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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
LAS HIPÓTESIS A LA LUZ DE LOS ESTUDIOS ORGANIZACIONALES
En este recorrido por el pasado y la actualidad del SNCF a la luz de los estudios organizacionales se han demostrado diversas cuestiones planteadas como punto de partida en el trabajo.
Hipótesis metodológica. Se ha mostrado que la categoría esfera institucional construida específicamente para el análisis del SNCF complementada con los desarrollos del NIE en la versión de North y sus seguidores y la categoría poder, posibilitan el diálogo entre distintas vertientes disciplinarias de los estudios organizacionales y se complementan para el análisis de problemas concretos.
Esta construcción metodológica se posibilita porque el SNCF se integra por organizaciones públicas que tienen una problemática común que es fiscal, económica, organizacional y política por lo que comparten el propósito de obtener ingresos fiscales para cumplir sus responsabilidades ante la sociedad. Entre dichas organizaciones se establece una dinámica bajo la cual se abren canales de comunicación, se coordinan, compiten, y participan en la toma de decisiones para su avance.
En esta propuesta la categoría esfera institucional es el continente, mientras que su dinámica interna es representada por las reglas formales e informales (instituciones) planteadas por el NIE en la versión de North y desarrollada por Prats, Dove y otros. La aplicación de reglas formales e informales se complementa con el ejercicio del poder como se desprende de las perspectivas radical y posmoderna. Esto permite establecer una dinámica al interior del sistema, entre reglas formales e informales, bajo la cual se traslapan, imponen y dominan alternativamente.
De esta manera se tienden puentes entre estas dos corrientes disciplinarias del nuevo institucionalismo, contradiciendo las afirmaciones de algunos autores como DiMaggio y Powell de que el NIS, el NIE y otros nuevos institucionalismos, no se comunican ni complementan. De lo anterior se desprende como una de las tareas o retos de los estudios organizacionales y sus académicos el establecer diálogos y complementariedades entre las diferentes disciplinas que lo componen, buscar su integración, complementariedad y sinergia que permitan analizar de manera inédita los problemas organizacionales y por ende expandir las fronteras de esta multidisciplina.
La relevancia de la historia para el estudio del SNCF. Se ha mostrado que la historia es relevante para el SNCF. Las principales instituciones ahora en funcionamiento tienen una larga historia y han vivido un lento proceso de maduración, mediante el cual se han perfeccionado. Este proceso comenzó desde el inicio de nuestro país como nación independiente.
Se pueden mencionar varios ejemplos. Desde 1857, se inicia la práctica de la participación impositiva como instrumento de coordinación fiscal al compartir el rendimiento de un impuesto entre federación y estados. Este fue el caso del reparto equitativo de “el rendimiento de los derechos de registro y del impuesto sobre traslación de dominio, jurisdicción y competencia en el cobro de peaje” en los que existía una sola tasa y una sola liquidación. Este instrumento se vuelve a utilizar en 1922, cuando el gobierno federal participa con el 5% del rendimiento del impuesto sobre la extracción del petróleo, a las entidades federativas donde se ubicaban los pozos y las refinerías. Este mecanismo de coparticipación es uno de los principales hoy día.
Un segundo ejemplo es el ISR, gravamen más productivo en la actualidad, que tiene su antecedente en el Impuesto del centenario, creado en 1921, con el que se gravaron algunos ingresos percibidos en agosto de ese año, señalando que sería por ‘única vez’. Tres años después el ISR se establece como ingreso federal ordinario en 1924 y 1925 y continua hasta la fecha.
Una tercera institución que permanece hasta nuestros días se inicia en 1949: la creación de fondos de compensación. Ésta se introdujo en una iniciativa de reforma al artículo 73 fracción XXIX de la constitución para incluir dentro de los impuestos exclusivos de la federación el impuesto sobre fabricación y consumo de cerveza y se ha seguido utilizando hasta nuestros días.
