¿Cómo citar estas ¿Cómo poner un
tesis doctorales?
enlace a esta página?
|
¿Cómo citar estas ¿Cómo poner un
|
  
|
Esta página web está hecha para facilitar la búsqueda en Internet y una revisión rápida de los contenidos. Puede faltar texto o carecer de formato, gráficos, tablas y notas. Para obtener la tesis completa, debe bajarse los archivos en formato DOC comprimido ZIP (330 páginas, 375 Kb). |
Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL EN SU ETAPA ACTUAL, 1980-2003
La introducción del incentivo económico en el FGP y el rompimiento de la suma cero entre 1987 y 1989
Con el propósito de estimular el esfuerzo recaudatorio y la competitividad fiscal de los estados e inducir una mejor recaudación del IVA, para 1987 se estableció un incentivo económico para las entidades que lograran superar el 90% de su potencial recaudatorio promedio entre 1983 y 1985 (Ruiz, 1998: 234). Como resultado, 25 de las 32 entidades superaron la meta, por lo que recibieron el equivalente al 2.7% del total de participaciones del FGP. Esta distribución de recursos fue adicional a las consideradas tanto en el FGP como en el FFCP.
Con base en esta experiencia, para 1988 y 1989 se introdujo un conjunto de reformas: en primer lugar se estableció que el monto mínimo (porcentaje de seguridad) a distribuirse de la RFP sería el 17.35% para las entidades coordinadas en derechos y 16.98% para las no coordinadas, un porcentaje menor al de años anteriores.
En segunda instancia se determinó que el 30% del IVA, neto de devoluciones, recaudado por las entidades federativas en su territorio podía ser retenido como parte de sus participaciones y para garantizarles un mínimo de liquidez. La suma del 30% de IVA retenido por los 32 estados se descontaría del FGP, lo que dio origen al llamado Fondo Ajustado. Este fondo se distribuyó a las entidades de acuerdo al coeficiente calculado para 1987. En tercer lugar desaparece la garantía que la federación otorgaba a las entidades de recibir cuando menos el mismo monto de participaciones del año inmediato anterior a través del FGP. Sin embargo se crea una reserva de contingencia, constituida con el 0.5% de la RFP, que se distribuiría entre las entidades que resultaran perjudicadas con este nuevo esquema, garantizándoles al menos el monto de participaciones que habrían recibido con el sistema vigente en 1987. Cuando dicha reserva no alcanzara para todas las entidades requeridas de apoyo, se distribuiría en forma proporcional entre ellas. Esta reserva estuvo vigente entre 1988 y 1990.
Para 1989, la distribución del Fondo Ajustado sufre ligeras modificaciones al dividirse las participaciones recibidas por cada estado en dos partes (Ortiz, 1998: 244): la primera de ellas garantizó que las entidades recibieran al menos la cantidad de recursos provenientes del Fondo Ajustado del año anterior. A este monto se agregaron las participaciones correspondientes de la aplicación del coeficiente de la entidad al incremento del Fondo Ajustado para ese año. La fórmula para determinar el coeficiente de distribución de participaciones fue prácticamente la misma, haciendo ajustes por la disponibilidad de la información. En estos años, las devoluciones de IVA atribuibles a las entidades se restaron del Fondo Ajustado (Colmenares, 1999: 419).
Con las medidas introducidas en este periodo se trató de dar liquidez a los estados, al tiempo de impulsar la recaudación del IVA y romper con el juego de suma cero. Sin embargo, provocó efectos no deseados en perjuicio de algunas entidades: en primera instancia favoreció en mayor medida a los estados más desarrollados, con mercados internos más integrados y cuyas actividades predominantes son la manufactura y los servicios (conviene recordar que las actividades primarias están exentas de IVA o se les aplica tasa 0%). En segundo instancia la administración del IVA compartido
... entre las entidades, el Distrito Federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, generó ineficiencias en términos de control de la recaudación, así como de aprovechamiento óptimo de su potencial recaudatorio, que en 1989 se encontraba en un nivel muy inferior al de 1980, cuando entró en operación. Su dinámica era escasa, a pesar del esfuerzo recaudatorio de las entidades que crearon aparatos recaudatorios eficientes, con infraestructura administrativa y personal capacitado (Colmenares, 1999: 420).
