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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte III
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal explicado como esfera institucional
LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL: FORMALIDAD Y REALIDAD
La esfera institucional de 1980 a 1997
A continuación se trata el funcionamiento del SNCF como esfera institucional, es decir en el plano de lo real, tal como es percibida por sus actores participantes, por lo que su principal fuente de información son una serie de entrevistas con algunos de ellos. La característica principal durante estos años, es que el SNCF trataba únicamente de los ingresos fiscales y sus elementos, es decir política fiscal, participaciones y colaboración administrativa en la materia.
De 33 participantes a 2 interlocutores. Formalmente el SNCF se integra por las 32 entidades federativas y la SHCP, es decir 33 participantes en igualdad jurídica y con relaciones paritarias, de iguales entre todas las partes, tendientes a garantizar un equilibrio en las relaciones fiscales federales. Pero la realidad muestra que no son 33 actores en interacción y diálogo, sino la SHCP por un lado y el conjunto de 32 entidades federativas por el otro. Es decir uno frente al otro, únicamente dos interlocutores, “la SHCP siempre cuidó que así fuera y así se interpretara” (Zarzoza Escobedo, entrevista, 4 de marzo, 2004). Lo anterior dio como resultado que
... en los hechos, la mayoría de las modificaciones, actualizaciones o mejoras al sistema y a su vez, al federalismo fiscal, se han dado por el nivel federal con y a pesar del acuerdo entre las partes, ya que, como se sabe, dichos cambios requieren de establecerse fundamentalmente en la legislación federal para que éstos puedan surtir efectos (SNCF 2004 b).
El cerebro del SNCF. Una segunda característica de este periodo es que el cerebro del sistema, el órgano que hace la planeación estratégica no se encuentra en su organigrama, aunque si se esta adscrito a uno de los organismos integrantes. Ésta es el área de política de ingresos de la SHCP que ha existido bajo diferentes denominaciones.
Ésta área es la que diseña la política fiscal y la política del federalismo y asume que su modelo obedece al gran interés nacional y de lo que le conviene al país, ya que en su argumentación es el único que tiene una visión estratégica y de conjunto de la nación. Esta visión es incuestionable por los estados y los órganos integrantes del SNCF como el Indetec. El modelo de política de ingresos, que es el de la SHCP, se impone sobre el sistema y anteriormente, en época del partido único, este proyecto se enviaba al Congreso como iniciativa de ley del Ejecutivo y el Congreso la aprobaba con ajustes menores. Ahora con el pluripartidismo, este vínculo de aprobación cuasi-automática se ha roto y se requiere un proceso de negociación previo y un pacto posterior (Michel Uribe, entrevista, marzo 23 de 2004).
El dominio del proyecto de la SHCP se basa en diversos factores. En primer lugar se encuentran los recursos humanos, pues la SHCP conserva sexenio tras sexenio, con cambios menores, el equipo básico en las áreas de política de ingresos, coordinación con entidades, planeación hacendaria, las asesorías del Subsecretario de Ingresos y del Secretario. Esto le permite tener personal estable con buena capacidad para realizar estudios solventes y apoyados en información de primera mano. Por esta razón, entre otras, se afirma que aproximadamente “el 90% de las propuestas y el 100% de las decisiones sean de Hacienda, aunque a veces eran a través de algún estado” (Zarzoza Escobedo, entrevista, marzo 4 de 2004). En cambio las entidades federativas, en general no tenían, ni tienen un servicio profesional de carrera, formal o informal, que retenga sus cuadros más preparados y capacitados. Muchas veces, después de un periodo de entrenamiento en alguna entidad federativa los mejores cuadros se incorporan a la federación.
Otra clave del dominio de Hacienda es el control de la información, pues la SHCP tiene información de primera mano, de calidad y de manera expedita, mientras que los estados no han tenido históricamente el mismo acceso. Ahora con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública la situación ha mejorado, pero Hacienda siempre se reserva información importante. Ejemplos de esto son las controversias reportadas por Calzada Falcón en diversos artículos (Calzada Falcón, 2004: 249-251, 273-274 y 341-342). Las dudas y controversias se dan principalmente en relación a los recursos fiscales que PEMEX entrega a la SHCP, el monto de los recursos excedentes del petróleo y la integración precisa de la Recaudación Federal Participable (RFP). Inclusive, existe evidencia de un estudio encargado por la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, donde se muestra que Hacienda ha manipulado la información de PEMEX para entregarle menos participaciones a las entidades federativas.
