A de la LCF (Ortiz, 1996: 14), se acordó que las entidades federativas podrían gravar con la categoría de derechos:
a. Licencias, permisos o autorizaciones para el funcionamiento de establecimientos y locales, cuyos giros sean la enajenación de bebidas alcohólicas o la prestación de servicios que incluyan el expendio de dichas bebidas, siempre que se efectúen total o parcialmente con el público en general.
b. Licencias, permisos o autorizaciones para la colocación de anuncios y carteles o la realización de publicidad, excepto las que se realicen por medio de televisión, radio, periódico o revistas.
c. Uso o tenencia de anuncios en la vía pública.
Ajustes de naturaleza técnica y de operación. En los últimos años, más que cambios de fondo en el sistema de participaciones, se han realizado ajustes para transparentar su funcionamiento y agilizar su operación. Por ejemplo en las reformas a la LCF con vigencia en enero de 2000, se añade al artículo 2º un párrafo en que se señala que el número de habitantes para fines de aplicación de la fórmula de distribución de participaciones se tomará de la última información que hubiera dado a conocer el INEGI.
De igual forma, en virtud de reforma al artículo 3º de la misma ley, se establece la obligación de la SHCP de publicar en el DOF el calendario de entrega y el porcentaje y monto estimados de participaciones que recibirá cada entidad federativa del FGP y del FFM, a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate. También se establece que en los informes trimestrales sobre las finanzas públicas que la SHCP entrega a la Cámara de Diputados, deberá incluir la evolución de la RFP, el importe de las participaciones entregadas de cada fondo a las entidades en ese lapso y el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal, si lo hubiere.
En otro ajuste a la operación del sistema, en el artículo 7º de la misma ley se señala que a más tardar dentro de los 30 días posteriores a que el Ejecutivo Federal presente la Cuenta Pública del año anterior a la Cámara de Diputados para su revisión, la federación determinará las participaciones que correspondan a la recaudación obtenida en el ejercicio y aplicará los ajustes necesarios para liquidar puntualmente las participaciones que correspondan a las entidades.
Como profundización de lo anterior, en reforma a la LCF publicada en el DOF, con vigencia a partir de enero de 2001, se establece la obligación de las entidades federativas de publicar en el periódico oficial respectivo, las participaciones estimadas para los municipios o demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en su caso, su calendario de entrega, su monto y porcentaje que representen de las participaciones recibidas de la federación. Dicha publicación deberá hacerse 15 días después de que la SHCP haga lo propio. Por otra parte, los estados deberán publicar trimestralmente en el mismo medio, las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal la información relativa a las participaciones distribuidas a sus municipios. Se establece además que la SHCP publicará en el DOF la lista de entidades que incumplan esta disposición (Ortiz, 2001: 80).
Para 2002, en reforma a la LIF se establece que la SHCP deberá presentar información al Congreso de la Unión, tanto escrita como en medios magnéticos, que contenga el siguiente desglose: recaudación del ISR para personas físicas y personas morales en sus diferentes regímenes; recaudación del IVA en personas físicas y morales, por sector de actividad, tamaño de contribuyentes, entre otras variables para los distintos regímenes fiscales; recaudación del IEPS en sus diferentes variantes; monto de la RFP e integración de los fondos de participaciones; ingresos derivados de auditorías y de acciones de fiscalización; aplicación de multas y su distribución regional; y montos de estímulos fiscales, entre otras variables. Esta información debe presentarse en forma trimestral en algunos casos y mensual en otros (Ortiz, 2002: 88-89).
9.8 Incorporación autónoma del Distrito Federal al SNCF
Desde 1980, año que marca el inicio de la etapa actual del SNCF, el entonces Departamento del Distrito Federal, como parte integrante del Gobierno Federal, quedó incorporado de manera automática, tanto al sistema de participaciones como a la coordinación en derechos. Con la reforma política del Distrito Federal, este adquirió el estatus de entidad federativa, por lo que se requirió adecuar la LCF para darle el tratamiento correcto.
De esta manera, en reforma a la LCF con vigencia a partir de enero de 2002, se homogeneiza el tratamiento del Distrito Federal con el resto de entidades federativas en lo que respecta a su incorporación al SNCF y a la coordinación en derechos, por lo que a partir de este año, el Distrito Federal tiene la opción, cuando menos formal, de no incorporarse al SNCF, de no coordinarse en derechos y de no firmar el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.
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