El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Los elementos principales de la política de la zanahoria y el garrote

A partir de la década de los cincuenta del siglo XX, la base de la coordinación fiscal fue la ley en la materia mencionada anteriormente. Esta norma contempla tres elementos principales: las restricciones indebidas al comercio interestatal, con lo que se reglamentaba el artículo 117 constitucional; la identificación de las disposiciones estatales contrarias a la constitución general, con la encomienda de presentar propuestas de solución y la creación de la Comisión Nacional de Arbitrios.
Esta Comisión fue responsable de proponer medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva de los gobiernos federal y locales; actuar como consultor técnico en la expedición de las leyes fiscales federales y de sus modificaciones; gestionar el pago de las participaciones federales y; servir de órgano de control de la constitucionalidad de las leyes locales (Astudillo, 1999: 130; SHCP, 1982: 112). Esta Comisión también dio origen a los órganos de la coordinación como la Comisión Permanente y las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la SHCP, en las que se gestó la evolución de la coordinación fiscal (SHCP, 1982: 112).

Cuadro 4 Participaciones pagadas a las entidades federativas, 1979 (miles de pesos)
Impuesto	Monto	%
Petróleo	8,014	11.94
Cerveza	2,434	3.63
Bebidas alcohólicas	2,010	2.99
Gasolina	1,768	2.63
Tabacos labrados	1,302	1.94
Automóviles y camiones	789	1.18
Minerales	603	0.90
Aguas envasadas	503	0.75
Artículos electrónicos	299	0.45
Vidrio o cristal	215	0.32
Cemento	214	0.32
Llantas y cámaras	204	0.30
Pesca	13	0.02
Impuesto sobre Ingresos Mercantiles	29,504	43.95
Impuesto sobre la Renta (causantes menores, intermedios y bases especiales)	1,150	1.71
Impuesto sobre tenencia o uso de automóviles	466	0.69
Municipios coordinados en impuestos	4,721	7.03
Municipios, impuestos especiales	2,272	3.38
Otros (incluye 12 impuestos adicionales)	10,655	15.87
Total	67,136	100.00
Fuente: CEPAL, Las relaciones tributarias entre los diversos niveles de gobierno de un sistema federal. El caso de México, p. 50, con base en información de la SHCP.

Uno de los principales elementos de esta fase es el ISIM, que entró en vigor en 1948. Esta política se reforzó paulatinamente hasta llegar a la llamada “coordinación general” en 1976. Paralelamente se establecieron sistemas de coordinación en la mayoría de los impuestos de la federación, algunos por mandato constitucional y otros a iniciativa del propio gobierno nacional.
Coordinación en el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. A modo de ejemplo de la aplicación de la política de la zanahoria y el garrote, se analizará la evolución en la coordinación en el ISIM, ya que es una de las principales fuentes de ingreso en estos años (más del 43% de los ingresos para 1979, según el cuadro 4) y su evolución ilustra con claridad esta política. El ISIM entró en vigor en enero de 1948 y se aplicó a los ingresos brutos generados por la enajenación y arrendamiento de bienes, la prestación de servicios, las comisiones y mediaciones mercantiles y las ventas con reserva de dominio.
En sus inicios, se estableció una tasa de 1.8 por ciento que cobraba el gobierno federal. Pero había la opción para los estados, Distrito y territorios federales, de participar en los rendimientos del impuesto recibiendo una sobretasa de 1.5 por ciento. Esta participación fue condicionada a la celebración de convenios de coordinación con la SHCP y a derogar o suprimir los impuestos locales al comercio y la industria, es decir, los gravámenes con la misma base del ISIM. Si en el convenio se delegaba la administración del impuesto al estado, este recibía un 4% de la recaudación neta por concepto de gastos de administración. Estos convenios no incluían la aplicación del procedimiento administrativo de ejecución, la fiscalización y la interpretación de la ley, materias reservadas para la SHCP.
