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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
LOS ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO Y LA COORDINACIÓN FISCAL
Las instituciones del federalismo y sus orígenes
Existe un conjunto de instituciones creadas a través de la historia de la nación que han perdurado y se han convertido en la base del SNCF actual. Si cada ámbito de gobierno tuviera claramente delimitadas sus potestades tributarias y sus fuentes de ingreso en la normatividad y en la práctica, el problema de las relaciones fiscales intergubernamentales sería mínimo. Sin embargo, en el caso mexicano, desde 1824, los constituyentes admiten la concurrencia impositiva, que consiste en que la potestad tributaria sobre las diferentes fuentes potenciales de ingresos son compartidas por federación y estados. Dicha tradición fue prolongada en la constitución de 1857, y en la vigente en la actualidad.
La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos ni prohibiciones a las facultades federales, estatales y municipales, determina que tanto el Congreso federal, como las legislaturas de los estados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes, originando la concurrencia impositiva que puede traducirse en doble o triple tributación a consecuencia de la yuxtaposición o coincidencia en el ejercicio de facultades impositivas de federación y estados, e incluso municipios, sobre las mismas fuentes de ingreso, riqueza, patrimonio, personas o actividades económicas en sus respectivas jurisdicciones, en uso de su soberanía o potestad tributaria .
Con esto se pretendió que cada uno de los ámbitos de gobierno buscara cubrir por sí mismo sus necesidades de financiamiento y por ende prevaleciera la soberanía de cada entidad federativa en todo lo que concierne a su régimen interior, tal como lo señala la carta magna (Astudillo, 1999: 96; Ortiz, 1997: 6-7).
Otro problema de este esquema es que diversos gravámenes recaigan sobre objetos de una clase uniforme. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la federación grava los ingresos brutos de las empresas y las entidades una parte de los mismos, por ejemplo las utilidades (Astudillo, 1999: 97).
Una dificultad adicional es la imposición territorial múltiple, que ocurre cuando una persona, física o moral, paga dos impuestos, cada uno con diferentes tasas y bases, debido a que sus ingresos o riqueza se ubican en más de una jurisdicción fiscal. Este es el caso de las empresas con sedes, sucursales, oficinas, bodegas y establecimientos en general, en diferentes ciudades y entidades. También existe doble imposición cuando se pagan dos tributos sobre aspectos diferentes del mismo objeto, por ejemplo el impuesto predial y el impuesto a las ventanas instituido en México en la época de Santa Anna (Astudillo, 1999: 98). A lo anterior puede agregarse la posibilidad de generar “guerras económicas” cuando las entidades se disputan entre sí, o con la federación, la atracción de una actividad o giro económico o cuando las leyes fiscales de la federación y/o de los estados se basan en principios distintos y se expiden con fines diversos (Astudillo, 1999: 99).
El problema de la concurrencia impositiva y la búsqueda de ingresos suficientes para financiar las funciones básicas de los tres ámbitos de gobierno, dio origen a diversos arreglos fiscales, a través de la historia de México. Estos esquemas se mueven entre dos extremos: por un lado, la distribución de fuentes impositivas entre los distintos ámbitos de gobierno, buscando la exclusividad de un ámbito sobre un tributo específico y la independencia financiera de los mismos por esta vía. En el otro extremo se encuentra la armonización fiscal que consiste en la concentración de los impuestos en un solo ámbito de gobierno para de ahí distribuirse, vía transferencias de diversa naturaleza, al resto de la federación. Entre estos dos extremos existen distintos grados de centralización de los tributos y de exclusividad sobre los mismos.
La primera vía se intentó con cuatro leyes de clasificación de rentas emitidas en el Siglo XIX en 1824, 1846, 1857 y 1868. Con la ley de distribución de rentas de 1857, se inicia una práctica que permanece hasta nuestros días, el compartir entre federación y estados el rendimiento de un impuesto. En este caso se estableció que el rendimiento de los derechos de registro y del impuesto sobre traslación de dominio, jurisdicción y competencia en el cobro de peaje en los que existía una sola tasa y una sola liquidación, se distribuyera entre el gobierno federal y los estados (SHCP, 1982: 45) en forma equitativa. Este es un hito en la historia fiscal mexicana, pues por primera vez se establece la participación impositiva, aunque sin ese nombre, como instrumento de coordinación fiscal. Este mecanismo se convertiría en el más importante del sistema en la actualidad.
