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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinaci�n Fiscal como objeto de estudio
LOS ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO Y LA COORDINACI�N FISCAL
Existen diversas alternativas de organizaci�n que puede adoptar un Estado. En un extremo se encuentra el Estado unitario caracterizado por la existencia de �un s�lo orden jur�dico v�lido para la totalidad del territorio [...], [que] parte del v�rtice superior hasta las normas inferiores formando una estructura jerarquizada� (Gamas Torruco, 1996: 132). En consecuencia, no existe la autonom�a, entendida como la facultad de las provincias de autoconstituirse y autolegislarse, ni tiene sentido hablar de mecanismos de preservaci�n ni de uniformidad institucional, ya que unos y otros presuponen por lo menos dos tipos de �rdenes jur�dicos (Gamas Torruco, 1996).
El Estado unitario se rige por una constituci�n, que es v�lida para todo el territorio. Este texto constitucional puede ser r�gido (Francia y Chile) o flexible (Reino Unido y Nueva Zelanda), que puede modificarse como la legislaci�n ordinaria y en base al derecho com�n (Gamas Torruco, 1975: 93). Esta es la forma cl�sica de organizaci�n de la mayor�a de las democracias europeas, con excepci�n de Suiza, Alemania y Austria (Gamas Torruco, 1975: 93).
En un lugar intermedio se encuentra la federaci�n, cuyos elementos estructurales son (Watts y Blinderbacher, 2002: 24-25):
a. Dos o m�s �rdenes de gobierno actuando directamente sobre sus ciudadanos.
b. La distribuci�n formal constitucional de la autoridad legislativa y ejecutiva y la asignaci�n de ingresos entre los �rdenes de gobierno que aseguran �reas de autonom�a genuina para cada uno de ellos.
c. Representaci�n de los distintos puntos de vista regionales al interior de las instituciones federales de toma de decisiones, usualmente a trav�s de una segunda c�mara federal compuesta por representantes de los electorados, legislaturas o gobiernos regionales. En el caso de M�xico, es la C�mara de Senadores.
d. Una constituci�n suprema como expresi�n escrita de la soberan�a popular, que crea dos tipos de ordenes jur�dicos: el de la federaci�n y el de los estados miembros. El primero es aplicable a la totalidad del territorio y el segundo es v�lido en el espacio territorial de cada uno de ellos. Esta norma, para su reforma o modificaci�n requiere la aprobaci�n de la legislatura federal, adicionalmente a la de una mayor�a de las entidades federadas a trav�s de sus legislaturas o por refer�ndum de sus mayor�as.
e. Un �rbitro (Corte o Tribunal) que rige la interpretaci�n o aplicaci�n v�lida de la constituci�n.
f. Procesos e instituciones para facilitar la colaboraci�n intergubernamental en aquellas �reas donde se comparten o superponen las responsabilidades de los diferentes �rdenes de gobierno.
El prop�sito sustancial de esta forma de Estado es garantizar la unidad, respetando la diversidad, autonom�a y caracter�sticas espec�ficas de cada regi�n o entidad. En palabras de Bobbio, Matteucci y Pasquino (1991, en �valos, 1999).
El principio constitucional en el que se fundamenta el Estado federal es la pluralidad del centro de poder y la existencia de estados soberanos coordinados entre si, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federaci�n, se le confiere una cantidad m�nima de poderes indispensables para garantizar la unidad pol�tica y econ�mica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes
Seg�n Ostrom (1997: 43) federaci�n proviene del lat�n foedus, que significa alianza, lo que implica que los sistemas federales tienen car�cter unificador ya que posibilitan que los individuos pacten entre s� en t�rminos y condiciones aceptables para las partes involucradas, y se llegue a acuerdos para regular las interrelaciones e interacciones en dichos sistemas. La federaci�n como forma de organizaci�n del Estado tiene su origen en Estados Unidos de Norteam�rica a finales del siglo XVIII, y surge como un medio para resolver, de manera pr�ctica, los problemas del naciente Estado norteamericano.
