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Dr. Rigoberto Soria Romo
PARTE I LA VÍA DE LOS ESTUDIOS ORGANIZACIONALES HACIA LA ESFERA INSTITUCIONAL
LA TOMA DE DECISIONES EN EL ANÁLISIS ORGANIZACIONAL Y LA POLÍTICA PÚBLICA
La toma de decisiones en política pública
Paralelamente a los desarrollos de la teoría de la organización señalados anteriormente, durante la segunda guerra mundial y bajo el auspicio del gobierno de los Estados Unidos se formaron diversos equipos para estudiar las comunicaciones y el manejo de la información en tiempo de guerra, el uso de la propaganda, la formación de la opinión y el estilo de liderazgo, entre otros temas. Estos esfuerzos fueron encabezados por Edward S. Quade, Harold Lasswell y Yeherzel Dror, entre otros (Aguilar, 2000 a).
Dichos estudios se engloban en lo que se conoce como policy sciences, propuesto por Lasswell, basado en el conocimiento del proceso de la política y en el proceso de la política, buscando articular sistemáticamente ciencia (interdisciplina) y decisión (democrática) de gobierno y teniendo como enfoque al policy decision making como su objeto de conocimiento e intervención. Como parte de estos desarrollos surgen las propuestas de Charles Lindblom acerca de la toma de decisiones en política pública.
5.3.1 Lindblom y la ciencia de “salir del paso”
Partiendo de la política pública Lindblom (1959, 1979), al igual que Simon y sus seguidores, critica el modelo de elección racional desde diversos ángulos: a) el enfoque racional supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres simplemente no tienen, por lo que dicho modelo es adecuado para tratar problemas relativamente simples, en pequeña escala, con pocas variables y dimensiones valorativas limitadas (Lindblom, 1959: 203); b) la administración pública tiene funciones y limitaciones políticas y legales, por lo cual concentra su atención en relativamente pocos valores y alternativas en comparación con las que se tendrían que plantear con el modelo de elección racional; c) no hay preferencias en los asuntos públicos, a menos que la discusión pública logre despertar la atención de la ciudadanía. A menudo los administradores públicos se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin poder clarificar previamente los objetivos (Lindblom, 1959: 208); d) los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo, pues uno de ellos puede ser altamente valorado en una circunstancia y tener un valor nulo ante otra; e) no es posible la jerarquización de los objetivos, pues normalmente el administrador debe elegir entre políticas que combinan los valores asociados de distinta manera (Lindblom, 1959: 208); f) los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en términos generales y abstractos, de manera que permanezcan constantes, termina siempre por ignorar preferencias marginales importantes (Lindblom, 1959: 209).
Ante estas limitaciones del modelo de elección racional, Lindblom propone el llamado “método de las comparaciones limitadas sucesivas” y que posteriormente se generalizó con el nombre de “incrementalismo” o “análisis incremental” denominación que se utiliza en este trabajo. De este modelo destacan las siguientes características:
Interrelación de metas y acciones. A diferencia de la secuencialidad del modelo de elección racional, en el incrementalismo las metas valorativas y el análisis empírico de la acción necesaria para lograrlas se seleccionan simultáneamente (Lindblom, 1959: 206), esto es, se eligen los valores y políticas al mismo tiempo. Esto implica que el administrador público centra su atención en valores marginales o incrementales (Lindblom, 1959: 210), de ahí su denominación ya señalada.
Relaciones entre medios y fines. Los medios y los fines se escogen simultáneamente, a diferencia del modelo de elección racional, en el cual esta elección es secuencial (Lindblom, 1959: 211).
El acuerdo como prueba de una política ‘correcta’. A diferencia del modelo de elección racional que afirma que una decisión es correcta si se puede mostrar que mediante ella se optimiza un objetivo específico, para el incrementalismo la prueba es el acuerdo respecto a la política misma. Este acuerdo es posible, aún cuando no coincidan los valores o ideología de quienes sostienen la política (Lindblom, 1959: 213).
Análisis limitado. En líneas similares a las de Simon, Lindblom argumenta que las limitaciones de las capacidades humanas y de información disponible, restringen la comparación de las políticas vigentes con aquellas que difieren relativamente poco. Esto reduce el número de alternativas a investigar y simplifica de manera drástica la naturaleza de la investigación de cada una de ellas (Lindblom, 1959: 214). Las exclusiones de factores es algo accidental y no sistemático, a diferencia del modelo de elección racional donde las exclusiones son deliberadas, sistemáticas y defendibles.
Sucesión de comparaciones. En el incrementalismo las elecciones de política, así como las comparaciones ocurren de manera cronológica o secuencial (Lindblom, 1959: 219). La política se hace y rehace sin cesar mediante un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que también van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Se avanza mediante pasos cortos, que si son exitosos, pueden ser seguidos rápidamente por otros. Una implicación adicional es el hecho de que no requiere una teoría muy elaborada.
