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Dr. Rigoberto Soria Romo
1 INTRODUCCIÓN
Metodología e instrumentos de investigación
En este apartado se presenta una visión previa de la construcción de la categoría esfera institucional, considerada como hipótesis metodológica y se justifica el SNCF como estudio de caso. También se describen y explican los instrumentos metodológicos aplicados, entre los que destaca el análisis de documentos, entrevistas en base a una muestra opinática y la guía o protocolo de la entrevista, entre otros.
1.7.1 El desarrollo del concepto de esfera institucional
A diferencia de los trabajos mencionados anteriormente, esta investigación aplica los estudios organizacionales al análisis del SNCF. En este sentido pretende ser un trabajo pionero y original en el campo fiscal, por lo que no existen antecedentes o referencias inmediatas. La discusión teórica busca visualizar las vertientes disciplinarias que se pueden integrar para analizar el SNCF a partir de la categoría analítica clave señalada anteriormente: la esfera institucional.
Se considera a los estudios organizacionales como un conjunto de acercamientos disciplinares que tienen en común el enfocar como objeto de estudio a la organización en un sentido amplio, es decir considerando como tal a los campos organizacionales, los sectores sociales, las redes interorganizacionales y las esferas institucionales, entre otras construcciones.
Al ser los estudios organizacionales una multidisciplina, una de las tareas básicas de sus académicos es tender puentes entre sus diversas vertientes, buscar su integración, complementariedad y sinergia para analizar problemas y temas novedosos que permitan expandir sus fronteras. Este es uno de los propósitos del trabajo.
Para analizar el SNCF hay que tomar en consideración que es un conjunto de organizaciones públicas que tienen un propósito común: obtener ingresos fiscales para cumplir sus responsabilidades ante la sociedad. Estas organizaciones se comunican, coordinan, compiten, y comparten una problemática fiscal, económica, organizacional y política, así como la toma de decisiones para su solución.
La complejidad de esta problemática demanda rebasar el marco unidisciplinario para armar un marco teórico pertinente y relevante. Con esta base se ha tomado el concepto de campo organizacional de Powell y DiMaggio, adaptándolo a una situación en que todas las organizaciones pertenecen al sector público. Al concepto resultante se le llama esfera institucional.
Una vez definida una esfera institucional se aplica el NIE en la vertiente de North para analizar la dinámica entre sus organizaciones integrantes. Éste es un desarrollo que va de la economía a la política, considera a las instituciones como reglas formales e informales que constituyen el marco de comportamiento de los agentes involucrados. El NIE también incorpora a las organizaciones como complemento de su análisis de las instituciones, característica muy útil en un estudio de esta naturaleza. En tercer lugar incorpora el tiempo y la historia en su desarrollo, lo que proporciona las bases para realizar un análisis histórico del SNCF y finalmente toma en cuenta al Estado y a la ideología, asuntos relevantes por ser el objeto de estudio un campo de naturaleza intergubernamental. Estos cuatro aspectos son importantes para comprender tanto el propio SNCF como su contexto, por lo que se recuperan e incorporan al análisis.
Complementando la comprensión de la dinámica interna del SNCF como esfera institucional, se utiliza la categoría poder, proveniente de la teoría política. El poder se concibe como la capacidad de una organización o grupo de organizaciones para imponer al resto de actores en la esfera institucional su punto de vista y de obligarlos a aceptar decisiones aún en contra de sus intereses particulares.
Una de las formas en que se ejerce el poder en una esfera institucional constituye la interpretación de las reglas formales e informales, es decir las instituciones y su significado. En relación a las reglas formales, el poder interviene al darse conflictos de interpretación donde las diferentes partes involucradas, utilizan los recursos de poder a su alcance para que la decisión favorezca a sus intereses. El poder también se ejerce cuando se aplica presión para cambiar las leyes, y con ellas, las reglas del juego.
Por otra parte, las reglas informales no proveen su propia interpretación, por lo que ésta ocurre de acuerdo a los distintos universos simbólicos, ideologías, intereses y preferencias de los participantes y las organizaciones que ellos representan. Cuando las relaciones de poder no son determinantes o cambian los elementos del entorno la esfera institucional se vuelve frágil e inestable, como ha sido el caso del SNCF en los últimos años.
El poder se incorpora a las reglas del juego, o instituciones, formales e informales, y se ejerce por medio de la toma de decisiones, que en ocasiones no es definitiva, sino que se dan marchas hacia atrás. Por otra parte una decisión tomada agota su potencialidad, por lo que se reinicia el juego de poder y la aplicación de reglas para avanzar a una nueva etapa del sistema, en una dinámica en la cual el cambio del contexto económico o político impacta la distribución de poder y de los recursos al interior del SNCF.
El presente trabajo estudia el SNCF como proceso, analiza la toma de decisiones que construyen y reconstruyen cotidianamente al sistema, en la dinámica de los actores que pugnan por hacer prevalecer sus intereses, que pierden o ganan recursos con los cambios en los mecanismos o los criterios de distribución de participaciones o de aportaciones. Se trata de ir a los elementos subyacentes, a las razones de la toma de decisiones en un sentido o en otro y sus efectos. De igual forma se estudia la irrupción de nuevos actores en el sistema, el planteamiento de nuevas demandas que pugnan por modificar los mecanismos de negociación, como es el caso de la CONAGO y de la CNH.
Por otra parte, se trata también de estudiar el resultado de esta dinámica. Dado que la distribución del FGP es un juego de suma 0, la toma de decisiones resulta en ganadores y perdedores, por lo que este trabajo también analiza los resultados del proceso, que entidades ganan, cuáles pierden, las razones esgrimidas y los criterios utilizados. Se estudia el efecto estabilizador de la fórmula, pero también en su efecto inhibidor de avances e innovaciones en el sistema. Finalmente, dado que el SNCF se da en un régimen federal, es necesario revisar los elementos básicos del federalismo fiscal y su interacción con las relaciones fiscales intergubernamentales para complementar la visión de los estudios organizacionales que se incorporan por medio de la categoría esfera institucional.
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