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Dr. Rigoberto Soria Romo
PARTE I LA VÍA DE LOS ESTUDIOS ORGANIZACIONALES HACIA LA ESFERA INSTITUCIONAL
LA TOMA DE DECISIONES EN EL ANÁLISIS ORGANIZACIONAL Y LA POLÍTICA PÚBLICA
Críticas y reformulaciones del incrementalismo
Planteamiento de Yeherzel Dror. El primer cuestionamiento al incrementalismo de Lindblom provino de Dror (1964) y se centró en dos asuntos: las limitaciones del modelo y su carácter conservador.
En relación al primer punto Dror (1964: 256-257) señala que el incrementalismo no es un método adecuado para la toma de decisiones a menos que se cumplan simultáneamente tres condiciones: a) los resultados de las políticas actuales deben ser satisfactorios tanto para quienes toman las decisiones como para quienes son afectados por ellas, de manera que se pueda considerar que los cambios marginales proporcionan resultados aceptables; b) no debe variar mucho la naturaleza de los problemas y; c) debe permanecer constante la disponibilidad de medios para atenderlos. Cuando los resultados de las políticas anteriores son no deseables, es preferible asumir los riesgos que implica tomar decisiones radicalmente nuevas.
Con lo que respecta a la segunda crítica, Dror (1964: 259-260) señala que el modelo de Lindblom es de naturaleza conservadora, ya que inhibe la innovación y está a favor de la inercia administrativa y una política de cero esfuerzo entre los administradores. Esto ocasiona que no se incorporen cabalmente los desarrollos tecnológicos y las nuevas técnicas en la administración y la política pública.
Las anteriores limitaciones originan que el incrementalismo sea aplicable en mayor medida a situaciones y países donde existe un alto grado de estabilidad social, donde la rutina es con frecuencia la mejor política, pero es menos aplicable en naciones que buscan un cambio social acelerado y con medios ambientes perturbados o turbulentos.
Crítica de Amitai Etzioni. En primera instancia, Etzioni (1967: 269) señala que el incrementalismo de Lindblom es no sólo un modelo para la toma de decisiones, sino que implica un modelo estructural de sociedad, ya que es característico de las llamadas sociedades plurales en contraposición con los países donde es más importante la planeación como mecanismo de expresión del bienestar colectivo. Por otra parte, Etzioni indica que el incrementalismo es no sólo un recuento realista de la forma como se decide la política en las sociedades pluralistas, sino también el enfoque más eficaz para la toma de decisiones, es decir se trata de un modelo que es descriptivo y normativo al mismo tiempo.
En base a lo anterior Etzioni (1967: 270) avanza críticas tanto normativas como conceptuales y empíricas. Las críticas normativas son dos: a) las decisiones tomadas en base al incrementalismo reflejan necesariamente los intereses de los más poderosos, por lo que las demandas de los no privilegiados y de los políticamente desorganizados son subrepresentadas; b) tiende a negar las innovaciones sociales básicas en virtud de que su visión es inmediata y busca sólo variaciones limitadas con respecto a las políticas del pasado.
Por su parte, desde un punto de vista conceptual y empírico, el incrementalismo reconoce que al concentrarse en las decisiones marginales no toma en cuenta las decisiones fundamentales. Por lo anterior también ignora la interrelación entre decisiones fundamentales y decisiones incrementales. A este respecto Etzioni (1967: 271) afirma que aunque éstas últimas son más numerosas que las fundamentales, mismas que marcan frecuentemente el contexto de las primeras. Específicamente señala que: a) la mayoría de las decisiones incrementales especifican o anteceden decisiones de carácter fundamental y b) que el valor acumulativo de las decisiones incrementales es influido en gran medida por su vinculación con las decisiones fundamentales. Cuando faltan las decisiones fundamentales, las incrementales se convierten en un cúmulo de decisiones sin sentido.
Propuesta de Etzioni. Ante estas limitaciones del incrementalismo, Etzioni plantea el enfoque de exploración combinada. Este modelo propone complementar la toma de decisiones fundamentales o la estrategia para definir la dirección básica de la política y un conjunto de decisiones incrementales que preparen las decisiones fundamentales iniciales y/o las instrumenten una vez que han sido adoptadas. Las decisiones fundamentales se adoptan después de examinar las principales opciones que el actor o tomador de decisiones visualiza en función de sus objetivos, omitiendo detalles y especificaciones que nublarían la visión del conjunto. Las decisiones incrementales sólo se realizan en el perímetro de las fundamentales o sus revisiones. De esta manera las decisiones fundamentales limitan los defectos de las incrementales y viceversa, permitiendo reducir los aspectos no realistas del racionalismo y la superación de los aspectos conservadores del incrementalismo.