Otro factor de dominio es la existencia de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF) que es el órgano a través del cual se opera el control del sistema. La UCEF si aparece en el organigrama del SNCF y se encarga de la operación del sistema, de cobrar y pagar. De acuerdo con una entrevista, ésta unidad “es una convidada de piedra en el diseño de la política fiscal y hacendaria y esto se transmite al sistema y es sintomático de quién toma las decisiones” (Michel Uribe, entrevista, marzo 23 de 2004), pero su función es de control de las entidades federativas al interior del SNCF y lo ha realizado con relativa efectividad.
En resumen, el dominio de la SHCP sobre los estados y demás órganos del sistema obedece, entre otros, a tres factores: mayor profesionalización y capacitación del personal de la federación en relación al personal de las entidades federativas, el acceso a información mas oportuna y de mayor calidad y a la existencia de un órgano expresamente responsable del control y dominio sobre el sistema. Este dominio se acentúa cuando se analiza la operación real de los restantes órganos del sistema.
El funcionamiento de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales. Una primera limitación es que específicamente la RNFF y la Comisión Permanente son instancias que no tienen capacidad de decisión, sino únicamente de propuesta. Como lo señala un documento presentado en la CNH
... estos organismos no han podido acordar, impulsar y lograr las transformaciones del SNCF que el país necesita actualmente ... en los hechos su influencia real ha sido limitada. No se está participando en el diseño de políticas para redefinir o perfeccionar el sistema, ni para impulsar o coadyuvar directamente con el ejecutivo en reformas hacendarias que fortalezcan el federalismo (SNCF, 2004 c).
Una primera evaluación realizada en 1987 (Acevedo 1987: 84), señala que la RNFF no funciona como organismo de toma de decisiones debido a diversos factores, entre ellos destaca que el amplio número de asistentes y la manera de organizar los trabajos impide que se desarrollen análisis cuidadosos que permitan tomar decisiones y llegar a acuerdos entre la SHCP y las entidades federativas. Acevedo concluye que la RNFF funcionaba, en esos años, más bien como una instancia política y de información (Acevedo, 1987: 84).
Por otra parte, otro autor señala evidencia anecdótica de que tanto la RNFF como la Comisión Permanente “no eran sino el foro a través del cual la SHCP indicaba a las autoridades hacendarias estatales los lineamientos a seguir, en ocasiones a pesar de la oposición de algunas entidades” (Merino 2002: 169).
Como se estableció anteriormente, en la RNFF existen 33 actores, pero únicamente dos interlocutores, la SHCP por un lado y las 32 entidades federativas por el otro, como se muestra en el esquema 9. De estas partes, la dominante es la SHCP y los mecanismos a través de los cuales se ejercía el poder “son políticos, económicos, administrativos, de todo tipo, con mayor razón en México en la era del presidencialismo fuerte” (Zarzoza Escobedo, entrevista, marzo 4 de 2004). Aunque ciertamente las modalidades de control están cambiando con el pluralismo político que vive la nación, más que por otra razón.
Los mecanismos concretos son reseñados por varios de los entrevistados. El primero de ellos es el control de la agenda. En la reunión anual de la RNFF, principal evento del SNCF, se manipulan los tiempos de cada ponente, a quién se invita, quieres son los moderadores. Todo es realmente orquestado por la SHCP. No existe oportunidad de un verdadero diálogo y menos aún de tomar decisiones. No hay decisiones ejecutivas, concluyentes, que se deriven en acciones concretas o propuestas legislativas. En lo que no estaba de acuerdo Hacienda son inquietudes de las que se toma nota. Desde el principio hasta el final, desde 1973 hasta cuando menos el año 2000 se tomó nota de una diversidad de asuntos que nunca pasaron de eso. Esto fue siempre lo mismo desde los años setentas en que se inicia la RNFF, hasta el final del sexenio de Zedillo. La apariencia pomposa y la inoperancia real de la RNFF fue a propósito.
