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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
Algunos problemas del SNCF contemporáneo
En esta sección se destacan algunos problemas del SNCF, tratando de enfatizar aquellos que no han sido considerados en trabajos anteriores (véase por ejemplo a Michel, 2003).
Desaparición del ‘cerebro’ del sistema. Cuando el SNCF trataba únicamente el lado de los ingresos fiscales y temas relacionados, la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP cumplía el papel de ‘cerebro’ responsable de diseñar la política y la ‘gran estrategia’ por la que transitaría a futuro el SNCF y por ende el federalismo fiscal mexicano. Pero a partir de 1998, con la introducción de las aportaciones y por ende de la participación de nuevas dependencias como SEP, Sedesol, SS, Segob, y otras áreas de la misma SHCP en su funcionamiento, el SNCF ha perdido el ‘cerebro’, por lo que es necesario que otra institución, ya sea existente, rediseñada o de nueva creación asuma esta función estratégica y primordial para el sistema.
Insuficiencia de la LCF. La LCF vigente establece en su primer artículo el objeto del SNCF como
... coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
Los ingresos de entidades federativas y municipios dependen en gran medida (más del 90%) de la recaudación federal, que a su vez se determina en función de la política fiscal. Esto implica que existe una sociedad o pacto fiscal entre federación, estados y municipios por lo que la definición de la política fiscal debe ser compartida por todos los actores interesados, ya que sus resultados a todos afecta. Sin embargo hasta ahora el diseño de la política fiscal ha sido monopolio o privilegio exclusivo de la federación. En el rediseño de un nuevo sistema, la política fiscal debe ser materia compartida entre los diferentes ámbitos de gobierno, para lo que debe modificarse la ley para ajustarse a la nueva situación. También debe incorporarse en el objeto de la ley las aportaciones y todas las modalidades de gasto público descentralizado.
Uniformidad en el tratamiento de los estados. En el SNCF todas las entidades federativas reciben el mismo trato, el clausulado de los convenios de adhesión y de colaboración administrativa es básicamente uniforme, aunque existen pequeñas variaciones en los anexos al convenio de colaboración administrativa. Con esto se supone que todos los estados tienen la misma capacidad política y administrativa, que es el mismo grado de complejidad en la administración fiscal del Distrito Federal y Colima o el Estado de México y Tlaxcala, por ejemplo; y que la problemática fiscal, social y política es básicamente la misma en todas las entidades.
Es tiempo de que entidades federativas con diferentes condiciones políticas, administrativas, sociales y económicas reciban un trato diferente. Que cada estado negocie en un plano de igualdad, como lo demanda el federalismo, las condiciones de su incorporación al sistema de coordinación fiscal. Las soluciones simplificadoras se desdibujaron en soluciones simplistas y se debe superar la etapa de la uniformidad en la coordinación hacendaria. Esto va en contra de la experiencia internacional y latinoamericana que muestra que los esfuerzos de descentralización fiscal requieren una instrumentación incremental con reglas diferenciadas de acuerdo a diferentes capacidades administrativas de las distintas unidades territoriales (Giugale et. al., 2000:2).
Confusión entre descentralización y federalismo. Hasta ahora se ha argumentado que la descentralización fiscal, como se le ha llamado al conjunto de procesos englobados en el SNCF, fortalece el federalismo. Esto ha sido una confusión y un error, pues la modalidad de descentralización operativa que ha sido adoptada en el país, lo único que fortalece es la capacidad administrativa de estados y municipios y no el conjunto de entidades federativas y gobierno central que integran la federación. La única modalidad que permitiría del fortalecimiento del federalismo es la devolución de potestades tributarias (Rodríguez, 1999; Gallegos, 2004), mismas que las entidades federativas cedieron al adherirse al SNCF, por lo que es necesario retomar el camino que efectivamente otorgue fortaleza al federalismo.
Verticalidad en la toma de decisiones. La propia historia del SNCF, ha determinado que hasta ahora, las decisiones se tomen en forma aislada. Es decir por ejemplo, se toman decisiones sobre las participaciones o las aportaciones sin tomar en consideración su efecto global sobre el conjunto de transferencias de la federación a estados y municipios. Hasta hoy no existe una evaluación del impacto global del conjunto de transferencias condicionadas y no condicionadas de la federación a los estados, aunque un buen intento es el realizado por Díaz Cayeros (2001).
Una de las cuestiones hacia las que debe evolucionar es al análisis integral del impacto en las entidades federativas del conjunto de instrumentos del SNCF. Es decir se debe pasar de la verticalidad a la horizontalidad en la toma de decisiones, de analizar el impacto de un instrumento aislado a la evaluación global del sistema, incluyendo los ingresos propios, de entidades federativas y municipios, en un esquema de balance fiscal.
También existe otra conceptualización de verticalidad, pues hasta ahora las decisiones se han tomado de arriba hacia abajo, las ha tomado la SHCP y las ha impuesto a los estados, por lo que en necesario pasar a la toma de decisiones de abajo hacia arriba en un nuevo diseño del SNCF. Las nuevas condiciones políticas facilitan e incluso obligan a modificar este proceso en el sentido mencionado.
La equidad una vez más. En términos de la SHCP, uno de los principales logros del sistema de participaciones es la reducción de su inequidad, pues en 1980 existía una diferencia de 15 a 1 en las participaciones per cápita que recibía el estado más ‘favorecido’. Esta diferencia se redujo de 7.4 veces a 1 para 1990 y de 3.9 a 1 para 2002.
Además de lo cuestionable del indicador utilizado, participaciones per cápita, el intento de lograr la equidad en un instrumento puede introducir inequidad en el conjunto y aumentar la injusticia del sistema. Es necesario evaluar el conjunto de transferencias y su impacto global en las entidades federativas y los municipios.
El sistema estimula la pobreza. Uno de los comentarios más frecuentes de los secretarios de finanzas entrevistados es el señalamiento de que el sistema estimula la pobreza y desincentiva la recaudación fiscal. Esto ocurre porque más del 45% del FGP se distribuye en base a la población. El mismo criterio se aplica al Fortamun. Los fondos de aportaciones para la educación y la salud, que constituyen más de 70% de dichas transferencias se distribuyen básicamente por criterios inerciales y de atención al rezago, y el FAIS y FASP se distribuyen en función de carencias y/o necesidades. Todas estas variables reflejan directa o indirectamente la pobreza relativa de las entidades y municipios.
Únicamente la segunda parte del FGP (45.17%) se distribuye en base a impuestos asignables, que también son muy cuestionados por los secretarios de finanzas, pues están relacionados con el vicio (tabaco, cerveza y bebidas alcohólicas), la contaminación (gasolina, tenencia) y la mala distribución del ingreso (ISAN). Es importante repensar estos criterios de asignación y distribución de participaciones.
El conjunto de problemas reseñados en este trabajo y los enumerados en otros estudios como la dependencia de las entidades federativas; los problemas en el cálculo de la RFP y en la fórmula de distribución de participaciones, entre otros, requieren el rediseño del SNCF sobre bases muy diferentes a las actuales..
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