En términos de Etzioni la exploración combinada permite enfrentar tanto contextos estables como cambiantes: en los primeros (contexto plácido aleatorio) y cuando las decisiones tomadas son las adecuadas desde el principio, el enfoque incremental es el idóneo. Pero cuando las condiciones cambian rápidamente (contexto turbulento) o cuando el curso de acción inicial no es el correcto, el enfoque fundamental es el adecuado. De esta manera la exploración combinada es flexible, pues siempre es posible modificar la cantidad de tiempo y recursos destinados a las decisiones fundamentales a favor de las decisiones incrementales y viceversa.
Las críticas de Goodin y Waldner. Estos autores se concentran en cuestionar la pretensión de Lindblom de que el incrementalismo no requiere de teoría, o al menos de una teoría elaborada. Para ello distinguen tres variedades de incrementalismo.
El incrementalismo I es el propuesto por Lindblom y sugiere actuar directamente en función de los resultados, realizar pequeñas intervenciones y continuar de la misma manera si se producen los resultados deseados o dar pequeños pasos en un sentido diferente si no es el caso. Es una estrategia de reacción no reflexiva, por lo que se puede adaptar a la ausencia de teoría o de investigación cuando sea necesario. Goodin y Waldner (1979: 285) señalan que no se puede actuar si no se tiene un mínimo entendimiento teórico, que la teoría es necesaria para que los decisores: a) sepan qué se puede considerar una intervención incremental; b) interpreten y actúen según los resultados de los remedios y remiendos incrementales y; c) sepan cuando pueden intervenir con seguridad.
Ante estas limitaciones del incrementalismo de Lindblom, Goodin y Waldner proponen el incrementalismo II, que tiene un fundamento epistemológico, pues reconoce que se apoya en teorías acerca del comportamiento de un sistema y utiliza procedimientos incrementales para perfeccionar tales teorías. Más aun se trata de una estrategia de investigación que usa como laboratorio la arena misma de las políticas.
La estrategia del incrementalismo II sigue 5 pasos (Goodin y Waldner, 1979: 298): a) empieza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental en razón de su utilidad práctica y epistemológica; c) se observan los resultados de la intervención; se revisa la hipótesis inicial o se cambia si es preciso y; d) se repite el procedimiento experimental.
Esta propuesta tiene algunas limitaciones ya que se puede contaminar el experimento con variables exógenas no consideradas o con la existencia de fuentes de variación no contempladas, incluyendo aquellas que se supone son constantes. Estos dos elementos producen una entremezcla de efectos que impide la adecuada interpretación de los resultados experimentales (Goodin y Waldner, 1979: 299). El incrementalismo II funciona cuando el medio ambiente no es tan turbulento como para afectar el experimento y es posible compensar o contrarrestar las influencias distorsionantes.
A pesar de las anteriores limitaciones, la teoría en el incrementalismo II es una necesidad lógica, ya que sin ella no puede haber interpretación de los resultados. Las recomendaciones de un analista no podrían ser mejores ni más confiables que la teoría utilizada para interpretar la experiencia pasada en la que se basan las primeras.
Goodin y Waldner (1979: 310) van más allá al proponer el incrementalismo III que también sigue 5 pasos a) empieza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental que se espera maximice utilidades, pero con la restricción de que cualquier curso de acción que se emprenda debe ser reversible y no en razón de su utilidad práctica y epistemológica como el incrementalismo II; c) se observan los resultados de la intervención para obtener información con respecto a las ventajas comparativas de los diversos cursos alternativos de acción; se revisa la hipótesis o se cambia si es preciso y; e) se repite el procedimiento, se revisa y emprende un curso de acción alternativo si así lo indica la teoría revisada. El incrementalismo III es muy similar al tipo II, sin embargo invocan un uso más a fondo de la teoría y a la revisión y reversibilidad de los cursos de acción, lo que lo hace tender hacia la racionalidad absoluta.
Los planteamientos de Forester. Dando continuidad a la crítica de la racionalidad por Simon y Lindblom, Forester (1984) intenta sistematizar los desarrollos hasta esa época, añadiendo dos modelos: el socialmente diferenciado y el estructuralmente distorsionado.
El primero de ellos, el socialmente diferenciado, considera que el actor, responsable de tomar decisiones no es único, sino que comparte la responsabilidad con otros
... el escenario es diferenciado, aparece la división del trabajo. Las interpretaciones del problema también son diferentes ... la información es ahora no sólo imperfecta, sino variable en calidad, localizable en distintos lugares y no siempre fácilmente accesible. El tiempo se convierte en un recurso socialmente variable. No solamente esta limitado sino que diferentes actores dispondrán de distintas cantidades de tiempo para dedicar a la decisión y a los problemas concernientes (Forester, 1984: 327).
En este modelo se actúa en un ambiente socialmente diferenciado, variable y complejo y la estrategia a seguir consiste en la búsqueda a través de redes sociales inteligentes, la sistematización de información y la toma de decisiones que no puede ir más allá del cumplimiento de objetivos satisfactorios bajo estas restricciones.