Para Lindblom el incrementalismo también tiene limitaciones. Una de ellas es que el método no tiene un mecanismo interno que garantice la preservación de todos los valores considerados importantes, además de que puede llevar al decisor a no tomar en cuenta excelentes políticas, por el hecho de no estar en las cadenas de pasos sucesivos (Lindblom, 1959: 223). A pesar de lo anterior, este autor clama que el análisis incremental es superior a cualquier método disponible en su época.
Veinte años después Lindblom regresa al tema para aclarar críticas e imprecisiones. Reafirma que el incrementalismo “es y debe ser el método usual en la toma de decisiones en la política” (Lindblom, 1979: 227). Por otra parte, clarifica el concepto de análisis incremental distinguiendo tres variedades (Lindblom, 1979: 229): a) el análisis incremental simple, que se refiere a la consideración de políticas alternativas que difieren sólo marginalmente de lo establecido; a) el incrementalismo desarticulado que es el modelo expuesto anteriormente y; c) el análisis estratégico concebido como un “conjunto de estrategias calculadas o elegidas deliberadamente para poder simplificar los problemas complejos de políticas” (Lindblom, 1979: 230). El análisis estratégico es una etapa intermedia entre el análisis incremental simple y la racionalidad absoluta. Existe una relación entre estas tres variedades, pues el análisis incremental simple es un caso del incrementalismo desarticulado y este es una especie del análisis estratégico. Lindblom considera que el mejor modelo es el análisis incremental desarticulado, aunque el estratégico debe tenerse como una aspiración, un ideal al que puede y debe aproximarse el tomador de decisiones.
Por otra parte, en sus trabajos de 1979 y 1980, Lindblom revela su enfoque político subyacente. Éste es el pluralismo democrático, modelo que supone que el poder esta distribuido más o menos homogéneamente entre todos los actores y agentes en una sociedad. De esta manera
Una primera característica es que las políticas resultan del ajuste mutuo; se pueden describir mejor como algo que ocurre más que como algo que se decide. Otra es que las políticas son influidas por un gran número de participantes y de intereses. ... Otra que las conexiones entre las buenas razones para una política y la política misma es oscura, pues muchos de los participantes actúan por diversas razones (Lindblom, 1979: 246).
El ajuste mutuo es el mecanismo de coordinación primordial en la decisión en política pública, de la cual la negociación es sólo una forma, y bajo este mecanismo las decisiones políticas son fragmentadas o descentralizadas y los distintos participantes se afectan mutuamente (ceden y negocian) y llegan a compromisos. Tanto a la posición original de Lindblom como a su afinamiento hubo críticas y propuestas alternativas.
Un ejemplo de incrementalismo y del ajuste partidario mutuo es el modelo III de Allison (1969: 154-167), denominado política burocrática. Éste parte del supuesto de que los dirigentes de las organizaciones no son un grupo monolítico, sino que cada uno de ellos es un actor, con un cierto grado de autonomía, en un juego competitivo donde el poder tiene un papel importante y es una mezcla de por lo menos tres elementos:
Ventajas en la negociación (derivadas de la posición de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo institucional, de los electores, de la experiencia y del estatus), la habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociación, y las percepciones que los otros jugadores tienen de los primeros dos componentes. El poder invertido sabiamente otorga la reputación de ser eficaz. La inversión desafortunada agota tanto las reservas de capital como la reputación (Allison, 1969: 161).
En este esquema, el actor no es una nación unitaria como en el modelo I o un conglomerado de organizaciones como en el modelo II, sino un cierto número de jugadores individuales. Las prioridades, percepciones y cuestiones particulares cambian según la posición desde que se consideren. Los juegos se negocian en canales establecidos para "actuar según los tipos de cuestiones" (Allison, 1969: 162). Dichos canales estructuran el juego, predeterminan los jugadores y distribuyen las ventajas y desventajas de cada juego. Los resultados de los juegos promueven y bloquean la concepción que cada jugador tiene del interés nacional, del proyecto en que está comprometido y de sus intereses personales y de grupo.
Como producto de este proceso, las 'decisiones', son necesariamente descentralizadas, son desenlaces o resultados políticos "porque lo que ocurre no ha sido escogido en tanto solución a un problema, sino porque es consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos miembros del gobierno, cada uno de los cuales observa diferentes aspectos de la cuestión" (Allison, 1969: 156-157). De esta manera las decisiones o acciones gubernamentales surgen "como collages formados por acciones individuales, por resultados de juegos mayores y menores, y por ciertas trampas y chapucerías" (Allison, 1969: 163).
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