En 1926 se inicia otra institución que ha perdurado y se ha reforzado en nuestros días. Esta es la política de la zanahoria y el garrote. Esta política se enuncia en la Ley Federal del Impuesto sobre Herencias y Legados aprobada en agosto de ese año. Esta ley hace federal este gravamen y se determina que los estados deben suspender o no decretar contribuciones en la materia a cambio de una participación del impuesto federal. Es decir, la federación se apropia de la fuente impositiva, las entidades renuncian a ella y a cambio reciben una parte del rendimiento en la misma, supuestamente superior a la que percibirían mediante su propio gravamen (zanahoria) o atenerse a las consecuencias (garrote). El garrote consiste en que los habitantes del estado que no acepte coordinarse deben enfrentar una doble tributación, la federal y la estatal, por lo que perderían competitividad, entre otros problemas.
La política de la zanahoria y el garrote fue ampliamente utilizada para lograr la llamada coordinación general en el ISIM en 1976 e imponer el SNCF actualmente vigente en las negociaciones previas a 1980. De esta manera una política o institución creada en 1926 para una ley específica, 50 años después se convierte en la principal herramienta para la consolidación del SNCF actual.
También se han destruido mitos. En el llamado ‘viejo régimen’ era común el mito de la omnipotencia del presidente de la república en su relación con el Congreso. Se afirmaba que toda iniciativa de ley enviada por el ejecutivo al legislativo era aprobada de manera automática.
Este mito no opera en el terreno fiscal y existen varios ejemplos. A raíz de la primera convención nacional fiscal en 1926 se somete al Congreso federal una iniciativa para adicionar al artículo 131 constitucional la instrucción de celebrar cada cuatro años una convención nacional fiscal que propondría los impuestos a crearse en toda la república, la unificación de sistemas fiscales y la delimitación de competencias de las distintas autoridades fiscales. Esta iniciativa no es aprobada por el Congreso y se tiene el primer contra mito fiscal, el del presidente todopoderoso que a la fecha era Plutarco Elías Calles, sin duda alguna, un hombre fuerte.
La segunda convención nacional fiscal se celebró en 1933, derivándose de ella la iniciativa de reforma constitucional enviada a la Cámara de Diputados, por el presidente Lázaro Cárdenas en 1936 con el objetivo de delimitar las responsabilidades fiscales entre federación y estados. Sin embargo, esta segunda reforma no pasó en el Congreso, siendo el segundo caso que contradice el mito de la omnipotencia presidencial en el aspecto fiscal. Los anteriores casos muestran que el mito del presidente omnipotente, tan extendido en el sistema político anterior, no opera en el aspecto fiscal y sus causas están por investigarse, aunque se puede señalar, a manera de hipótesis, que la burocracia de la SHCP en un verdadero poder dentro del gobierno y tiene una gran autonomía relativa.
Asociado con la historia, también se ha demostrado que una vez que se instala una institución transmite un sentido de estabilidad que le da legitimidad independientemente de su eficacia. En el SNCF se encuentran muchas de éstas instituciones. Por ejemplo la fórmula de distribución de participaciones vigente, la cual es criticada por la mayoría de los estados, pero sigue siendo utilizada para distribuir nuevos recursos en el sistema, como es el caso de los excedentes petroleros (Calzada Falcón, entrevista, abril 1 de 2004).
Un ejemplo adicional es el caso de la suma cero establecida en la fórmula de distribución de participaciones actual que por una parte le proporciona estabilidad al sistema, pero por otra ha inhibido toda innovación al mismo, pues la mayoría de los debates desembocan en un callejón sin salida. Un ejemplo final es el funcionamiento de Indetec, que de acuerdo a la mayoría de los entrevistados ha ganado una gran legitimidad por su calidad técnica y su neutralidad en la elaboración de sus trabajos lo que transmite un sentido de confianza en todo el sistema.