En el texto original de la Constitución de 1917, sólo se señalaban como impuestos privativos de la federación los relativos a importaciones y exportaciones (artículo 131) y se imponían algunas limitaciones a los estados a fin de que no establecieran procedimientos alcabalatorios (SHCP, 1982: 67). En las demás fuentes de ingresos se aceptaba la concurrencia entre federación y estados, sin ningún límite para la primera. En la actualidad, la competencia fiscal de la federación sólo se limita por el artículo 115 constitucional (a partir de 1983), que autoriza a las legislaturas estatales a establecer, a favor de los municipios, contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Estas facultades abren la puerta para el establecimiento del impuesto predial, el de traslación de dominio de bienes inmuebles y diversos gravámenes sobre la plusvalía.
En la Constitución vigente a partir de 1917 se acepta, como en sus antecesoras, la concurrencia impositiva con algunas excepciones entre las que destacan (Astudillo, 1999: 95):
a. La exclusividad de la federación sobre los impuestos al comercio exterior, tráfico marítimo, certificación consular y de facturas.
b. A las entidades federativas se les prohíbe gravar (artículo 117, fracciones IV, V y VI) el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio (peaje y alcabalas); la entrada y salida de su territorio de mercancías extranjeras (aduanas interiores); y la circulación y consumo de efectos nacionales o extranjeros, cuando se haga a través de aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe a la mercancía en tránsito.
c. También se prohíbe a las entidades federativas (artículo 117, fracciones III y VII): emitir estampillas y papel sellado y tener disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras.
d. Se reservan a los estados todas las facultades no expresamente concedidas a los funcionarios federales.
A partir de 1912, el gobierno federal comienza a gravar la extracción del petróleo, como parte de la Ley del Timbre y 10 años después, los estados donde se ubicaban los pozos y las refinerías, obtuvieron una participación del 5% del rendimiento de dicho impuesto. Este hecho marca un segundo hito en la historia fiscal, pues por primera vez se utiliza de manera explícita el concepto de participación con relación al rendimiento de un impuesto.
En la década de los veinte del siglo pasado, se inicia un proceso de sustitución de los gravámenes indirectos por impuestos directos. De esta manera se establece el impuesto del centenario, creado en 1921, con el que se gravaron algunos ingresos percibidos en agosto de ese año por única vez. Este tributo fue el antecedente inmediato del impuesto sobre la renta, establecido como ingreso federal ordinario en 1924 y 1925. El impuesto sobre la renta se estableció sobre la base cedular, lo que aunado a diversos obstáculos jurídicos, como las acciones al portador, impidió su progresividad (Gil Valdivia, 1981: 74).
En la primera mitad del siglo XX, se intentó otra medida: tres convenciones nacionales fiscales efectuadas en 1925, 1933 y 1947. Las dos primeras, siguiendo el modelo de las leyes de clasificación de rentas del siglo anterior, tuvieron el propósito de delimitar y distribuir gravámenes entre federación y estados. La convención de 1947 cambió la orientación de las relaciones fiscales intergubernamentales.
De la primera convención nacional fiscal se generó una iniciativa de reformas constitucionales, que fue enviada al Congreso en diciembre de 1926, y fue rechazada (Gil Valdivia, 1981: 75; SHCP, 1953: 2). Este es un hecho importante, pues en el antiguo sistema político era afirmación general que cuando un Presidente enviaba una iniciativa de ley al Congreso, éste lo aprobaba de manera automática, cosa que no sucedió a pesar de que el ejecutivo en turno era, sin duda, un hombre fuerte: Plutarco Elías Calles. Este es un mito que fue cuestionado con éste y otros importantes hechos.
En agosto de 1926 se expide la Ley Federal del Impuesto sobre Herencias y Legados, que hace federal a este impuesto y se determina que los estados debían suspender o no decretar impuestos en esta materia a cambio de una participación del impuesto federal. Este es un tercer hito en la historia del sistema fiscal, pues se reafirma el mecanismo de participaciones establecido 4 años antes, pero reforzado por lo que sería la política de la zanahoria y el garrote, es decir la federación se apropia de la fuente impositiva, las entidades renuncian a ella y a cambio reciben una participación del rendimiento de la misma, supuestamente superior a la que percibirían mediante su propio gravamen. Esta política de la zanahoria y el garrote fue ampliamente utilizada en la consolidación del SNCF actualmente vigente.
