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Dr. Rigoberto Soria Romo
PARTE I LA VÍA DE LOS ESTUDIOS ORGANIZACIONALES HACIA LA ESFERA INSTITUCIONAL
LA INTEGRACIÓN DE LA ESFERA INSTITUCIONAL
Se ha recorrido un largo camino hacia la integración de la esfera institucional. El punto de partida es tomar el concepto de campo organizacional del NIS y adaptarlo para el caso en que todas las organizaciones participantes son públicas. Aquí se ha definido a la esfera institucional como el conjunto de organizaciones, todas ellas pertenecientes al sector público, que realizan funciones comunes, persiguen objetivos relacionados y forman un segmento claramente delimitado e identificable de la vida institucional. Los límites de la esfera institucional son funcionales y su contexto social esta compuesto por el sistema político, el sistema económico y la sociedad global. El medio ambiente técnico y el entorno institucional influyen a la esfera institucional a través del contexto de tarea de la esfera institucional.
Si embargo, la esfera institucional es un concepto marco o continente, pero hacia su interior sus organizaciones integrantes se relacionan, cooperan, compiten, se complementan y actúan en diversas maneras. Es decir a su interior se vive una dinámica permanente. El comportamiento de dichas organizaciones se rige por las reglas formales e informales y otras categorías provistas por el NIE como el tiempo, la cultura, la ideología, el aprendizaje y el cambio institucional. También influyen en la esfera institucional las fuerzas del contexto técnico (los grandes racionalizadores como el Estado y otras organizaciones) y del contexto institucional (economía, política y sociedad). Los cambios en este contexto conforman el medio ambiente de tarea e influye directamente en la esfera institucional.
Sin embargo, dado que las instituciones cambian incremental y lentamente, si éstos fueran los únicos estímulos al comportamiento de las organizaciones y los actores en una esfera institucional, pudiera llegar a una situación de estancamiento, de equilibrio estable característico de los sistemas cerrados. En estos momentos se introduce el poder que es otra fuerza que impulsa la transformación de la esfera institucional.
El poder interviene en diferentes momentos: en primer lugar cuando existen controversias o un margen de discrecionalidad en la interpretación de las reglas formales. En este caso, la organización, la coalición o alianza de organizaciones más poderosa es la que impone sus intereses y su punto de vista. Un segundo momento de aplicación del poder es cuando existe la necesidad de cambiar las reglas formales y con ellas las reglas del juego en una esfera institucional. De nuevo las reglas se cambian para favorecer al o los más fuertes de sus participantes.
Por su parte, las reglas informales no proveen su propia interpretación, sino que cada organización o actor tiene su propio universo simbólico, su ideología y su concepción del mundo bajo cuyo lente visualiza el conjunto de instituciones informales existentes en la esfera institucional. En este caso, también se presenta la aplicación del poder al interpretar las reglas informales, pues prevalecerá(n) aquella(s) instituciones que son apoyadas por las organizaciones o actores capaces de imponer sus universos simbólicos, su ideología, o visión del mundo.
Un tercer momento en que se aplica el poder es cuando cambia el contexto y la esfera institucional tiene que ajustarse o resistirse al cambio. También se aplica cuando surgen nuevos actores con intereses emergentes. De nuevo el poder se aplica para imponer los intereses de los más poderosos, aunque cabe aclarar que quien es más poderoso en un momento lo puede dejar de ser el siguiente, por lo que existe una dinámica permanente en una esfera institucional.
Un efecto importante es que una vez que se introduce el poder al modelo, las relaciones entre las diferentes organizaciones que forman la esfera institucional devienen en relaciones de poder con intereses diferentes o contrapuestos que luchan por imponer sus intereses específicos a través de la toma de decisiones que les favorezcan, iniciándose una dinámica que lleva a una espiral de cambios en la esfera institucional.
La última cuestión es el momento de la decisión, que concentra todos los elementos tanto del comportamiento de los actores y las organizaciones determinado por la aplicación de las reglas formales e informales y el uso del poder. Las decisiones son los actos que concentran la dinámica en la esfera institucional y son los elementos que permiten transformar, avanzar y hasta retroceder en los propósitos de la misma.
De los modelos de toma de decisiones vistos en el capítulo anterior, se considera que el denominado “estructuralmente distorsionado” es el que mejor representa al SNCF como esfera institucional, ya que históricamente ha existido un actor dominante y poderoso que ha impuesto sus reglas y condiciones, aunque comienza a ser cuestionado y aún rebasado por la acción de otras fuerzas en la esfera institucional.
Aunque es difícil representar la dinámica de las reglas formales e informales, el poder y la toma de decisiones de una manera gráfica, en el esquema 4 se visualizan todos estos elementos al interior de una esfera institucional. Este modelo se aplicará al análisis de nuestro objeto de estudio que es el SNCF, en la tercera parte del trabajo.
En la segunda parte, que se presenta a continuación, se hace una revisión histórica de la evolución del SNCF tomado como objeto de estudio. Se revisan sus diferentes partes, enfatizando las participaciones y las aportaciones, considerados los elementos más importantes del sistema. También se hace énfasis en la etapa moderna del sistema, es decir de 1980 a la actualidad. Se finaliza con una evaluación preliminar del mismo.
Una vez presentado el SNCF como objeto de estudio, en la tercera parte del trabajo se retoma a la luz del modelo de esfera institucional y se evalúan las hipótesis de trabajo iniciales, se reinterpreta el SNCF a la luz de los planteamientos teóricos de la esfera institucional y se hacen propuestas para la construcción de una nueva arquitectura institucional fiscal.
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