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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL EN SU ETAPA ACTUAL, 1980-2003
El Fondo General de Participaciones
El principal instrumento del SNCF en la etapa actual es el FGP. Éste ha pasado por diversas etapas, de acuerdo a la evolución del sistema. En los primeros años, el FGP tuvo el propósito de resarcir y compensar los ingresos que las entidades dejaron de percibir por su incorporación al SNCF. En una segunda fase (1984-1986) se utilizó para tratar de incentivar la recaudación de las entidades federativas. En una evolución posterior del sistema, se eliminó la restricción de la suma 0 entre 1987 y 1989, sin resultados positivos. A partir de 1990 se inicia la transición hacia la fórmula actual que pretende ser equitativa, incentivar la recaudación y compensar a las entidades que menor cantidad de participaciones reciben. La evolución de las diferentes etapas del FGP se presenta a continuación.
9.4.1 Primera fase: 1980-1983, la etapa resarcitoria
El FGP durante 1980. Durante este año, la distribución de participaciones siguió la política de la zanahoria y el garrote: más recursos a las entidades a cambio de suspender sus gravámenes a las actividades económicas afectadas por los impuestos federales. Bajo esta tónica, el FGP se integró con un conjunto de porcentajes sobre la RFP (Hoyo D´addona, 1981: 44; Ortiz: 1998: 172-183; CEPAL, 1985: 63-65).
a. Un 13% señalado en el Artículo 2º de la LCF. Este porcentaje se estableció a pesar de que en 1978, último año en que se dispuso de información previa a la redacción de la iniciativa de ley, el monto entregado a todas las entidades por concepto de participaciones fue de 12.07%. Este monto incluye las participaciones a los municipios. Este es un primer estímulo a las entidades para su incorporación al SNCF.
b. Un 1.58% estimado de los impuestos y derechos que estados y municipios dejan de percibir al coordinarse y su posible incremento.
c. Un 0.35% como estimación de los gastos de administración que consistían en erogaciones que los estados venían realizando por el cobro del ISIM y otros impuestos federales y se conservó porque las entidades debían incurrir en gastos de implantación del IVA.
d. Se añadió el 0.69% de la RFP correspondiente a las participaciones de los estados petroleros. Para determinar dicho porcentaje se acordó fijar como base el 50% del total de impuestos efectivamente pagados por PEMEX en 1979, que se distribuirían entre los estados petroleros en proporción de la producción de las mismas. Cabe señalar que esta cantidad se adicionó al FGP para no afectar al resto de los estados del país.
e. Finalmente, se añadió el 1.27% de la RFP porque las entidades accedieron a derogar o suspender los impuestos estatales y municipales sobre actividades agrícolas, ganaderas y pesqueras, con el fin de reducir su carga fiscal a fin de impulsar el Sistema Alimentario Mexicano, vigente durante esa época. De esta manera, para 1980 el FGP se integró con el 16.89 de la RFP. (La integración del FGP de 1980 a 2004 se puede ver en el Anexo 1.)
El FGP durante 1981. Para 1981 las entidades federativas renunciaron a su facultad de expedir pasaportes provisionales, misma que se concentró en la Secretaría de Relaciones Exteriores, a cambio de recibir participaciones para resarcirles el sacrificio fiscal incurrido. Este mismo año se limitaron las facultades de los estados coordinados para gravar los intereses de los títulos de crédito y los productos o rendimientos derivados de su enajenación, así como el uso o goce temporal de casa habitación. Esto originó un pequeño incremento del FGP en la RFP, por lo que el FGP se integró con el 16.94% de la RFP para este año.
El FGP durante 1982. Para este año se fortalece la centralización del SNCF, al instrumentarse la llamada coordinación en materia de derechos. En ese año, ante la creciente importancia de estas contribuciones se introdujo una nueva Ley Federal de Derechos, con la cual el gobierno federal trató de ‘alinear’ a estados y municipios con esta nueva materia de la coordinación fiscal.
El derecho es una contribución que un ámbito de gobierno cobra por la prestación de determinados servicios en sus funciones de derecho público en forma concreta, personal, divisible y conmensurable; así como por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público, por cuyos actos el gobierno tiene la facultad de cobrar (Ortiz, 1998: 111). Entre los derechos que estados y municipios debían suspender y/o derogar, destacan las licencias y en general concesiones, permisos o autorizaciones, incluyendo el permitir o tolerar excepciones a una disposición administrativa tales como la ampliación de horario. Esta coordinación también obligó a la suspensión de los cobros por derechos de registros, así como la suspensión de los derechos por uso de las vías públicas o la tenencia de bienes sobre la misma, incluyendo cualquier tipo de derechos por el uso o tenencia de anuncios. Finalmente, también se suspendieron los cobros sobre actos de inspección y vigilancia. Se exentaron de estas disposiciones las licencias de construcción y otras relativas al control del crecimiento urbano, las licencias para conducir vehículos, y la expedición de placas, así como los derechos por actos del registro civil y el registro de la propiedad y del comercio.
La instrumentación de esta modalidad de coordinación se realizó mediante Declaratoria emitida por la SHCP y fue voluntaria e independiente de la adhesión de las entidades federativas al SNCF. Para los estados que aceptaron coordinarse en derechos, el FGP se incrementó con el 0.05 % de la RFP. Para fines de 1982, se habían coordinado 20 estados (CEPAL, 1985: 65) y para 1994 se coordinaron Nuevo León y Jalisco, con lo que se logró la coordinación general en derechos. Para 1982 el FGP se integró con el 17.43% de la RFP para los estados coordinados en derechos, mientras que para los no coordinados permaneció en 16.94% de la RFP.
El FGP entre 1983 y 1987. Para 1983 se realizaron dos cambios que afectaron el porcentaje del FGP en la RFP. El primero de ellos tuvo que ver con la suspensión del cobro de impuestos a profesionistas realizados por estados y municipios coordinados en derechos (que para este año ya eran 24) y representó un sacrificio fiscal de 0.03%, mismo que se incrementó en el FGP. El otro cambio fue para resarcir la derogación del cobro del impuesto sobre la explotación de pozos artesianos que hacía el entonces Departamento del Distrito Federal y que representó un incremento de 0.02% de la RFP en el FGP. De esta manera, el porcentaje del FGP en la recaudación federal participable se determinó en 17.48% para las entidades coordinadas en derechos y en 16.98% para las no coordinadas. Estos porcentajes se mantuvieron fijos desde 1984 hasta 1986.
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