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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
Nuevas instituciones para un nuevo sistema de coordinación hacendaria
Los cambios en el contexto político y económico, las transformaciones estructurales al interior del sistema y los problemas reseñados anteriormente han agotado las posibilidades de un funcionamiento eficaz del sistema en las condiciones actuales, por lo que se requiere del diseño de nuevas instituciones y nuevos arreglos para pasar a una nueva etapa en el federalismo mexicano.
Comisión federal de presupuesto, financiamiento y gasto público. Se ha observado que el surgimiento de la CONAGO y otros actores en el sistema político con intereses sobre los recursos fiscales se han incorporado en la toma de decisiones y han acudido directamente al congreso para presentar sus argumentaciones. Resulta importante incorporar estos actores y canalizar institucionalmente sus demandas.
Para lo anterior, se sugiere la creación de la Comisión federal de presupuesto, financiamiento y gasto público. Esta comisión cuyo nombre es sugerido en la “Declaración de Mazatlán”, aunque puede llevar otra denominación, se integraría por el presidente de la república y los 32 gobernadores de las entidades federativas con reuniones periódicas, quizá semestrales, donde se discutirían los problemas hacendarios y las propuestas de solución a los mismos. Estas reuniones sustituirían a las reuniones nacionales de funcionarios fiscales.
La inclusión de los gobernadores en este organismo canalizaría institucionalmente su participación que ahora se presenta por canales informales, vía los diputados que representan a su entidad federativa, ante esta cámara o de manera organizada por medio de la CONAGO ante los integrantes del poder legislativo. Sin embargo algunas de esta intervenciones no se sustentan en el respaldo técnico que dada la complejidad de la materia fiscal requieren y que ha ocasionado la aprobación de verdaderos monstruos fiscales como los impuestos a los artículos de lujo de hace dos años o el Impuesto a la Producción y a la Intermediación que estuvo a punto de ser aprobado en años más recientes. Estos intentos no resuelven ningún problema, pero introducen complejidades innecesarias en la administración fiscal e incrementan los costos de empresas y contribuyentes.
La creación de un organismo de la naturaleza del propuesto permitiría canalizar institucionalmente las propuestas de los gobernadores, dándoles el debido sustento técnico, económico y social a través del Instituto del Federalismo que también se propone en este trabajo.
Instituto del federalismo. Desde los años veinte del siglo pasado, se propuso institucionalizar la CNF, dándole la facultad de autorizar cualquier modificación a las leyes tributarias de los estados, mientras que en el caso de la federación fuera sólo organismo de opinión. En la segunda convención se propone la creación de la CNF y la Comisión Permanente como órganos de Estado, como responsables de la organización del régimen fiscal, y la delimitación de competencias de las fuentes de ingresos no exclusivas de algún ámbito de gobierno.
De esta manera desde hace más de setenta años ha flotado en el ambiente la idea de crear un órgano para coadyuvar y apoyar las relaciones fiscales intergubernamentales en la nación. El Instituto del Federalismo (nombre sugerido por Calzada Falcón en entrevista, abril 1 de 2004) sería un órgano con autonomía y personalidad jurídica que trabajaría en el contexto del organismo propuesto anteriormente. La autonomía del instituto aseguraría que su funcionamiento estuviera libre de la influencia de la SHCP o de las entidades federativas agrupadas o en lo individual. Este instituto sería el cerebro del sistema, función que ha dejado de cumplir la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP y vería hacia el futuro no solo de los ingresos fiscales intergubernamentales, sino del gasto intergubernamental, del patrimonio y del crédito público.
Por medio de este Instituto se analizarían los principales problemas del sistema: los principios que lo rigen; la uniformidad en el tratamiento de las entidades federativas; los debates en relación a la determinación de la RFP; el destino del excedente petrolero; los problemas de la fórmula o su modificación; el tratamiento de la equidad global del sistema y la devolución o redistribución de potestades tributarias entre federación, estados y municipios.