Este impuesto fue reformado en los años de 1949 y 1950, destacando la reducción de la cuota adicional local de 1.5 por ciento al 1.2 por ciento. Con este ajuste, se fijó una tasa global del impuesto sobre ingresos mercantiles del 3.0%, del cual 60% era federal (equivalente al 1.8 %) y el 40% restante (1.2%) para las entidades. Por otro lado la SHCP ofreció una serie de estímulos a los estados que se coordinaran en la materia, destacando un incremento de 10% en su participación en otros impuestos federales y el 40% de los recargos y multas aplicadas y cobradas.
A pesar de los esfuerzos de la federación, hasta 1957 solo se coordinaron 15 estados, además del Distrito y los territorios federales. En los estados no coordinados únicamente se aplicaba una tasa de 1.8%, quedando a su discreción el aplicar sus propios gravámenes sobre las mismas materias. Es importante enfatizar que en esta etapa, en las entidades que no aceptaron la coordinación, la federación los dejó en libertad de aplicar sus propios impuestos, a diferencia de lo ocurrido posteriormente.
La coordinación fiscal se estancó entre 1957 y 1970 pues para este año permanecían 14 entidades federativas sin coordinarse, entre las que destacaban las más desarrolladas e importantes en términos fiscales, como el Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Chihuahua, Veracruz, Tamaulipas y Nayarit, entre otros.
A finales de 1970, se crea por primera vez una tasa de 10% sobre algunos artículos llamados de lujo, y se determinó que dicha tasa fuera uniforme en toda la República, independientemente de que la entidad estuviera coordinada. Si la entidad estaba coordinada o si lo hacían, recibirían una participación del 40% de la recaudación obtenida por este concepto y, en caso contrario, seguiría causándose la misma tasa y el estado podría cobrar su propio impuesto sobre los artículos gravados. Con este mecanismo, los contribuyentes de los estados no coordinados tendrían una doble carga tributaria sobre una misma base, por lo que fueron presionados a hacerlo.
Lo anterior forzó a las entidades a ingresar a la coordinación fiscal y para marzo de 1971 se reanuda la celebración de convenios de coordinación, primero con Chihuahua, meses después con Nayarit y, en febrero de 1972 con Tamaulipas. En el convenio con Chihuahua, se pactó por primera vez la delegación no sólo de la recaudación, sino también la administración del impuesto y su fiscalización, en todas sus tasas, y éste fue el punto de partida para superar una impugnación de las entidades federativas que temían perder sus capacidades administrativas desarrolladas en diversas formas.
En diciembre de 1972 se da otra reforma a la Ley del ISIM que establece una tasa única general, aplicable en toda la República, del 4%, denominada ‘tasa general’ y, en lugar de la cuota adicional de las entidades, se les prometió a todos los Estados coordinados, una participación del 45% del gravamen federal. Esto implicó que la tasa general pasa de 3 al 4%, y por otro lado, el porcentaje de participación del rendimiento del impuesto para los estados coordinados aumenta de 40% al 45%, lo que generó un incremento de las participaciones para las entidades coordinadas. Para noviembre de 1974 se adicionaron tasas especiales del 5%, 10%, 15% y 30% para los bienes denominados de lujo, aplicables a toda la República.
Aunque formalmente la coordinación era una opción de las entidades, el no hacerlo implicaba la pérdida de la participación del 45% de la recaudación de dicho impuesto, lo que equivalía al 1.8% del ingreso gravado; además, de que se verían en la necesidad de mantener o de buscar sus propios impuestos al comercio y a la industria que les compensara los ingresos no percibidos, lo que se traducía en la duplicación o triplicación de gravámenes para los contribuyentes en dichas entidades, el federal y el estatal y el municipal. Una estimación señala que si algún estado no se hubiera coordinado, la tasa del impuesto hubiera ascendido hasta 46% en algunos casos, sumando la tasa federal, la estatal y la municipal (Astudillo, 1999: 134).
Esta situación obligó a la coordinación de las 14 entidades no incorporadas hasta 1970, las más importantes desde el punto de vista económico y fiscal, pues ese año obtenían el 70% de la recaudación total, excluyendo al Distrito Federal (Astudillo, 1999: 133). Una vez coordinadas todas las entidades en 1976, comienza el periodo denominado “coordinación general”, que culmina en 1979.
