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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL: FORMALIDAD Y REALIDAD
Evaluación general de los organismos del SNCF
A pesar de su análisis tan crítico, Acevedo considera que tanto la RNFF como la Comisión Permanente han sido piedra angular para el desarrollo del sistema e instancia insustituible de comunicación entre federación y estados y de intercambio de experiencias administrativas, lo que ha permitido un importante avance en sus relaciones fiscales y un mayor desarrollo técnico (Acevedo, 1987: 85-86).
Otra de las limitaciones de los órganos del sistema es que a diferencia de lo que se quiso hacer en las distintas convenciones nacionales fiscales, los órganos del SNCF tienen únicamente carácter deliberativo y propositivo y no pueden ni pretenden imponer sus resoluciones a la federación ni a los estados (Acevedo, 1987: 84). Las normas vinculantes derivan de la legislación aprobada por los poderes legislativos tanto federal como estatales, así como de los convenios aprobados entre la federación y las entidades federativas, cuyos cambios y ajustes no derivan necesariamente de los trabajos de la Comisión Permanente y/o de la RNFF.
Algunas de las limitaciones de los órganos del sistema es que éste fue diseñado fundamentalmente para la colaboración administrativa, coordinación fiscal, armonización tributaria y participaciones. La incorporación del gasto federalizado a partir de 1998 introdujo problemas para los que aún no existen “los mecanismos suficientes y una definición más formal para que los organismos cuenten con autoridad real en lo que se refiere a los temas de gasto público y deuda” (SNCF, 2004 c) en los que intervienen otras dependencias del ejecutivo como la SEP, SS, SSP y Sedesol, por lo que “no son consideradas con el peso que merecen, ya que la decisiones fundamentales para que las mismas prosperen, están prioritariamente determinadas por la aceptación del ejecutivo federal en cuanto a la reglamentación y normatividad administrativa, o bien, dependen de que el gobierno federal envíe iniciativas de ley al Congreso de la Unión para que puedan ser analizadas y en su caso aprobadas” (SNCF, 2004 c).
Según Michel Uribe, (entrevista, marzo 23 de 2004) la idea de que exista un organismo político que se reúna anualmente y que funcione en forma paritaria no es mala, el problema es que no ha funcionado como dice el modelo, “dando mandatos y verificando el funcionamiento del resto del sistema". No ha funcionado porque en la práctica Hacienda ejerce su poder y establece su dominio, manipulando sus resultados y al resto de los participantes.
En relación al Indetec, la mayoría de los entrevistados coinciden en que este instituto ha desarrollado gran capacidad técnica y tiene un personal experimentado, además que tiende a actuar de manera neutral sin inclinar sus trabajos hacia la SHCP, aunque Zarzoza Escobedo (entrevista, marzo 4 de 2004) señala que en asuntos que son importantes para la federación las presiones son fuertes para orientar su opinión en su favor.
Hasta ahora el Indetec ha estado detrás de la toma de decisiones del sistema, apoyando a las entidades federativas en la implementación de los convenios, capacitando y certificando funcionarios locales, sirviendo como secretariado técnico del sistema, apoyando en la colaboración administrativa. Esa es su función y la ha cumplido adecuadamente. Sin embargo las entidades federativas requieren de un organismo que vea hacia el futuro, que haga la planeación estratégica, la prospectiva, que ayude a determinar las vías por las que ha de transitar el federalismo del siglo XXI.
Todos coinciden en que su autonomía sería un gran avance para el SNCF, porque además de liberarse de las presiones del centro y de algunos grupos de estados, Indetec, bajo este nombre u otro, se podría convertir en el cerebro del sistema con funciones tanto de planeación estratégica, como de prospectiva y de evaluación del SNCF entendido integralmente.
Existe un elemento inherente de centralización en el SNCF, ya que sus cambios deben iniciarse con modificaciones legales que aprueba el congreso federal, a iniciativa generalmente, del poder ejecutivo federal. Este hecho se superpone y domina a las supuestas relaciones paritarias entre los 33 actores del sistema que deberían garantizar el equilibrio del federalismo. El colmo del centralismo es que para que las entidades federativas puedan utilizar sus potestades tributarias originarias, se debe reformar la legislación federal.
También se han enfrentado una serie de limitaciones y restricciones como “las dificultades para conformar su reglamentación interna, la cual ha sufrido cambios y adecuaciones producto de controversias en las disposiciones reglamentarias o por la falta de entendimiento entre algunas entidades, o bien entre la federación y las entidades” (SNCF, 2004 b). Por otra parte, su operación y funcionamiento ha sido, a veces, poco efectivo, ya que tanto los trabajos como las propuestas realizados no han tenido el acuerdo entre las partes, o bien no se han traducido en modificaciones legales o en cambios de las reglas de operación. Por su parte el carácter no resolutivo y no vinculante de las decisiones de la RNFF y de la Comisión Permanente limita la posibilidad de “materializar propuestas significativas de mejora, corregir distorsiones del sistema de coordinación y propiciar un mejor equilibrio federal entre niveles de gobierno” (SNCF, 2004 b).
Otro punto sobresaliente, al menos hasta el 2001, cuando se crea la CONAGO, el juego cotidiano del SNCF se da entre los secretarios de finanzas de los estados, el Coordinador con Entidades Federativas y el Subsecretario de Ingresos de la SHCP, el Indetec y eventualmente el Secretario de Hacienda. Los gobernadores de los estados intervenían únicamente en la firma de convenios o cuando les afectaba un problema específico e importante para sus finanzas.
Sin embargo, a partir de la alternancia en el poder, con el pluralismo político y la creación de la CONAGO, la discusión cambia de nivel e intervienen los gobernadores como actores cotidianos, que plantean sus demandas directamente al Secretario de Hacienda, ante el mismo presidente de la república y frente al mismo congreso. Esto cambia la naturaleza del problema fiscal, que rebasa el plano exclusivamente financiero y se convierte en un proceso político. Por otra parte, se crean nuevos mecanismos de interlocución en el federalismo mexicano que rebasan el SNCF.
A pesar de los cambios en el contexto económico y político y las transformaciones internas en el SNCF, la toma de decisiones sigue siendo vertical y el poder se conserva en manos de la SHCP. Se puede decir que Hacienda ve al SNCF como una caja negra la que se supone que funciona de manera adecuada y en la que no permite la intervención de actores externos, por que la considera su coto exclusivo. Esto genera el riesgo de que ante los cambios en el contexto y el surgimiento de nuevos actores el SNCF se vea rebasado e incapaz de responder a las demandas que generen estos cambios.
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