El instituto cumpliría las funciones señaladas por Giugale y otros (2000:4-5): plantear una visión de largo plazo, con objetivos intermedios y mecanismos de ajuste para superar la actual trayectoria reactiva y sin plan que ha seguido la coordinación hacendaria en México; ser un foro para debatir y negociar nuevos mecanismos en las relaciones fiscales intergubernamentales y para prevenir los conflictos; proveer de información confiable para los diferentes ámbitos de gobierno: diseñar, desarrollar y difundir indicadores claves para evaluar los alcances y logros del proceso y evaluar la capacidad de estados y municipios para asumir nuevas responsabilidades y producir reportes de los avances de la coordinación hacendaria. Este organismo también tendría una relación estrecha con el congreso y sus instancias de fiscalización y evaluación (Auditoría Superior y Oficina de Finanzas Públicas entre otras.)
Existen varias razones por las cuales proponer un organismo autónomo. Se argumenta que dado que la descentralización es un proceso, una actividad permanente “una estrategia exitosa requiere una infraestructura institucional adecuada para desarrollar, monitorear e instrumentar la política de descentralización” (Giugale et. al., 2000: 1), lo que justifica un organismo autónomo. Por otra parte, la experiencia muestra que este tipo de órganos ha funcionado en México y han sido solución a problemas ancestrales, desarrollando confianza, neutralidad, objetividad y transparencia en las materias que maneja. Tal es el caso del Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos entre otros organismos autónomos.
La experiencia de otros países de América Latina muestran que otras figuras organizativas e institucionales han fracasado o sus logros y alcances son limitados:
1. Los acuerdos horizontales, intersecretariales (a nivel nacional) o conferencias de gobernadores, alcaldes o secretarios de finanzas (nivel local) han tenido efectos modestos, restringidos generalmente a pocas políticas específicas. Los acuerdos de más amplio alcance parecen requerir del respaldo presidencial y el compromiso definitivo del ministerio de finanzas.
2. Las Comisiones presidenciales pueden ser más efectivas, pero su sustentabilidad dependen de la continuidad del respaldo presidencial, como lo ejemplifica la experiencia de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en Venezuela.
3. El respaldo presidencial para una agencia de segundo nivel, como la Subsecretaría de Participación Popular de Bolivia es usualmente de corto plazo; en Bolivia permaneció mientras ésta tuvo el respaldo presidencial irrestricto.
4. Una sola agencia a nivel ministerial como el ministerio de Gobernación o el del interior o de la presidencia, ha fracasado usualmente, en la medida en que el ministerio de finanzas o la agencia de planeación es primordial para el avance de la descentralización.
5. Una unidad especial al nivel ministerial como la Secretaría de la Presidencia, usualmente carece de capacidad de coordinación específica vis-a-vis ministerios sectoriales y especialmente el ministerio de finanzas.
6. Las experiencias en las que no existe una agencia primariamente responsable, como en Chile y Colombia, muestran que el ministerio de finanzas o la oficina de planeación toma a su cargo el proceso de descentralización cuando no éste no es encabezado por otra dependencia (Giugale et. al., 2000: 5).
Como se puede ver virtualmente todas las formas institucionales practicadas en Latinoamérica y en nuestro país han fracasado, por lo que una institución autónoma parece ser el único mecanismo institucional que garantiza un éxito relativo en la materia.
Cabe señalar que las propuestas de la CNH (CNH a, 2004: 82-84) son bastante limitadas en relación a lo aquí planteado, pues se conservan los mismos órganos de la coordinación fiscal, ampliados para incluir gasto, deuda y patrimonio. También se propone incluir los municipios y ampliar sus funciones al diseño de políticas, estrategias y programas y su evaluación. De igual forma se plantea su participación en la formulación de propuestas de reforma a la legislación hacendaria, de deuda pública y patrimonio entre otras materias, así como incluir las dependencias federales involucradas en el gasto federal transferido mediante las aportaciones y otras modalidades. Otra propuesta importante es la creación de un Sistema Integral de Información de las Haciendas Públicas.
Sin embargo, no se tocan los principales problemas: la dependencia de los órganos de la coordinación fiscal o hacendaria de la SHCP frente a la actitud de ésta de controlar financiera y políticamente a las entidades federativas y los municipios y la incapacidad de los actuales órganos de incorporar a los nuevos actores y canalizar institucionalmente sus demandas ante los órganos que toman las decisiones finales, es decir el poder legislativo. Esto sólo se lograría mediante la creación de un órgano autónomo como el Instituto del Federalismo propuesto.
