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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
LOS ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO Y LA COORDINACIÓN FISCAL
Existen diversas alternativas de organización que puede adoptar un Estado. En un extremo se encuentra el Estado unitario caracterizado por la existencia de “un sólo orden jurídico válido para la totalidad del territorio [...], [que] parte del vértice superior hasta las normas inferiores formando una estructura jerarquizada” (Gamas Torruco, 1996: 132). En consecuencia, no existe la autonomía, entendida como la facultad de las provincias de autoconstituirse y autolegislarse, ni tiene sentido hablar de mecanismos de preservación ni de uniformidad institucional, ya que unos y otros presuponen por lo menos dos tipos de órdenes jurídicos (Gamas Torruco, 1996).
El Estado unitario se rige por una constitución, que es válida para todo el territorio. Este texto constitucional puede ser rígido (Francia y Chile) o flexible (Reino Unido y Nueva Zelanda), que puede modificarse como la legislación ordinaria y en base al derecho común (Gamas Torruco, 1975: 93). Esta es la forma clásica de organización de la mayoría de las democracias europeas, con excepción de Suiza, Alemania y Austria (Gamas Torruco, 1975: 93).
En un lugar intermedio se encuentra la federación, cuyos elementos estructurales son (Watts y Blinderbacher, 2002: 24-25):
a. Dos o más órdenes de gobierno actuando directamente sobre sus ciudadanos.
b. La distribución formal constitucional de la autoridad legislativa y ejecutiva y la asignación de ingresos entre los órdenes de gobierno que aseguran áreas de autonomía genuina para cada uno de ellos.
c. Representación de los distintos puntos de vista regionales al interior de las instituciones federales de toma de decisiones, usualmente a través de una segunda cámara federal compuesta por representantes de los electorados, legislaturas o gobiernos regionales. En el caso de México, es la Cámara de Senadores.
d. Una constitución suprema como expresión escrita de la soberanía popular, que crea dos tipos de ordenes jurídicos: el de la federación y el de los estados miembros. El primero es aplicable a la totalidad del territorio y el segundo es válido en el espacio territorial de cada uno de ellos. Esta norma, para su reforma o modificación requiere la aprobación de la legislatura federal, adicionalmente a la de una mayoría de las entidades federadas a través de sus legislaturas o por referéndum de sus mayorías.
e. Un árbitro (Corte o Tribunal) que rige la interpretación o aplicación válida de la constitución.
f. Procesos e instituciones para facilitar la colaboración intergubernamental en aquellas áreas donde se comparten o superponen las responsabilidades de los diferentes órdenes de gobierno.
El propósito sustancial de esta forma de Estado es garantizar la unidad, respetando la diversidad, autonomía y características específicas de cada región o entidad. En palabras de Bobbio, Matteucci y Pasquino (1991, en Ávalos, 1999).
El principio constitucional en el que se fundamenta el Estado federal es la pluralidad del centro de poder y la existencia de estados soberanos coordinados entre si, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federación, se le confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para garantizar la unidad política y económica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes
Según Ostrom (1997: 43) federación proviene del latín foedus, que significa alianza, lo que implica que los sistemas federales tienen carácter unificador ya que posibilitan que los individuos pacten entre sí en términos y condiciones aceptables para las partes involucradas, y se llegue a acuerdos para regular las interrelaciones e interacciones en dichos sistemas. La federación como forma de organización del Estado tiene su origen en Estados Unidos de Norteamérica a finales del siglo XVIII, y surge como un medio para resolver, de manera práctica, los problemas del naciente Estado norteamericano.
A este respecto, cabe mencionar que algunos autores, entre ellos Piñón (1995: 45) señalan antecedentes del federalismo en el México prehispánico:
... tampoco podemos negar en absoluto lo siguiente: que el Federalismo mexicano ya tenía, en la organización político-social del antiguo México, un vago pero ilustre antecesor: la Triple Alianza (azteca-acolhua-tepaneca), que agrupaba a numerosos señoríos, casi verdaderas provincias federadas. No eran otra cosa las grandes alianzas de México-Tenochtitlan-Texcoco-Tlacopan y Tlaxcala-Cholula-Huejotizingo.
La superposición de esta diversidad de órdenes jurídicos, políticos y administrativos locales, los cuales concurren en un mismo ámbito espacial con un orden jurídico, político y administrativo federal, requiere el establecimiento de relaciones de diverso tipo, desde la complementariedad hasta la competencia, pasando por la coordinación y la concertación. Lo anterior sin dejar de estar integrados y regidos por un marco normativo e institucional superior cuyo eje es la constitución política. En este sentido, Díaz Cayeros (1999: 366) señala:
El federalismo, como arreglo institucional y pacto político, se sustenta sobre el reconocimiento de las diferencias y la voluntad de las partes, de simultáneamente cooperar y competir en diversos ámbitos. La cooperación y la competencia que caracterizan al federalismo son posibles porque los estados y municipios que conforman el sistema pueden aportar distintos recursos, tienen diferentes necesidades y enfrentan distintos riesgos. En este sentido, las jurisdicciones locales son, como entidades soberanas y libres, el origen y sustento del gobierno federal.
El gran dilema y reto de eficiencia y eficacia que presenta un Estado federal es el reparto de competencias. Esto implica definir las atribuciones y facultades que le corresponden a cada orden jurídico para hacer eficiente el sistema y cuáles de éstas deben ser exclusivas de un ámbito de gobierno y cuáles concurrentes, coincidentes o coordinadas, así como determinar los mecanismos de revisión y actualización de las relaciones intergubernamentales, entre otras importantes materias.
No existe un modelo acabado sobre el reparto de competencias en una federación, ya que éste depende de sus características, sus órdenes y procesos de gobierno y de su historia política, administrativa, económica y social. De acuerdo con lo anterior, el reparto de competencias en los Estados federales cambia con su evolución histórica, por las transformaciones internas y externas que impactan en cada país.
En el otro extremo se encuentra la figura de la confederación de Estados. La distinción básica entre Estado federal y confederación de Estados radica en la concepción de soberanía de cada uno de ellos. Para la primera, la soberanía es una cualidad de la totalidad de la organización, al tiempo que las entidades federativas tienen una zona de autonomía determinada constitucionalmente. Para la segunda, al confederarse, los Estados no pierden ni ceden su derecho a su estricta y absoluta autodeterminación (Gamas Torruco, 1975: 95).
De esta distinción primaria se desprende un conjunto de diferencias secundarias entre Estado federal y confederación: a) el Estado federal deriva de una constitución que es expresión de la soberanía popular. La confederación de Estados deriva de un pacto entre sus unidades componentes, no existe una constitución como tal, sino un tratado entre Estados independientes; b) los dos órdenes de la confederación no son “coextensos” como los del Estado federal, sino que priva la normatividad de los Estados componentes sobre la estructura central; c) no hay autonomía estatal, sino soberanía plena. Los Estados miembros que libremente se unen, pueden separarse con la misma libertad; d) en la confederación no existen mecanismos de preservación de la integridad como en la federación; f) no existe necesidad de uniformidad institucional entre las entidades confederadas y la unidad mayor.
La confederación responde a otro tipo de necesidades como el unirse para hacer frente a peligros comunes o bien, con propósitos de expansión, habiendo resultado algunas de ellas a la larga (por ejemplo Alemania y Suiza) en Estados federales (Gamas Torruco, 1996: 133). Para algunos tratadistas, la Unión Europea avanza hacia la confederación de Estados.
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