A este respecto, cabe mencionar que algunos autores, entre ellos Pi��n (1995: 45) se�alan antecedentes del federalismo en el M�xico prehisp�nico:
... tampoco podemos negar en absoluto lo siguiente: que el Federalismo mexicano ya ten�a, en la organizaci�n pol�tico-social del antiguo M�xico, un vago pero ilustre antecesor: la Triple Alianza (azteca-acolhua-tepaneca), que agrupaba a numerosos se�or�os, casi verdaderas provincias federadas. No eran otra cosa las grandes alianzas de M�xico-Tenochtitlan-Texcoco-Tlacopan y Tlaxcala-Cholula-Huejotizingo.
La superposici�n de esta diversidad de �rdenes jur�dicos, pol�ticos y administrativos locales, los cuales concurren en un mismo �mbito espacial con un orden jur�dico, pol�tico y administrativo federal, requiere el establecimiento de relaciones de diverso tipo, desde la complementariedad hasta la competencia, pasando por la coordinaci�n y la concertaci�n. Lo anterior sin dejar de estar integrados y regidos por un marco normativo e institucional superior cuyo eje es la constituci�n pol�tica. En este sentido, D�az Cayeros (1999: 366) se�ala:
El federalismo, como arreglo institucional y pacto pol�tico, se sustenta sobre el reconocimiento de las diferencias y la voluntad de las partes, de simult�neamente cooperar y competir en diversos �mbitos. La cooperaci�n y la competencia que caracterizan al federalismo son posibles porque los estados y municipios que conforman el sistema pueden aportar distintos recursos, tienen diferentes necesidades y enfrentan distintos riesgos. En este sentido, las jurisdicciones locales son, como entidades soberanas y libres, el origen y sustento del gobierno federal.
El gran dilema y reto de eficiencia y eficacia que presenta un Estado federal es el reparto de competencias. Esto implica definir las atribuciones y facultades que le corresponden a cada orden jur�dico para hacer eficiente el sistema y cu�les de �stas deben ser exclusivas de un �mbito de gobierno y cu�les concurrentes, coincidentes o coordinadas, as� como determinar los mecanismos de revisi�n y actualizaci�n de las relaciones intergubernamentales, entre otras importantes materias.
No existe un modelo acabado sobre el reparto de competencias en una federaci�n, ya que �ste depende de sus caracter�sticas, sus �rdenes y procesos de gobierno y de su historia pol�tica, administrativa, econ�mica y social. De acuerdo con lo anterior, el reparto de competencias en los Estados federales cambia con su evoluci�n hist�rica, por las transformaciones internas y externas que impactan en cada pa�s.
En el otro extremo se encuentra la figura de la confederaci�n de Estados. La distinci�n b�sica entre Estado federal y confederaci�n de Estados radica en la concepci�n de soberan�a de cada uno de ellos. Para la primera, la soberan�a es una cualidad de la totalidad de la organizaci�n, al tiempo que las entidades federativas tienen una zona de autonom�a determinada constitucionalmente. Para la segunda, al confederarse, los Estados no pierden ni ceden su derecho a su estricta y absoluta autodeterminaci�n (Gamas Torruco, 1975: 95).
De esta distinci�n primaria se desprende un conjunto de diferencias secundarias entre Estado federal y confederaci�n: a) el Estado federal deriva de una constituci�n que es expresi�n de la soberan�a popular. La confederaci�n de Estados deriva de un pacto entre sus unidades componentes, no existe una constituci�n como tal, sino un tratado entre Estados independientes; b) los dos �rdenes de la confederaci�n no son �coextensos� como los del Estado federal, sino que priva la normatividad de los Estados componentes sobre la estructura central; c) no hay autonom�a estatal, sino soberan�a plena. Los Estados miembros que libremente se unen, pueden separarse con la misma libertad; d) en la confederaci�n no existen mecanismos de preservaci�n de la integridad como en la federaci�n; f) no existe necesidad de uniformidad institucional entre las entidades confederadas y la unidad mayor.
La confederaci�n responde a otro tipo de necesidades como el unirse para hacer frente a peligros comunes o bien, con prop�sitos de expansi�n, habiendo resultado algunas de ellas a la larga (por ejemplo Alemania y Suiza) en Estados federales (Gamas Torruco, 1996: 133). Para algunos tratadistas, la Uni�n Europea avanza hacia la confederaci�n de Estados.
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