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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL: FORMALIDAD Y REALIDAD
La Conferencia Nacional de Gobernadores, nuevo actor que incide en el SNCF
Los cambios en el sistema político mexicano se profundizan a partir de las elecciones de 1988, en la cual el PRI no logra mayoría calificada en la Cámara de Diputados y posteriormente el triunfo del PAN en Baja California en 1989 y en Chihuahua en 1992. La cámara baja con fuerte participación de la oposición y estos mandatarios estatales comenzaron a cuestionar desde adentro el SNCF, por lo que éste comienza a fracturarse.
Años después, en 1997, como resultado de las elecciones de ese año, la oposición obtiene el control de la Cámara de Diputados y tiene un gran peso en la de Senadores, con lo que los modos de hacer política tienden a transformarse, junto con el pluralismo del legislativo. Pero el gran cambio se da en 2000 cuando el PAN gana la presidencia de la república por lo que la mayoría de gobernadores pasa a la oposición, alterándose radicalmente la correlación de fuerzas en el sistema político y exigiendo la transformación del federalismo mexicano, tal como se había concebido hasta esa fecha.
Este escenario da la pauta para el surgimiento de nuevos actores con interés en los temas fiscales, por lo que emerge la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), tres asociaciones de gobiernos locales, que se integran en una conferencia, y una asociación de congresos y legislaturas locales, todos ellos con una clara intención de intervenir en la discusión de los asuntos fiscales. Sin embargo, de estos nuevos actores, el que más impacto e influencia ha tenido es la CONAGO.
El antecedente de la CONAGO es la Asociación Nacional de Gobernadores, que integraba a mandatarios estatales afiliados al Partido de la Revolución Democrática (PRD) y los llamados aliancistas, que evolucionó hacia la inclusión de gobernantes del PRI, hasta en su etapa actual cubrir la totalidad de mandatarios estatales.
El surgimiento de la CONAGO fue posibilitado por el pluralismo que vive la vida política del país y la necesidad de generar “un espacio plural de diálogo y de construcción de mecanismos de interlocución, con el cual abordar desde una perspectiva común la relación de los gobiernos estatales con la federación” (Gutiérrez, 2004: 20-21). También es un foro para el intercambio de experiencias y la discusión de problemas comunes, teniendo como propósito último la transformación de las relaciones federación-estados, y dentro de éstos, los municipios.
La CONAGO reincorporó a la agenda de la discusión el problema de la esencia del federalismo, es decir, el reparto de funciones y responsabilidades entre los tres ámbitos de gobierno por un lado y la asignación de recursos para cumplir esas funciones por el otro y sus modalidades (potestades, transferencias, subsidios etc.). Una de sus primeras tareas fue abordar la problemática fiscal, concretamente las relaciones fiscales federación-entidades federativas que han vivido una etapa difícil, y se acercan a un punto crítico, tal como se muestra en su primer documento oficial “La declaración de Mazatlán” (CONAGO, 2001) que trata exclusivamente de cuestiones fiscales y esboza una alternativa a la enviada por el Ejecutivo al Legislativo durante ese año (Gutiérrez, 2004: 44). Esta propuesta es lanzada por los gobernadores del PRI y del PRD sin estar constituida formalmente la CONAGO.
En julio 13 de 2002 se constituye formalmente la CONAGO en Can Cun, Quintana Roo (CONAGO, Declaratoria de Can Cun, julio 13 de 2002) y comienza a ampliar su agenda para incluir temas como migración, reforma del Estado, educación, pobreza extrema, administraciones portuarias integrales, delegaciones federales en los estados, entre otros.
Otro momento significativo en la existencia de la CONAGO es la incorporación de los gobernadores panistas en su segunda sesión extraordinaria efectuada en Cuatro Ciénegas, Coahuila el 20 de agosto de 2003, en la cual se aprueba la emisión de la convocatoria a la CNH. Desde esa fecha la CONAGO integra a todos los gobernadores de la república.
A partir de ese momento, se comienza la formación de grupos de trabajo, integrados principalmente por sus secretarios de finanzas, que posteriormente se convirtieron en comisiones, destinadas a temas específicos, se integró un secretariado técnico y se le asignó un presupuesto propio. De esta manera, se ha fortalecido su papel de interlocutor ante la federación con una estructura organizacional propia y con el apoyo de los aparatos administrativos estatales. Cabe señalar que las decisiones de la CONAGO se toman por consenso, si un miembro no está de acuerdo con alguna de ellas, ésta no se adopta. Esto ha generado algunos problemas, pues según un entrevistado, algunos secretarios de finanzas de origen panista adoptan posiciones que bloquean las resoluciones, sin más razones que las partidistas (Olivares Sánchez, entrevista, abril 30 de 2004).
Entre las acciones de la CONAGO en el aspecto fiscal y financiero destacan la propuesta del PAFEF, visto anteriormente, la convocatoria a la CNH y otras no menos importantes, como la formación de un fideicomiso para administrar los excedentes petroleros y la exigencia de transparencia en la integración de la RFP y los recursos petroleros. En estas acciones ha tenido gran relevancia la Comisión de Hacienda, conformada por los secretarios de finanzas o sus homólogos de la totalidad de las entidades federativas, los mismos participantes de la Comisión Permanente, en su versión ampliada del SNCF.
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