Por su parte el modelo denominado estructuralmente distorsionado, parte de criticar el supuesto pluralista democrático de Lindblom de que el poder en una sociedad está disperso o difuso de una manera tan amplia de manera que "todos los intereses afectados importantes tienen una voz efectiva o "un perro guardián" (Forester, 1984: 331). Supuesto que, en términos de Forester, no se sostiene, por lo que concluye:
... el poder y la capacidad para actuar e invertir en esta sociedad tienen una distribución bastante inequitativa y las inequidades proporcionan y moldean el contexto en el cual los planificadores y los administradores públicos y en general los responsables de tomar decisiones trabajan y actúan (Forester, 1984: 332).
En este enfoque los actores sociales tienen, con frecuencia una posición antagónica en las estructuras políticas, económicas y sociales y representan intereses contrapuestos y en pugna. En este escenario la definición de los problemas refleja los orígenes e intereses de los diversos participantes
... la información de los decisiones probablemente refleje los intereses (equilibrados o no) de los participantes en el proceso de toma de decisiones, en cuanto retrata cualquier ‘realidad’ estudiada desde algún ventajoso y distanciado punto de vista arquimediano. Y el tiempo, bajo estas condiciones, es poder, aunque, de nuevo, poder que no está equitativamente distribuido (Forester, 1984: 333-334).
Bajo las condiciones anteriores las medidas incrementales son profundamente conservadoras y no responden a las necesidades. En este modelo, idealmente, las estrategias apropiadas son las que se orientan hacia la igualdad efectiva, buscando remediar o compensar las desigualdades o dar poder a los sectores que podrían actuar para modificar la estructura vigente; a dar voz y participación a todos los interesados en la decisión y "la instrumentación de intervenciones prácticas que rebasen la negociación pluralista y las estrategias incrementales" (Forester, 1984: 336).
En este recorrido por los diversos modelos de toma de decisiones en la organización y en la política pública se han descrito seis modelos alternativos de toma de decisiones. En los primeros tres, el poder no es una variable explícitamente tratada, por lo que no se consideran relevantes. En cambio los modelos de anarquías organizadas, pluralista y estructuralmente distorsionado si consideran al poder como una variable.
Sin embargo, el modelo que más se acerca a la descripción de una esfera institucional es el sexto, denominado “estructuralmente distorsionado”, mismo que señala que los actores se mueven en estructuras desiguales en términos político-económicos y existen actores hegemónicos que dominan el escenario e imponen sus decisiones al interior de una esfera institucional, por lo que es el modelo que se aplicará en este trabajo. Estos modelos se presentan en el cuadro 2.
Cuadro 2.- Racionalidad y poder en los modelos de toma de decisiones
Modelos de toma de decisiones Agente Escenario Problema Información y tiempo Poder Estrategia práctica
Absoluta o ilimitada Actor racional Único (sistema cerrado) Bien definido Información perfecta; tiempo infinito No es relevante Optimización o maximización
Límites cognoscitivos y de información (Simon) Actor(es) falible(s) Sistema abierto Ámbito de acción y base de evaluación ambiguos Información imperfecta; tiempo limitado Asociado con imperfección de información y conocimiento Satisfacer, compensar, menores expectativas
Socialmente diferenciada (Forester) Habilidades y observaciones diversas, cooperación Varios espacios socialmente diferenciados Interpretaciones diversas Variación en la calidad y en la disponibilidad de acceso en la información y en el tiempo disponible Dependiente de los recursos y el acceso y calidad de información y tiempo Sistematizar, investigar y satisfacer
Anarquías organizadas (Cohen, March y Olsen) Diversidad de actores que vienen y se van Interacciones entre actores, soluciones, problemas y oportunidades Inconsistencia entre realidad, intencionalidad y causalidad Información es insumo para reducir la incertidumbre y el tiempo es la fuente de orden más simple El poder y su ejercicio se dividen entre los actores participantes Los actores se relacionan mediante acoplamiento flojo, siguiendo directrices generales
Pluralista (Lindblom) Actores en grupos de poder competidores Espacios en organizaciones, acceso variable Múltiples definiciones del problema (sentido del valor, derecho e impacto) Oculta, retenida, manipulada. El tiempo es poder El poder se distribuye de manera homogénea entre los diversos actores Negociar, incrementar, ajustar y revisar
Estructuralmente distorsionada (Forester) Actores en estructuras de desigualdad político- económica
Espacios en relaciones de poder: recursos, habilidades y estatus social diferenciado Varias definiciones ideológicas del problema: estructuralmente sesgado Desinformación ideológica: dependiente de la participación y la ‘concientización’. El tiempo favorece a las élites Existen actores más poderosos que otros y puede presentarse monopolio de poder Anticipar, actuar por alternativas, organizar, democratizar
Fuente: Basado en Forester, John (1984), “La racionalidad limitada y la política de salir del paso”, en Aguilar Villanueva, Luis F., La hechura de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, 2000, tabla 2, p. 324 y elaboración propia.
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