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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinaci�n Fiscal como objeto de estudio
UNA EVALUACI�N DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACI�N FISCAL
Gasto descentralizado
En primer lugar es de se�alar como un avance el incorporar a la LCF y al PEF los fondos de aportaciones en sustituci�n de una multiplicidad de acuerdos y convenios que eran la base de los subsidios y transferencias para financiar el proceso de descentralizaci�n antes de 1998. Estos hechos dan mayor certidumbre a las entidades y municipios y permite mayor transparencia en los montos a transferir, y en la determinaci�n y suministro de los recursos a las entidades federativas y sus municipios, acci�n que se complementa con la publicaci�n anual de los montos y periodos de administraci�n de los recursos (CNH, 2004: 133).
Sin duda alguna las aportaciones se han convertido en una importante fuente de recursos para las entidades federativas, pues ya superan el monto de las participaciones y representan aproximadamente el 45% del total de los ingresos de las entidades federativas en promedio.
Estos esfuerzos de descentralizaci�n significan mayor apertura a la participaci�n de los estados y los municipios en el desarrollo del pa�s. Es posible identificar una serie de ventajas que fundamentan y justifican seguir impulsando la descentralizaci�n: a) la toma de decisiones se acerca al lugar donde se presentan las demandas y necesidades ciudadanas; b) las entidades federativas asumen un papel de mayor responsabilidad en la planeaci�n y prestaci�n de los servicios; c) la transferencia de recursos a los estados favorece su mejor uso; d) se estimula la creatividad y las iniciativas de entidades y comunidades locales para afrontar sus respectivos problemas y demandas y f) se fortalece la unidad en cada entidad, al establecerse una nueva relaci�n laboral de los servidores p�blicos descentralizados con las autoridades locales.
Esta modalidad de descentralizaci�n tambi�n tiene l�mites. Seg�n lo estipulado en los acuerdos nacionales y convenios de coordinaci�n revisados, el proceso actual es meramente una descentralizaci�n operativa, ya que no contempla la toma de decisiones estrat�gicas ni la determinaci�n de la normatividad por parte de la entidad receptora. Se trata simplemente de que las entidades federativas asuman las funciones que anteriormente hac�a la federaci�n, para lo que �sta transfiere los recursos humanos, materiales y financieros, con lo que los estados pasan a cumplir funciones de gerentes y administradores de la federaci�n.
En este proceso, las competencias de los diferentes �rdenes de gobierno no se han modificado, ya que el gobierno federal contin�a siendo el rector de la programaci�n y asignaci�n de los recursos, mientras que los estados no han adquirido atribuciones adicionales. Las experiencias actuales y anteriores de descentralizaci�n han sido producto principalmente de la iniciativa de la esfera federal, y se ha carecido de mecanismos de participaci�n que involucren activamente a los gobiernos locales.
Tambi�n se observan problemas en su operaci�n. En diciembre de 2001, las autoridades de Tlaxcala, seguidas de las de Guerrero y Oaxaca, anunciaron su decisi�n de regresar a la Federaci�n los servicios educativos descentralizados en 1992 y en a�os posteriores este tipo de manifestaciones han continuado. El argumento de las entidades federativas es que en el ANMEB el gobierno federal se comprometi� a transferir los recursos suficientes a los estados para la prestaci�n de los servicios educativos, y los estados se�alan que no ha sido as�. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educaci�n (SNTE) negocia a nivel nacional un acuerdo salarial y de prestaciones determinado, que se hace obligatorio a nivel nacional. Pero dado que existen secciones estatales de dicho sindicato, �stos a su vez negocian con los estados prestaciones y ajustes salariales adicionales. Para la negociaci�n nacional la federaci�n provee los recursos, pero las negociaciones estatales recaen sobre el presupuesto local, por lo que se presionan las finanzas de �ste �mbito de gobierno (Olivares S�nchez, entrevista, abril 30 de 2004; Calzada Falc�n, entrevista, abril 1 de 2004). Son muy frecuentes las manifestaciones de insuficiencia en el monto de recursos que asigna la federaci�n para el cabal cumplimiento de sus compromisos asociados a la descentralizaci�n. Esta situaci�n tambi�n se manifiesta por los representantes zonales al interior del Grupo de Trabajo respectivo del SNCF (CNH, 2004: 134).