Este hecho termina un largo proceso, que inicia en 1925 con la primera convención nacional fiscal y termina en 1976, año en que se coordinó la última entidad federativa. Este proceso se puede resumir en los siguientes hechos (Ortiz, 1998: 40):
a. La unificación de los criterios de tributación en el comercio y la industria y la abrogación de leyes locales que gravaban estas actividades, con lo que las entidades federativas suspendían su soberanía tributaria.
b. El resarcimiento de la pérdida económica a los estados, a través del otorgamiento de participaciones, equivalentes al 45% de la recaudación del ISIM en su jurisdicción, con el mismo porcentaje aplicado sobre las multas y los recargos.
c. La delegación por parte de la SHCP de algunas funciones operativas de administración recibiendo el 4% de la recaudación federal neta del impuesto, además de los recargos y las multas, por concepto de gastos de administración.
d. El 10% del importe total en el rendimiento de los impuestos especiales federales a título de participaciones y cuotas adicionales.
e. La coordinación con todas las entidades federativas, lo que preparó el camino para la introducción del IVA a partir de 1980 y la etapa vigente de la coordinación fiscal.
f. La transferencia del 20% de las participaciones correspondientes de cada estado a sus municipios.
La política de la zanahoria y el garrote fue capaz de imponer una coordinación general de la federación con todos los estados, aunque esta “fue grandemente criticada” (Ortiz, 1998: 42) ya que en la práctica obligó a celebrar convenios de coordinación a las entidades que no lo habían hecho. Cabe aclarar que el sistema de participaciones instrumentado benefició tanto a la federación como a los estados, al percibir ambos, una mayor cantidad de ingresos al registrarse incrementos importantes en la recaudación y al asumir los estados nuevas responsabilidades, lo que les permitió fortalecer y ampliar su capacidad administrativa.
La coordinación en otros impuestos. Al tiempo que se avanzaba la coordinación en el ISIM, se desarrollaron mecanismos de coordinación en otros gravámenes como: el impuesto sobre la renta en materia del ingreso global de las empresas causantes menores; causantes menores intermedios y con bases especiales de tributación; el impuesto a las industrias del azúcar, alcohol, aguardiente y envasamiento de bebidas alcohólicas y el impuesto sobre tenencia o uso de automóviles y camiones, entre otros. El mecanismo fue el mismo: la aplicación de la política de la zanahoria y el garrote, al otorgar mayores ingresos a las entidades y delegarles funciones de administración fiscal a cambio de la suspensión de los impuestos locales que afectaban la misma base y la suspensión de su potestad tributaria en la materia y la abrogación de las leyes correspondientes o se tendrían que enfrentar al poder fiscal de la federación.
En paralelo a las participaciones en los impuestos anteriores, existía un conjunto de transferencias derivado de los 27 tributos especiales de la federación, 14 de ellos se otorgaban en cumplimiento de la constitución (Artículo 73, fracción XXIX) y en los 13 restantes por mandato de las leyes respectivas o declaratorias federales (CEPAL, 1985: 51).
El mecanismo organizacional utilizado en este proceso fueron las llamadas reuniones de tesoreros y funcionarios de la SHCP, que sustituyeron a las convenciones nacionales fiscales. La primera de ella se efectuó en 1972 y entre ese año y 1975 se realizaron ocho. A partir de entonces se celebran anualmente, excepto en 1983 cuando se verificó una extraordinaria, además de la ordinaria. A partir de 1979 dichos eventos se comenzaron a denominar Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF) con celebraciones anuales. Por su parte la Comisión Permanente se reunió trimestralmente durante este periodo, operando como equipo de trabajo para formular las iniciativas y reformas que serían analizadas y discutidas en las RNFF. En estos eventos se afinó la coordinación en el ISIM, se mejoraron los mecanismos de fiscalización y administración tributaria y se preparó la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En 1973 se creó el Instituto para el Desarrollo Técnico de la Hacienda Pública de los Estados, Territorios y Distrito Federal (Indetec) con sede en Guadalajara. El Indetec ha sido el órgano técnico del SNCF a partir de ese año (Martínez Almazán, 1980: 47).
