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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL: FORMALIDAD Y REALIDAD
La esfera institucional a partir de 1998
En 1998 la naturaleza del SNCF cambia radicalmente. Anteriormente, el sistema trataba únicamente de los ingresos fiscales y sus partes componentes: política fiscal, participaciones y colaboración administrativa y, de menor importancia, el crédito público. A partir de ese año se incluye el gasto público federalizado en educación básica, servicios de salud a población abierta, fortalecimiento municipal, seguridad pública y combate a la pobreza y otros programas de gasto social, entre otras vertientes de gasto descentralizado.
La introducción del gasto público en el SNCF incorporó nuevos actores a la esfera institucional, sobre todo del ámbito federal como las Secretarías de Educación Pública (SEP), de Salud (SS), Seguridad Pública (SSP) y de Desarrollo Social (Sedesol) por lo que se generó una gran complejidad en el sistema.
También el 2000 es un año clave del sistema ya que la llegada de un gobierno de oposición al poder ejecutivo federal cambió la correlación de fuerzas en el sistema político y provocó la incorporación de nuevos actores con impacto en el SNCF, como lo es la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), diferentes asociaciones de gobiernos municipales y una asociación de congresos locales, entre los principales.
Impacto sobre el cerebro del SNCF. Uno de los cambios visualizados es que al incorporarse el gasto público al sistema, el área de política de ingresos de la SHCP ha dejado de ser el cerebro único del mismo (Calzada Falcón, entrevista abril 1 de 2004) y ha tenido que compartir dicha función con otras áreas de la Subsecretaría de Egresos de la propia SHCP y los órganos de planeación de la SEP, SS, SSP y Sedesol, entre otras.
Los cambios en la RNFF y la Comisión Permanente. A pesar de la incorporación de nuevos actores en el SNCF, la SHCP sigue siendo el actor dominante frente al conjunto de entidades federativas, por lo que continúan siendo dos interlocutores principales con una serie de actores de menor importancia.
Sin embargo se observan algunos cambios, entre los que destacan los siguientes: las secretarías de finanzas de los estados cuentan con personal más profesionalizado, con mayor capacidad de análisis y de propuesta y por otra parte se cuenta con mayor información, lo que da a las entidades federativas un mayor margen de respuesta.
Pero donde se presenta el mayor cambio es en la ‘disciplina política’ que ya casi no se observa, pues con la instalación del pluralismo en el sistema político, en caso de controversia de un determinado secretario de finanzas con funcionarios de Hacienda, el gobernador de ese estado es probable que salga en defensa de su funcionario, lo que antes no sucedía. De hecho, los gobernadores raramente intervenían en las cuestiones fiscales antes del año 2000, situación que ha cambiado radicalmente.
Incluso en la actualidad hay iniciativas que son del interés de la SHCP que no han pasado ante la oposición de las entidades federativas. Tal es el caso de la propuesta de descentralizar el régimen de pequeños contribuyentes en IVA y la incorporación al Registro Federal de Contribuyentes a los comerciantes informales donde los estados tendrían que hacer el trabajo, pero el beneficio sería para el Instituto Mexicano del Seguro Social por lo que las entidades federativas no encuentran una ventaja para ellos, y no la han aceptado, por lo que esta propuesta se encuentra trabada (Ramírez, entrevista, marzo 25 de 2004 y Michel Uribe, entrevista marzo 23 de 2004).
En contraparte hay iniciativas que son de interés de la mayoría de los estados que no pasan debido a la oposición de la SHCP. Tal es el caso de la propuesta de utilizar únicamente los datos censales de la población para calcular el coeficiente de la primera parte del FGP y fijar dicho coeficiente en los años entre censos. Actualmente se utilizan estimaciones de la población realizadas por el INEGI para la elaboración de la Encuesta Nacional de Empleo y esto provoca grandes variaciones en las distribución de participaciones de esta parte del FGP, lo que inhibe una adecuada planeación financiera en las entidades federativas y beneficia solamente a unas pocas de ellas como el Estado de México, Quintana Roo y algunas entidades fronterizas que son un polo de atracción de población (Cabanillas, entrevista, marzo 39, 2004).
Por otra parte, muchas de las discusiones que ocuparon a los órganos del sistema en sus primeros 20 años, como la suma 0, los criterios de la fórmula de distribución de participaciones, ya no son tan determinantes y se comienzan a considerar como un dato, como un parámetro del sistema y se ha pasado a discutir otro tipo de propuestas como la redistribución de potestades tributarias, el regreso de la administración del IVA a los estados, planteada por el Gobierno del Estado de Tabasco ante la CNH (Calzada Falcón, 2004: 258-59 y 261-62) y respaldada por Sonora (Vega, entrevista, junio 29, 2004) y la devolución de potestades tributarias a estados y municipios, entre otras que se han presentado ante la CNH, impulsadas principalmente por los estados.
El impacto sobre los Grupos de Trabajo. En relación a los Grupos de Trabajo es importante destacar su proliferación pues en una primera instancia, sólo estaban orientados al tema de la armonización y la operación del sistema en materia de ingresos coordinados, con la excepción del tema del gasto educativo de las entidades, abordado desde finales de los ochentas y formalizado en 1992. A partir de 1995 estos grupos han incursionado en materia de gasto como mecanismo de financiamiento de la descentralización en educación, salud, desarrollo social y seguridad pública; y de deuda y esquemas de financiamiento público, entre otros (SNCF b, 2004: 7).
Los Grupos Técnicos y los de Trabajo han proliferado cubriendo materias que deberían ser tratados en las diferentes áreas operativas tanto de la SHCP y de las secretarías de finanzas estatales, por lo que puede darse duplicidad entre estas instancias. Esta situación, además de elevar los costos de operación del sistema distrae los recursos humanos más capacitados de los estados y la federación. Por lo anterior, un documento señala que los grupos se deben crear por excepción y en forma temporal “para atender problemas de operación del SNCF que no sean competencia expresa de las dependencias oficiales responsables de su solución” (SNCF c, 2004).
Los Grupos de Trabajo del SNCF nacen, permanecen, se modifican o desaparecen según las propias necesidades, los temas de análisis e interés o la propia evolución del sistema y la coordinación entre niveles de gobierno. El citado documento señala que la cancelación o reducción de los grupos de trabajo y técnicos que funcionan actualmente, estaría condicionada a la existencia de mecanismos de resolución de problemas operativos, previstos en el SNCF “que operen de manera institucional y automática” (SNCF c, 2004).
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