Había formalmente un flujo de información. De los grupos técnicos y de trabajo hacia la Comisión Permanente y hacia la RNFF. Pero cuando a la SHCP no le interesaba un asunto o tema, esto se convertía en una especie de ‘ping pong’. Los grupos de trabajo armaban las propuestas que eran llevadas a la Comisión Permanente y de ésta a la reunión nacional. Y la RNFF los regresaba para su estudio a la Comisión Permanente y de ésta a los Grupos de Trabajo, es decir nada más rebotaba. Muchas veces Hacienda no dejaba llegar los asuntos a la Comisión Permanente, especialmente en las cuestiones delicadas para ellos, por ejemplo el asunto de la fórmula de participaciones, se inscribía en el grupo respectivo y desde ahí comenzaba a vetar, manipular, manifestar su desacuerdo o incluso sus amenazas veladas por fuera de las reuniones, sobre todo en la época del presidencialismo más extremo. Si algo no le agradaba a la SHCP les decía que tomaba nota y que luego les informaría de su resolución, cosa que frecuentemente nunca sucedía. De esta manera no salía nada que no contara con la aprobación de la SHCP.
Funcionario que ‘se pasaba de la raya’ o tuviera más iniciativa de la deseable o no era del agrado de Hacienda, se hablaba con los gobernadores para decir que tal funcionario no se comportaba apropiadamente, que faltaba al respeto, en fin que no era bien visto por la SHCP y que le agradecería que le llamara la atención, que se le metiera al orden o que ya no se le mandara. Se llegó a despedir funcionarios por esta razón. Era un control férreo y muy común en la época de Salinas. El Subsecretario mismo o a veces hasta el Secretario eran los encargados de hablar con los gobernadores. Un ejemplo muy claro de este centralismo y del autoritarismo fue el retiro de la administración del IVA de los estados a pesar de su oposición casi unánime, en 1989.
Otro dato importante es la fecha de la celebración de la RNFF, pues en las década de los ochenta y los primeros años de los noventa ésta se celebraba entre abril y julio, daba tiempo para que sus conclusiones y propuestas se transformaran en iniciativas de ley para su presentación al Congreso y su posterior implementación. Sin embargo a partir de 1999, este evento se celebra en los últimos meses del año (octubre a diciembre), lo que no da margen para preparar las conclusiones y darles forma para su presentación ante el Congreso y su instrumentación. De esta manera, la RNFF se convierte en una formalidad, donde únicamente se rinden informes que a pocos interesan y en un gran evento de turismo fiscal (Ramírez, entrevista, marzo 25 de 2004).
Sin embargo cuando a Hacienda le interesa impulsar un asunto, en ocasiones utiliza la fachada de algunos estados. Los apoya en la elaboración de las propuestas y en su presentación, hasta su aprobación y formulación en iniciativas de ley presentadas ante el Congreso. Tal fue el caso del cambio de la fórmula de distribución de participaciones en 1990. De esta manera el sistema, fue configurado y reformado principalmente por la SHCP durante todo el tiempo. Esto se da especialmente en los años en que el SNCF se mantuvo en la esfera de los secretarios de finanzas y durante la época de partido único y del presidencialismo a ultranza.
La realidad de la Comisión Permanente. Idealmente la Comisión Permanente, por la frecuencia de sus reuniones, por su contacto con los Grupos de Trabajo y mediante la celebración de reuniones ampliadas, debería ser el mecanismo de concertación y de propuesta más acabado del SNCF. Sin embargo, de acuerdo con Acevedo y hasta la fecha en que ella escribe, este mecanismo no funcionaba por las siguientes razones:
a. Las secretarías de finanzas estatales o sus equivalentes no contaban con la capacidad técnica para justificar sus propuestas y concretarlas en una fórmula específica, por lo que la SHCP encontraba sencillo descartar dichos planteamientos.
b. La Secretaría de Hacienda contaba con mucha más información, y más actualizada, por lo que contraponía a los argumentos de los tesoreros, estimaciones estadísticas que demuestran que una determinada alternativa no es viable.
c. Por otro lado, los funcionarios de las entidades tenían temor de presentar sugerencias a la federación, debido a un sentido de ‘disciplina política’ muy extendido.