Hacienda y el SNCF se resisten a la transformación del contexto. Se ha reseñado a lo largo del trabajo los cambios observados en el contexto económico y en el contexto político y en el ámbito organizacional mismo desde el surgimiento del SNCF, lo que exigiría cambios correspondientes en el mismo. Sin embargo, la SHCP como actor dominante, se resiste a admitir la transformación de los mecanismos y modos de tomar decisiones al interior del sistema, a dar poder de decisión a la Comisión Permanente y a la RNFF y a admitir una mayor participación de las entidades federativas.
Esto ha provocado que el SNCF se vea rebasado en la realidad, pues ya existen dos instancias que tratan los mismos temas, pero en diferente contexto y con diferentes objetivos. Por una parte la Comisión Permanente ampliada integrada por los 32 secretarios de finanzas de las entidades federativas, la UCEF y el Indetec que funciona como órgano del SNCF. Y por la otra, la Comisión de Hacienda de la CONAGO integrada por los 32 secretarios de finanzas, pero sin el Indetec y sin representación de la SHCP. Esta Comisión de Hacienda ha impulsado y dado sustento técnico a las propuestas de la CONAGO ante el poder legislativo y ha estado tras el diseño y los trabajos de la CNH. De esta manera la Comisión Permanente y la RNFF han sido rebasados por la Comisión de Hacienda de la CONAGO, con la característica de que ambos organizaciones están compuestas por casi los mismos participantes.
Esta situación tiene sus riesgos ya que el SNCF se rige bajo un marco jurídico y tiene reglas muy claramente establecidas, por lo que funciona de manera institucional y con bases técnicas sólidas, mientras que la segunda instancia no se rige por normas jurídicas y funciona de acuerdo a la coyuntura, con criterios que pueden alejarse de la técnica y acercarse al juego de la política. Lo ideal sería darle un marco institucional a los trabajos de la Comisión de Hacienda y de la CONAGO en su conjunto.
Los planteamientos anteriores muestran que los organismos, mecanismos, e instituciones del SNCF han sido rebasados por actores externos al mismo como la CONAGO y sus comisiones. La realización misma de la CNH es un signo de que el SNCF y sus mecanismos ya no funcionan, por lo que es necesario repensar y proponer instituciones alternativas que den una nueva vitalidad al federalismo mexicano. Esto incluye al Senado diseñado originalmente para representar los intereses de las entidades federativas, pero cuyos integrantes han terminado por representar los intereses del partido que les llevó a la Cámara o a grupos de interés dentro o fuera de los mismos, pero nunca a sus regiones.
El logro de lo anterior implica dos cuestiones: cambiar la forma y mecanismos para la toma de decisiones que hasta ahora ha sido vertical, de arriba hacia abajo, de Hacienda hacia los estados y municipios, por un mecanismo de abajo hacia arriba, de las entidades federativas y sus municipios a la federación y el diseño e instrumentación de una nueva arquitectura institucional fiscal para el federalismo mexicano, que se propone en el siguiente capítulo.
La evolución del SNCF bajo el signo del azar y los intereses. Desde su creación en 1980 y hasta 1990 el SNCF fue esencialmente resarcitorio, es decir su objetivo principal fue compensar a estados y municipios el sacrificio fiscal en que incurrieron al adherirse al sistema. A partir de 1990 con la introducción de la variable población para distribuir el 45.17% del FGP, el SNCF cambia su naturaleza de resarcitorio a redistributivo, buscando la equidad entre los distintos estados, en términos de distribuciones per cápita.
En los años previos a 1980 cuando se diseñó el sistema nunca se habló de que el objetivo equidad tendría alguna importancia en el sistema y 10 años después se convierte en el principal de ellos. Esto implica que no existía un plan de largo plazo para el sistema, acerca de sus objetivos y variables fundamentales y que su evolución obedeció a la atención de objetivos coyunturales que surgían de las circunstancias políticas y económicas presentes en un momento dado a las que la SHCP, actor dominante sentía que podía o debía satisfacer. Con este cambio en la fórmula de distribución de participaciones la SHCP transformó la naturaleza del sistema, satisfizo las demandas de recursos de los estados pobres y más poblados, transfiriendo fondos de los estados más ricos o con mayor base fiscal, sin sacrificar recursos federales. En otras palabras cambió la naturaleza del sistema sin pagar su costo económico y fiscal.