Tambi�n existen problemas de informaci�n o su compatibilidad entre la federaci�n y los estados. Por ejemplo uno de los principales criterios en la asignaci�n de los recursos del FAEB es el registro com�n de plantillas de personal y es frecuente que las cifras que manejan ambas instancias no sean comunes o compatibles (CNH, 2004: 134). Tambi�n existen problemas derivados del reconocimiento o no de nuevas plazas y/o los recursos considerados como compensatorios. Por lo anterior se ha manifestado la necesidad de establecer un glosario de t�rminos que intervengan en la determinaci�n y distribuci�n de los recursos que constituyen el FAEB, como es el caso de �presupuesto irreductible�, entre otros conceptos (CNH, 2004: 134).
Otros problemas ocurren con las fuentes de informaci�n de las variables que determinan la integraci�n y distribuci�n de varios de los fondos de aportaciones federales, espec�ficamente FAEB, FAETA y FASSA, producto del desconocimiento de la informaci�n base para determinar las cantidades que los integran (irreductibles) y el procedimiento de distribuci�n entre las entidades federativas, quienes manifiestan la existencia de informaci�n divergente o incompatible a la que poseen, as� como el que la distribuci�n de recursos por conceptos espec�ficos no es homog�nea para todas las entidades federativas (CNH, 2004: 134).
Un problema en relaci�n al FAIS, es que en lugar de acabar con la pobreza, la estimula, pues su f�rmula de distribuci�n responde a la medici�n de los �ndices de pobreza extrema, lo que supone que los estados y municipios no tendr�an est�mulo alguno para abatir con eficiencia el nivel de pobreza extrema en su demarcaci�n territorial, porque la disminuci�n de ella se reflejar�a en una reducci�n en la cantidad de recursos que se le asignan por este fondo, situaci�n que ha llevado a plantear la necesidad de revisar y analizar los criterios de asignaci�n del mismo (CNH, 2004: 134).
El proceso de descentralizaci�n tiene un doble efecto: por un lado se ampl�a el �mbito de responsabilidad de las entidades y por otro incrementa los recursos financieros de origen federal para enfrentar las nuevas responsabilidades. De esta manera, la descentralizaci�n incrementa la dependencia de las finanzas estatales, de la federaci�n. Ahora las entidades no s�lo dependen de las participaciones para financiar su gasto corriente, sino que tambi�n son cada vez m�s dependientes de la federaci�n para la realizaci�n de las inversiones necesarias para soportar sus servicios p�blicos. La descentralizaci�n operada v�a aportaciones que consiste en la transferencia de funciones y recursos de la federaci�n al estado, tiende a profundizar la dependencia, por lo que pronto encontrar� sus l�mites.
Otro problema importante, en t�rminos de las finanzas p�blicas es la desvinculaci�n ingreso-gasto en los estados, pues no existe correspondencia entre los servicios que reciben los ciudadanos de sus autoridades estatales y lo que pagan, v�a impuestos, a las mismas. Al no visualizar este v�nculo, los ciudadanos se resisten a cualquier aumento en los impuestos u otras cargas fiscales que las autoridades locales tratan de imponerles. Merino (2002: 161) se�ala algunas de las causas de esta situaci�n:
Considerando que las bases fiscales que pueden explotar los estados directamente son por lo general estrechas y en ocasiones pobres, los costos pol�ticos y administrativos de elevar la recaudaci�n pueden ser muy altos para los ingresos adicionales que se obtienen, sobre todo en comparaci�n con lo que reciben por concepto de participaciones y otras transferencias federales.
Por su parte, las autoridades locales se resisten a gravar a sus ciudadanos, demandando a la federaci�n cada vez m�s recursos para financiar los servicios, muchos de ellos transferidos por la federaci�n o, para decirlo en palabras de Merino (2002:161)
... el centralismo fiscal y pol�tico promueve una cultura de cabildeo ante las autoridades federales para obtener recursos adicionales, inversi�n federal u otros beneficios, sustentada en parte en la capacidad del ejecutivo federal para otorgar fondos e inversi�n de manera discrecional. El esfuerzo necesario para realizar las gestiones pertinentes ante la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico puede ser menor que el esfuerzo administrativo para recabar fondos adicionales.
Esta cultura del cabildeo fue promovida inicialmente por la SHCP al hacer que las entidades federativas suspendieran sus potestades tributarias, pero ahora se ha convertido en uno de los grandes problemas de las relaciones fiscales intergubernamentales. �Este ha sido el gran costo pol�tico del sistema de participaciones ... el dise�o de un federalismo para los tiempos actuales requiere de una mayor participaci�n de los gobiernos locales en la pol�tica fiscal y en la recaudaci�n de ingresos propios� (Zarzoza Escobedo, entrevista, marzo 4 de 2004).
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