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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
LOS ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO Y LA COORDINACIÓN FISCAL
Los primeros pasos de la coordinación fiscal
Con la tercera convención, se inicia la primera etapa de la coordinación fiscal en la era moderna. Sus recomendaciones dieron origen a un marco normativo compuesto por los siguientes ordenamientos:
a. Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados, del 28 de diciembre de 1953, con la que se crea la Comisión Nacional de Arbitrios.
b. Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, de diciembre 29 de 1948. Se consideraba que un obstáculo importante para el funcionamiento de dicho sistema eran las demoras y trámites para el pago de participaciones a las entidades, por lo que esta ley tenía el propósito de regular y uniformar sus procedimientos.
c. Ley del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles, que entró en vigor en 1948, en sustitución de la llamada Ley General del Timbre que englobaba numerosos impuestos al comercio y a la industria, de escasa significación recaudatoria y de múltiples problemas para los particulares.
d. Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los Estados que Celebren Convenio de Coordinación en Materia del ISIM, vigente a partir de 1954.
e. Derogación de los gravámenes estatales sobre diversas actividades mercantiles e industriales.
Esta etapa de la coordinación fiscal se caracteriza por presentar un cambio de orientación en los principios rectores de la coordinación fiscal, pues se pasa de la distribución de fuentes impositivas entre federación, estados y municipios a su armonización. En segunda instancia, desde esta época, las participaciones se consolidan como el principal mecanismo de transferencia de recursos de la federación a estados y municipios. En tercer lugar, se genera un amplio marco jurídico que será el sustento de la primera etapa de la coordinación fiscal, cuya base es el ISIM.
También se crean los primeros órganos de la coordinación fiscal, como la Comisión Nacional de Arbitrios, cuyas funciones eran: proponer medidas para coordinar federación, estados y municipios; fungir como consultor técnico en materia legal fiscal; vigilar el pago oportuno de las participaciones y ejercer sus facultades para evitar restricciones indebidas al comercio (Hoyo D´addona, 1981: 8). De esta manera se gesta la coordinación fiscal como organización, con estructuras administrativas y personal a su servicio. La Comisión operó entre 1954 y 1977.
En 1949 se crea otra institución que ha permanecido hasta nuestros días: los fondos de compensación. Ésta se introdujo en una iniciativa de reforma al artículo 73 fracción XXIX de la constitución para incluir dentro de los impuestos exclusivos de la federación el impuesto sobre fabricación y consumo de cerveza. Al federalizarse el tributo se vio la necesidad de entregar participaciones a las entidades por el sacrificio fiscal, además de prever en la Ley de Ingresos de ese año la creación de un fondo compensatorio para aquellos estados en los que la participación resultara menor al rendimiento obtenido anteriormente (Acevedo, 1987: 38)
Pero sin duda alguna, el principal elemento de la coordinación fiscal en la historia moderna es la denominada política de la zanahoria y el garrote. Ésta consiste en que la federación por un lado ofrece, vía participaciones, mayores ingresos a estados y municipios (zanahoria) a cambio de derogar o suspender sus propias fuentes de tributación o atenerse a las consecuencias (garrote). Es decir, enfrentarse a la imposición de los tributos de la federación, a los que se adicionaría los gravámenes estatales y municipales, por lo que los habitantes del estado no coordinado sufrirían de una doble o triple tributación y de desventajas competitivas en materia fiscal en relación con el resto de las entidades.
De esta manera se consolida un largo y accidentado proceso de concentración de las principales fuentes impositivas en la federación, tanto por cambios en la Constitución federal como por medio de la política de la zanahoria y el garrote. Este proceso se fortalece con la llamada “coordinación general” en 1976; se consolida con la publicación de la Ley de Coordinación Fiscal de 1978, con vigencia a partir de 1980, y la coordinación en derechos a partir de 1982. El resultado era predecible, pues al final del camino las entidades habían dejado en suspenso buena parte de su potestad tributaria, permitiendo a la federación exclusividad en las fuentes de ingresos más dinámicas y productivas.
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