Uno de los objetivos de la creación del SNCF en 1980 fue la simplificación, sin embargo como otro signo del carácter reactivo, coyuntural y no planeado del sistema es que a partir de 1996 se comienzan a ceder potestades tributarias a las entidades federativas, al punto de que en la actualidad existe de nuevo un gran número de contribuciones locales que, al igual que los existentes antes de 1980, son de una base fiscal muy estrecha y de baja potencialidad recaudatoria, por lo que no constituyen una solución a los problemas fundamentales del sistema y si lo hacen más complejo. En este caso, ante la escasez de recursos por parte de la federación, la SHCP reacciona dando marcha a uno de los objetivos iniciales básicos del SNCF.
Un tercer cambio importante del sistema es la introducción de las aportaciones para financiar el proceso de descentralización de algunos sectores sociales importantes como la educación, la salud, el combate a la pobreza y algunos programas conjuntos de seguridad pública. Este cambio introduce una dimensión más al sistema, por lo que ahora el cumplimiento del objetivo de equidad, requiere considerar cada uno de los fondos de aportaciones y sus criterios de distribución, pues el buscar la equidad en un instrumento puede introducir inequidad en el conjunto del sistema. Esto obliga a cambiar la toma de decisiones que hasta ahora han sido instrumento por instrumento, a una visión del conjunto de transferencias federales a los estados, es decir, pasar de una toma de decisiones vertical a una horizontal, que acompañe al nuevo diseño institucional fiscal propuesto.
El poder en la esfera institucional. El poder es un elemento determinante en el accionar del SNCF. La conceptualización weberiana con elementos de la perspectiva posmoderna da la definición de poder aplicable en el mismo. El poder se transmite a través de la definición de las reglas formales e informales y de su interpretación y se ejerce por las decisiones tomadas e instrumentadas y la forma o estilo en que éstas toman.
Al existir una esfera institucional con 33 actores, pero únicamente 2 interlocutores (Hacienda por un lado y todas las entidades federativas por el otro) en cuya interacción la SHCP es el actor dominante y poderoso, ya que ha impuesto las reglas formales a través del congreso, a las que añade su interpretación y el manejo de los recursos fiscales y su suministro a través de las participaciones, aportaciones y otras modalidades de gasto descentralizado, bajo las reglas que la federación ha definido y opera. También impone las reglas informales y las interpreta a través del control de los órganos del sistema, como la Comisión Permanente y la RNFF
Con lo anterior se comprueban las afirmaciones de North de que “las reglas formales son creadas y moldeadas para servir los intereses de los más poderosos en la sociedad” o de Berger y Luckmann al señalar que “quien tiene el palo más grande tiene más probabilidades de imponer sus definiciones de la realidad”. De esta manera, el poder es un elemento definitorio de los avances, retrocesos, desarrollos y orientación en el SNCF.
En el SNCF ha existido un actor dominante: la SHCP, que representa a la federación. Ésta ha impuesto los mecanismos, fórmulas, y demás modalidades y variantes, aún a contrapelo de los cambios observados en la economía y la política, contexto relevante del sistema, y al interior del mismo, que impulsan el surgimiento de nuevos actores como la CONAGO. Sin embargo, la insistencia de parte de la federación de ver al SNCF como ‘caja negra’, como su feudo o coto de poder exclusivo hace que éste se vea rebasado por los acontecimientos recientes, corriendo el riesgo de quedar obsoleto y por lo tanto inútil como mecanismo de coordinación en el nuevo sistema fiscal mexicano en proceso de conformación. Esto se comprueba al observar que las decisiones trascendentes en lo que respecta a las relaciones fiscales intergubernamentales en los últimos años se han tomado en la Cámara de Diputados a propuesta y con el insumo de la CONAGO y otros actores no pertenecientes al SNCF. El proceso de toma de decisiones al interior del SNCF es mejor representado por el modelo denominado como ‘estructuralmente diferenciado’.
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