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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
UNA EVALUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Gasto descentralizado
En primer lugar es de señalar como un avance el incorporar a la LCF y al PEF los fondos de aportaciones en sustitución de una multiplicidad de acuerdos y convenios que eran la base de los subsidios y transferencias para financiar el proceso de descentralización antes de 1998. Estos hechos dan mayor certidumbre a las entidades y municipios y permite mayor transparencia en los montos a transferir, y en la determinación y suministro de los recursos a las entidades federativas y sus municipios, acción que se complementa con la publicación anual de los montos y periodos de administración de los recursos (CNH, 2004: 133).
Sin duda alguna las aportaciones se han convertido en una importante fuente de recursos para las entidades federativas, pues ya superan el monto de las participaciones y representan aproximadamente el 45% del total de los ingresos de las entidades federativas en promedio.
Estos esfuerzos de descentralización significan mayor apertura a la participación de los estados y los municipios en el desarrollo del país. Es posible identificar una serie de ventajas que fundamentan y justifican seguir impulsando la descentralización: a) la toma de decisiones se acerca al lugar donde se presentan las demandas y necesidades ciudadanas; b) las entidades federativas asumen un papel de mayor responsabilidad en la planeación y prestación de los servicios; c) la transferencia de recursos a los estados favorece su mejor uso; d) se estimula la creatividad y las iniciativas de entidades y comunidades locales para afrontar sus respectivos problemas y demandas y f) se fortalece la unidad en cada entidad, al establecerse una nueva relación laboral de los servidores públicos descentralizados con las autoridades locales.
Esta modalidad de descentralización también tiene límites. Según lo estipulado en los acuerdos nacionales y convenios de coordinación revisados, el proceso actual es meramente una descentralización operativa, ya que no contempla la toma de decisiones estratégicas ni la determinación de la normatividad por parte de la entidad receptora. Se trata simplemente de que las entidades federativas asuman las funciones que anteriormente hacía la federación, para lo que ésta transfiere los recursos humanos, materiales y financieros, con lo que los estados pasan a cumplir funciones de gerentes y administradores de la federación.
En este proceso, las competencias de los diferentes órdenes de gobierno no se han modificado, ya que el gobierno federal continúa siendo el rector de la programación y asignación de los recursos, mientras que los estados no han adquirido atribuciones adicionales. Las experiencias actuales y anteriores de descentralización han sido producto principalmente de la iniciativa de la esfera federal, y se ha carecido de mecanismos de participación que involucren activamente a los gobiernos locales.
También se observan problemas en su operación. En diciembre de 2001, las autoridades de Tlaxcala, seguidas de las de Guerrero y Oaxaca, anunciaron su decisión de regresar a la Federación los servicios educativos descentralizados en 1992 y en años posteriores este tipo de manifestaciones han continuado. El argumento de las entidades federativas es que en el ANMEB el gobierno federal se comprometió a transferir los recursos suficientes a los estados para la prestación de los servicios educativos, y los estados señalan que no ha sido así. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) negocia a nivel nacional un acuerdo salarial y de prestaciones determinado, que se hace obligatorio a nivel nacional. Pero dado que existen secciones estatales de dicho sindicato, éstos a su vez negocian con los estados prestaciones y ajustes salariales adicionales. Para la negociación nacional la federación provee los recursos, pero las negociaciones estatales recaen sobre el presupuesto local, por lo que se presionan las finanzas de éste ámbito de gobierno (Olivares Sánchez, entrevista, abril 30 de 2004; Calzada Falcón, entrevista, abril 1 de 2004). Son muy frecuentes las manifestaciones de insuficiencia en el monto de recursos que asigna la federación para el cabal cumplimiento de sus compromisos asociados a la descentralización. Esta situación también se manifiesta por los representantes zonales al interior del Grupo de Trabajo respectivo del SNCF (CNH, 2004: 134).