d. La SHCP es quien dicta los lineamientos y se presta poca atención a las consideraciones de los tesoreros estatales.
e. Las reuniones de la Comisión Permanente se dedicaban fundamentalmente a exponer las ideas de la SHCP sobre la actitud que se esperaría de los tesoreros estatales.
f. Otro medio de control que la SHCP utiliza es el manejo de la divergencias entre las entidades federativas. Las pugnas entre los secretarios de finanzas, sobre la integración y distribución de los fondos, se deben a que cada entidad sugiere que se ‘premie’ aquella variable que la beneficiaría, ya sea el esfuerzo fiscal, la población, el grado de desarrollo económico u otra variable.
g. También cuando la SHCP no quiere tratar directamente un asunto con una entidad federativa, lo canaliza a través de la Comisión Permanente, donde se mediatiza y se diluye. Tal fue el caso de la demanda del Estado de México de redistribuir potestades tributarias hecha en 1984 y que fue el inicio del cambio en el FGP que rigió entre 1987 y 1989 (Acevedo, 1987: 96).
h. Otra razón es el problema de la suma 0 que ante un monto fijo a distribuir, un cambio en la fórmula genera necesariamente ganadores y perdedores. La SHCP ha encontrado el mecanismo ideal para evitar que la mayoría de las entidades lleguen a un acuerdo, cuando una de ellas presenta alguna propuesta. Dicho mecanismo consiste en demostrar que a tales o cuales estados les perjudicaría la alternativa que se está discutiendo.
Acevedo señala que hay quien opina que las sesiones de la RNFF y de la Comisión Permanente son, para decir lo menos, “aburridas e inútiles” y constituyen foros donde se exhibe el ‘servilismo’ de la mayoría de los tesoreros y el desprecio de la federación por la capacidad técnica y administrativa de las entidades. O si se prefiere, en los organismos de coordinación se enfrenta el problema del curioso juego que se da entre la ‘disciplina política’ (...) un sentido de disciplina que a menudo hace pensar que las opiniones de los representantes federales son decisiones ya tomadas a niveles superiores y la falta de sensibilidad de la SHCP para escuchar los planteamientos de las entidades federativas (Acevedo, 1987: 100). Este diagnóstico de Acevedo acerca de la Comisión Permanente se sostiene en lo fundamental para el periodo bajo estudio (1980-1997).
El accionar de los Grupos de Trabajo. De acuerdo con Zarzoza Escobedo (entrevista, marzo 4 de 2004), y con Olivares Sánchez (entrevista, abril 30 de 2004) los Grupos de Trabajo funcionan bien, generan propuestas, las fundamentan y algunas de ellos han llegado a planteamientos importantes y valiosos. En esos grupos muchas veces los estados llegaron a controlar su orientación. Aún con intereses en conflicto entre las entidades federativas era un buen mecanismo, ya que se lograban consensos. El problema es que los avances quedaban detenidos en otras instancias como la Comisión Permanente, donde incluso se llegó a cambiar las actas y el sentido de los acuerdos de los Grupos de Trabajo.
La situación de los Grupos Técnicos. A diferencia de los Grupos de Trabajo, en los Grupos Técnicos el que manda es Hacienda. Por ejemplo en el Grupo Técnico de fiscalización el que toma decisiones es el responsable del área en la SHCP y así en recaudación, auditoría y en todas las materias. No se toman decisiones si no lo autoriza Hacienda. Son un mero mecanismo de transmisión de información hacia los estados.
Indetec. En relación a Indetec se reportan los siguientes problemas (SNCF, 2004 c): a) falta de claridad en su naturaleza jurídica. No obstante que el Instituto está reconocido en la LCF, carece de precisión en su estructura legal; b) saturación de cargas de trabajo que a su vez genera insuficiencia presupuestal. Los constantes requerimientos de servicios solicitados, hacen que su prestación se haga en función a prioridades. La disyuntiva no es elegir qué dejar de hacer, sino cómo hacer lo encomendado con niveles de suficiencia y calidad; c) insuficiente vinculación de sus programas con las necesidades reales de apoyo a estados y municipios.
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