El caso del impuesto sobre el petróleo. Después de la primera gran crisis del petróleo provocada por el incremento de precios acordado por la Organización de Países Exportadores de Petróleo, nuestro país descubrió enormes reservas del energético que comenzaron a explotarse en gran escala a mediados de los años setenta. Para 1978 había 4 estados productores de petróleo: Tabasco (62.31%), Chiapas (23%), Veracruz (12.13%) y Tamaulipas con el restante 1.66%.

Cuadro 5 Precio de exportación del petróleo mexicano (US Dólares)
Año	Istmo	Maya
1977	13.42	---
1978	13.10	---
1979	14.10-22.60	---
1980	32.00-38.50	28.00-34.50
1981	38.50-34.00	34.50-28.50
1982	32.50	25.00
Fuente: Székely, Gabriel, La economía política del petróleo en México, 1976-1982, El Colegio de México, México, 1983.

Por estos años estaba vigente parcialmente una Ley del Impuesto al Petróleo de diciembre de 1947, con reformas en 1950, 1953 y 1955 (SHCP, 1982: 147). Debido a que PEMEX era el único contribuyente, esta ley había sido sustituida en la práctica por un régimen especial mediante el cual esta empresa pagaba sus contribuciones como un porcentaje de sus ingresos brutos, fijado anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, con lo que se consideraba que cumplía con sus obligaciones fiscales. Sin embargo, la misma Ley de Ingresos (de vigencia anual) señalaba que las entidades federativas y municipios debían recibir participaciones en los términos de las leyes respectivas, lo que implicaba que los estados y municipios seguirían recibiendo participaciones como si la Ley del Impuesto al Petróleo de 1947 continuara en vigor (SHCP, 1982: 148). Esta ley señalaba que “La cuota del impuesto para el petróleo crudo de 0.93 y el combustible y el gas oil de 0.95 será de 10% de su valor cuando el precio del barril de combustible de su valor cuando el precio del barril de combustible en Nueva York sea de Dóls. 1.00 o menor y aumentará a razón de 0.2% por cada 5 centavos de dólar o fracción que aumente el precio del combustible... “(Hoyo D´addona, 1981, 16-17).

Cuadro 6 Participación por entidad federativa en PIB, población y coeficiente de participaciones, 1980
Entidad	% en PIB	% en población	% en participaciones
Aguascalientes	0.6	0.8	0.56
Baja California	2.2	1.8	2.90
Baja California Sur	0.4	0.3	0.43
Campeche	0.5	0.6	0.87
Coahuila	3.0	2.3	2.25
Colima	.05	0.5	0.41
Chiapas	2.6	3.1	3.99
Chihuahua	2.8	2.9	2.69
Distrito Federal	25.1	13.9	23.40
Durango	1.4	1.7	0.89
Guanajuato	3.1	4.5	2.58
Guerrero	1.7	3.2	1.42
Hidalgo	1.6	2.3	0.81
Jalisco	6.5	6.4	6.30
México	9.8	11.2	11.05
Michoacán	2.5	4.5	1.63
Morelos	1.2	1.4	0.87
Nayarit	0.7	1.1	0.68
Nuevo León	5.9	3.7	6.12
Oaxaca	1.4	3.7	0.98
Puebla	3.0	4.9	2.63
Querétaro	0.9	1.1	1.02
Quintana Roo	0.3	0.3	0.37
San Luis Potosí	1.3	2.5	1.06
Sinaloa	2.4	2.8	2.89
Sonora	2.5	2.2	3.41
Tabasco	2.9	1.7	7.10
Tamaulipas	3.5	2.9	2.62
Tlaxcala	0.5	0.8	0.39
Veracruz	6.2	7.8	6.11
Yucatán	1.2	1.5	0.99
Zacatecas	0.7	1.7	0.56
TOTAL	100.0	100.0	100.0
Fuente: CEPAL, Las relaciones tributarias entre los diversos niveles de gobierno de un sistema federal. El caso de México, p. 50, con base en información de la SHCP y de la SPP, Sistema de Cuentas Nacionales