También existen problemas de información o su compatibilidad entre la federación y los estados. Por ejemplo uno de los principales criterios en la asignación de los recursos del FAEB es el registro común de plantillas de personal y es frecuente que las cifras que manejan ambas instancias no sean comunes o compatibles (CNH, 2004: 134). También existen problemas derivados del reconocimiento o no de nuevas plazas y/o los recursos considerados como compensatorios. Por lo anterior se ha manifestado la necesidad de establecer un glosario de términos que intervengan en la determinación y distribución de los recursos que constituyen el FAEB, como es el caso de “presupuesto irreductible”, entre otros conceptos (CNH, 2004: 134).
Otros problemas ocurren con las fuentes de información de las variables que determinan la integración y distribución de varios de los fondos de aportaciones federales, específicamente FAEB, FAETA y FASSA, producto del desconocimiento de la información base para determinar las cantidades que los integran (irreductibles) y el procedimiento de distribución entre las entidades federativas, quienes manifiestan la existencia de información divergente o incompatible a la que poseen, así como el que la distribución de recursos por conceptos específicos no es homogénea para todas las entidades federativas (CNH, 2004: 134).
Un problema en relación al FAIS, es que en lugar de acabar con la pobreza, la estimula, pues su fórmula de distribución responde a la medición de los índices de pobreza extrema, lo que supone que los estados y municipios no tendrían estímulo alguno para abatir con eficiencia el nivel de pobreza extrema en su demarcación territorial, porque la disminución de ella se reflejaría en una reducción en la cantidad de recursos que se le asignan por este fondo, situación que ha llevado a plantear la necesidad de revisar y analizar los criterios de asignación del mismo (CNH, 2004: 134).
El proceso de descentralización tiene un doble efecto: por un lado se amplía el ámbito de responsabilidad de las entidades y por otro incrementa los recursos financieros de origen federal para enfrentar las nuevas responsabilidades. De esta manera, la descentralización incrementa la dependencia de las finanzas estatales, de la federación. Ahora las entidades no sólo dependen de las participaciones para financiar su gasto corriente, sino que también son cada vez más dependientes de la federación para la realización de las inversiones necesarias para soportar sus servicios públicos. La descentralización operada vía aportaciones que consiste en la transferencia de funciones y recursos de la federación al estado, tiende a profundizar la dependencia, por lo que pronto encontrará sus límites.
Otro problema importante, en términos de las finanzas públicas es la desvinculación ingreso-gasto en los estados, pues no existe correspondencia entre los servicios que reciben los ciudadanos de sus autoridades estatales y lo que pagan, vía impuestos, a las mismas. Al no visualizar este vínculo, los ciudadanos se resisten a cualquier aumento en los impuestos u otras cargas fiscales que las autoridades locales tratan de imponerles. Merino (2002: 161) señala algunas de las causas de esta situación:
Considerando que las bases fiscales que pueden explotar los estados directamente son por lo general estrechas y en ocasiones pobres, los costos políticos y administrativos de elevar la recaudación pueden ser muy altos para los ingresos adicionales que se obtienen, sobre todo en comparación con lo que reciben por concepto de participaciones y otras transferencias federales.
Por su parte, las autoridades locales se resisten a gravar a sus ciudadanos, demandando a la federación cada vez más recursos para financiar los servicios, muchos de ellos transferidos por la federación o, para decirlo en palabras de Merino (2002:161)
... el centralismo fiscal y político promueve una cultura de cabildeo ante las autoridades federales para obtener recursos adicionales, inversión federal u otros beneficios, sustentada en parte en la capacidad del ejecutivo federal para otorgar fondos e inversión de manera discrecional. El esfuerzo necesario para realizar las gestiones pertinentes ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público puede ser menor que el esfuerzo administrativo para recabar fondos adicionales.
Esta cultura del cabildeo fue promovida inicialmente por la SHCP al hacer que las entidades federativas suspendieran sus potestades tributarias, pero ahora se ha convertido en uno de los grandes problemas de las relaciones fiscales intergubernamentales. “Este ha sido el gran costo político del sistema de participaciones ... el diseño de un federalismo para los tiempos actuales requiere de una mayor participación de los gobiernos locales en la política fiscal y en la recaudación de ingresos propios” (Zarzoza Escobedo, entrevista, marzo 4 de 2004).
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