En términos de la SHCP
Lo que fallaba era el diseño del sistema. Al respecto el entonces Subsecretario de Ingresos, Francisco Gil Díaz, en la CVI Reunión de la Comisión Permanente, señalaba que "el problema de la administración del IVA se debe a que desde su origen se han acumulado una serie de vicios ocasionados por la forma en que se diseñó, puesto que se trata de un impuesto federal de alcance nacional con múltiples interrelaciones y con una estructura compleja que se maneja en forma independiente, aun cuando coordinada, por 32 administraciones locales" (Gil Díaz, 1989, citado por Colmenares, 1999).
La administración compartida del IVA generó problemas para ubicar con exactitud el lugar de venta, dando lugar a que se manipularan los sitios en que se pagaba, lo que a su vez provocaba problemas con las solicitudes de devolución de este impuesto. Por otra parte y dado que el vínculo de las participaciones con la recaudación del impuesto era rezagado en virtud de las deficiencias existentes en la información, se provocaba su distorsión por la inflación. Por esta misma razón, el IVA era difícil de acreditar. Como resultado de lo anterior, este esquema fue incapaz de detener y mucho menos revertir los distorsiones arrastradas desde el inicio de esta etapa del SNCF.
Reforzando esta argumentación, el entonces Secretario de Hacienda afirmaba:
... el sistema anterior y la eficiencia recaudatoria eran antitéticos, porque la mayor recaudación que podía lograr una entidad se transformaba en su mayor parte en recaudación o participaciones que beneficiaban a otros, y porque bastaba que una o dos de las entidades en que se concentraba más de 60% de la recaudación que, sin motivación directa para recaudar, flaquearan en su ánimo administrativo, y era fácil que así sucediera, para que el conjunto de estados y la federación misma se vieran perjudicados en sus ingresos (Aspe, 1992, citado por Colmenares, 1999).
Para los contribuyentes tampoco era fácil porque tenían que acudir a 32 autoridades en materia de consulta, interpretación y aplicación de la ley. Un contribuyente con una resolución desfavorable por parte de una entidad, podía plantearle su solicitud a otra, a cambio de modificar su domicilio, o podía acudir ante la federación. Por otra parte, el contribuyente era auditado, requerido, multado y normado por dos autoridades diferentes. También se presentaron casos de corrupción con las devoluciones y otro tipo de irregularidades (Colmenares, 1999: 420).
Esta modalidad de distribuir las participaciones afectó a la mayoría de las entidades, debido a la concentración en la recaudación del IVA en pocos estados y a la debilidad de los mercados internos en la mayoría de éstos. La introducción del Fondo Ajustado provocó problemas en Oaxaca, Campeche, Michoacán y otras entidades que exigieron una reserva de compensación (Colmenares, 1999: 421). Este autor concluye:
Esta falla de concepción del sistema desalentaba a las entidades que habían realizado un esfuerzo administrativo importante y generó graves distorsiones en términos de equidad. Por ello se decidió cambiar este sistema agotado por el de administración centralizada del impuesto, que se compensaría con la descentralización de otras facultades, como la de fiscalización que permitirían hacer más eficiente la coordinación administrativa global y más equitativo el Sistema de Distribución de Participaciones (Colmenares, 199: 420).
Además de lo anterior, este sistema fue incapaz de estimular el esfuerzo recaudatorio de las entidades (Colmenares, 1999: 420), motivo por el que se instrumentó en primera instancia
Volver al INDICE DE CONTENIDOS de esta tesis