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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO ANDAMIAJE INSTITUCIONAL DEL FEDERALISMO FISCAL
En este capítulo se retoman algunos de los principales problemas del SNCF y se plantean soluciones para la problemática diagnosticada, entre la que destaca la propuesta de una nueva arquitectura institucional fiscal y de nuevas potestades tributarias para los ámbitos locales de gobierno.
En los últimos años el SNCF ha sido fuertemente cuestionado por diversas razones: en primer lugar, no ha resuelto uno de los problemas fundamentales de todo sistema fiscal que es el de proporcionar los recursos para satisfacer las necesidades de gasto de federación, estados y municipios. Por otra parte ha quedado obsoleto, al ser rebasado en sus propuestas por organizaciones e instituciones externas y al no adecuarse a los cambios acaecidos en la economía nacional y en el sistema político mexicano, entre otras circunstancias. Lo anterior demanda la reconstrucción del andamiaje institucional fiscal de la nación.
15.1 EL SNCF, constante y circunstancia
Como se ha planteado en los capítulos anteriores, la federación ha luchado por apropiarse las principales fuentes de recursos fiscales a lo largo de la historia. Primero con las leyes de distribución de rentas en el siglo XIX y las dos primeras convenciones nacionales fiscales durante la primera mitad del siglo pasado. A raíz de las propuestas de estos eventos, se realizaron un conjunto de modificaciones legales, tanto en la constitución como en leyes secundarias, que apuntalaron un fuerte proceso de centralización tributaria.
En los años previos a 1980 y los primeros 15 años del actual sistema, este proceso se acentuó hasta llegar a la ‘coordinación en derechos’. Para 1995, la federación tenia el control del ISR, IVA, IEPS, derechos e impuestos sobre todo tipo de fuentes de energía, quedando para las entidades federativas únicamente el impuesto sobre nómina y algunos derechos, mientras que para los municipios se reservó, a partir de 1983, el impuesto predial y otros gravámenes asociados con la compraventa y plusvalía de bienes raíces. Para complementar el financiamiento de las actividades estatales y municipales se instrumentó un sistema de transferencias no condicionadas y condicionadas, bajo el nombre de participaciones, aportaciones y otras variantes.
Fuera de esta constante centralizadora, el desarrollo del sistema ha seguido un camino errático, respondiendo a coyunturas que la SHCP, actor dominante del sistema, ha considerado que debe atender, sin importar en muchas ocasiones la opinión de las entidades federativas o los efectos negativos que causa a algunas de ellas.
De esta manera, en los primeros años se enganchó a los estados mediante la política de la zanahoria y el garrote, al otorgarles un importante incremento de recursos por su incorporación al sistema mediante el expediente de resarcirles con creces los ingresos a los que renunciaron al incorporarse al SNCF. Nunca se habló de equidad o de apoyar a los estados menos desarrollados, valores que se daban por supuestos o que se suponía que el nuevo sistema resolvería automáticamente.
Diez años después se cambió la naturaleza del sistema. En primera instancia se retiró de las entidades federativas la administración integral del IVA, que venían realizando desde 1980, y se concentró en la federación. En segundo lugar se cambió la fórmula de distribución de participaciones, introduciendo a la población como un criterio básico en la misma. De esta manera el sistema cambia su naturaleza de resarcitorio a redistributivo, a pesar de que éste no era un tema en las discusiones iniciales.
A partir de 1996 se da otro cambio, pues uno de los objetivos iniciales del sistema era buscar su simplicidad y se logró, al eliminar una gran cantidad de tributos federales, estatales y municipales. Sin embargo, a partir de 1996 se comienzan a regresar potestades tributarias a estados y municipios, de manera que a la fecha, muchos de los impuestos y derechos que existían antes de 1980 están vigentes nuevamente. La característica común de estas contribuciones es su base fiscal estrecha y la poca productividad de los mismos, por lo que se ha perdido la simplicidad del sistema por una baja recaudación.
Remarcando el carácter oscilante del sistema, se tiene una serie de decisiones tomadas, algunas aprobadas por el poder legislativo y publicadas en el Diario Oficial de la Federación por lo que ya eran parte de la LCF que nunca fueron instrumentadas o fueron remplazadas de último momento mediante la publicación de un artículo transitorio de la misma ley. Entre estas decisiones destacan la fórmula original de 1980 que nunca operó, la fórmula que entraría en vigor en 1990 y que fue sustituida por la vigente en la actualidad.
Por lo anterior, se puede establecer que ni la federación ni las entidades federativas tenían diseñado un plan estratégico de largo plazo para el SNCF, de manera que su evolución ha obedecido a la cambiante coyuntura y como respuesta a las circunstancias que se han presentado, transformando su naturaleza varias veces en un periodo de tan solo 23 años. Dado que la prestación de los servicios públicos locales depende las finanzas estatales y municipales, esta materia debería estar regida por un plan maestro que le diera un mínimo de certidumbre y no estar sujeto a las decisiones y hasta caprichos de los funcionarios federales.
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