Nuevas potestades a estados y municipios. En la actualidad, los estados tienen bases muy reducidas y mal explotadas (impuesto sobre nóminas, impuestos sobre espectáculos públicos y algunos de compraventa, entre otros). Sólo cinco estados y el D.F. hacen uso de todas las facultades tributarias potenciales, mientras que los municipios tienen el impuesto predial y un conjunto de derechos.
Como parte del rediseño del federalismo fiscal mexicano, es necesario avanzar hacia la reducción del desequilibrio horizontal y disminuir la dependencia de estados y municipios o, en otras palabras avanzar hacia una responsabilidad en la vinculación ingreso-gasto y un mayor compromiso de los gobiernos locales con su sociedad.
En este sentido es importante recurrir a la experiencia internacional que establece que en los países federales, donde existen gobiernos locales fuertes y autónomos, éstos tienen a su cargo uno o varios impuestos de base amplia (Bird, 2002) al consumo, ventas finales y/o al ingreso personal, de manera que la discusión sobre este tema debe girar en relación a qué gravamen sobre estas materias pueden ser recaudado, administrado y gastado de mejor manera por estados y municipios.
Esto implica la devolución de potestades tributarias a estados y municipios. La devolución es un asunto muy importante ya que
La devolución fiscal supone la transferencia de responsabilidades importantes a los gobiernos subcentrales, anteriormente controladas por el gobierno central, que les permite desde la elección de sus propios funcionarios, la recaudación de sus ingresos y la decisión independiente para gastarlos. ...
... Desde la perspectiva del gobierno central, otorgar, ceder o devolver autoridad – y por tanto autonomía- para la toma de decisiones constituye el problema más grande para la aplicación de un programa de devoluciones. En la mayoría de los casos el centro tiende a resistirse a ceder autoridad y control, fortaleciendo con ello la autonomía política de las otras instancias de gobierno. ...
... Cuando la descentralización se da a través de la devolución, se transfiere autoridad, funciones, programas y recursos, y se otorga una autonomía total que, en consecuencia, debilita el ejercicio del poder jerárquico (Gallegos, 2004: 299).
En este sentido las recomendaciones de la CNH van en la dirección correcta, pues se propone “otorgar a las entidades federativas la potestad de gravar con un impuesto local a las ventas y servicios al consumo final con una tasa mínima de 3%, de la cual 2 puntos se destinarían a la Entidad y un punto a los municipios” (CNH 2004 a: 61). Para evitar una sobre tributación se reduciría la tasa general del IVA de 15 a 12% y la tasa de la frontera de 10 a 7%.
Lo anterior implica que la federación sacrificaría ingresos para que estados y municipios aumentaran los suyos, aunque se aclara que este impuesto sería federal en sus inicios para posteriormente pase a ser un impuesto de naturaleza enteramente local. También existe otro impacto fiscal de esta propuesta, pues al reducirse la recaudación del IVA, también bajaría el monto del FGP y por ende los recursos a distribuir a los gobiernos locales por concepto de participaciones, lo que de alguna manera compensaría el aumento de ingresos obtenidos vía el nuevo impuesto.
Una segunda recomendación que también tiene naturaleza devolutoria es el establecimiento de un impuesto estatal, en forma cedular, al ingreso de las personas físicas por concepto de salarios, honorarios profesionales, arrendamiento de inmuebles, enajenación de inmuebles y actividades empresariales. Este gravamen tendría una tasa única entre 2 y 5% y su base se homologaría a la correspondiente al ISR, del cual sería deducible. Una ventaja de este esquema es que el impuesto local aprovecharía los padrones de contribuyentes y los mecanismos de administración y fiscalización existentes, lo que implica partir de la base de una gran experiencia acumulada.
Finalmente se propone establecer gradualmente derechos ecológicos estatales, en el contexto del marco regulatorio federal, con lo que se daría a la autoridad local una gran capacidad de regular su medio ambiente y fortalecer sus finanzas.
A diferencia de las recomendaciones de la CNH en relación al marco organizacional e institucional, las propuestas de devolución de potestades tributarias y de nuevas fuentes de ingresos a estados y municipios van en el camino correcto, pues con estas medidas se cumplirían varios objetivos: se promueve el espíritu federalista al devolverse facultades a las entidades federativas, se disminuye la dependencia del ámbito federal de gobierno y se fomenta el esfuerzo recaudatorio a nivel local, por lo que se fortalece la autonomía legal y financiera de los gobiernos locales y por lo tanto el federalismo fiscal en México.
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