En ese mismo año, se decreta la Ley de Impuestos a la Minería, mediante la cual se sigue el mismo mecanismo, pues los estados obtienen una participación en forma de cuota adicional de 2% sobre el valor del oro y la plata, a cambio de suspender o no establecer impuestos sobre esta materia. También se concedieron participaciones a los estados en el consumo de gasolina, producción y consumo de energía eléctrica, cerveza, metales y compuestos metálicos, y fundos mineros, entre otros (Astudillo, 1999: 109).
Para 1933, al persistir algunos de los problemas fundamentales que motivaron la primera convención nacional fiscal, como la escasa productividad de los muchos impuestos existentes, se convoca a la segunda. En esta convención se reitera la recomendación de introducir reformas constitucionales en el sentido de distribuir las fuentes impositivas entre federación, estados y municipios.
Se propuso que la Convención tuviera la facultad de autorizar cualquier modificación de las leyes tributarias de los estados, mientras que en el caso de la federación fuera un simple organismo de opinión (Astudillo, 1999: 113). Esta función se haría mediante la creación de una Comisión Permanente como órgano técnico-administrativo con facultades como: redactar los proyectos de ley y los proyectos de reformas constitucionales aprobados por la primera y la segunda convención; realizar los estudios, investigaciones, recopilación estadística y demás necesarios para sustentar sus labores; fungir como consultor técnico obligatorio en la expedición de leyes fiscales, tanto del gobierno federal como de los estados y Distrito Federal.
Un hecho importante posterior a la segunda convención, es la iniciativa de reforma constitucional enviada por el presidente Lázaro Cárdenas en 1936 con el objetivo de delimitar las responsabilidades fiscales entre federación y estados (Gil Valdivia, 1981: 76; SHCP, 1982: 84). En esta iniciativa se aludía “las diferencias en principios y propósitos entre las leyes hacendarias estatales y las federales” y “las lamentables como verdaderas guerras económicas para captar más recursos” (SHCP, 1982: 84), por lo que se planteó conservar, y aún ampliar, la competencia fiscal de la federación, pero concediéndose a los estados y municipios participación en la mayoría de los impuestos.
En el aspecto organizacional se proponen como órganos de Estado la creación de la Convención Nacional Fiscal y la Comisión Permanente como responsables de la organización del régimen fiscal, y la delimitación de competencias de las fuentes de ingresos no exclusivas de algún ámbito de gobierno. Este en otro hito fiscal, pues se propone elevar a política de Estado las relaciones fiscales intergubernamentales. Esta iniciativa no fue aprobada por el Congreso Federal, siendo el segundo caso de un presidente fuerte, Lázaro Cárdenas, que en sus años de esplendor, envía una iniciativa al Congreso y no es atendida, lo que contradice de nuevo el mito que señala que un presidente de la República podía lograr lo que quisiera del Legislativo.
La bonanza económica relativa provocada por la Segunda Guerra Mundial y el proceso de sustitución de importaciones generó ingresos fiscales para los tres ámbitos de gobierno, de tal manera que se olvidó todo intento de reforma fiscal y los propósitos de las convenciones fiscales celebradas anteriormente. Una vez concluida la guerra y desaparecidos los ingresos fiscales extraordinarios, resurgen los problemas ya diagnosticados desde 1925 y agravados por 22 años más de inacción y la creación de nuevos impuestos por la federación, los estados y los municipios. De esta manera, se convoca a la tercera convención nacional fiscal.
El hecho más importante de esta convención es el cambio de orientación de las relaciones fiscales intergubernamentales de una política de distribución de fuentes impositivas entre federación, estados y municipios perseguida desde los inicios del federalismo mexicano a una de armonización fiscal entre los diferentes ámbitos de gobierno. La armonización consiste en aprovechar las fuentes impositivas en forma común, mediante la coordinación que garantice la uniformidad y coherencia de los sistemas impositivos del gobierno federal y los de las entidades federativas, distribuyéndose entre ambos los rendimientos de los impuestos en forma concertada, mediante participaciones y/o transferencias de diversa naturaleza (Ortiz, 1998: 27).
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