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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
UNA EVALUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
Las participaciones
Todos los cambios en el sistema fiscal del país ha terminado con la centralización de las facultades tributarias en la federación, llegando a su culminación en los primeros años del SNCF actual, cuando a las entidades únicamente les quedaron el impuesto sobre nóminas y algunos derechos, mientras que a los municipios recuperaron el impuesto predial y el de traslación de dominio a partir de 1983.
El gran objetivo inicial del actual SNCF fue eliminar la concurrencia tributaria y simplificar el sistema. Esto lo señala claramente Hoyo D’addona (1986) uno de los hombres clave en la construcción del SNCF en su etapa moderna:
Otra cuestión importante, es lograr que la aplicación del Sistema Tributario Federal sea uniforme en todo el país, para lo cual es necesario, que no sólo la interpretación jurídica, sino toda la actividad administrativa de las autoridades fiscales de los Estados quede estrictamente sujeta a la normatividad que dicte la Federación, tal como ya está establecido en el Sistema vigente; y que la propia federación se reserva la evaluación de lo que realicen los Estados. La actividad supletoria de la Federación, en caso de deficiencia reiterada de las autoridades locales, sería medio adecuado de corrección.
Cuadro 18
Impuestos estatales y municipales suspendidos a partir de enero de 1980 con el inicio del SNCF
Principales impuestos estatales suspendidos Principales impuestos municipales suspendidos
1) Diversiones y espectáculos públicos 1) Diversiones y espectáculos públicos
2) Traslación de dominio y otras operaciones con bienes inmuebles 2) Anuncios y propagandas
3) Ingresos sobre profesiones y ejercicios lucrativos 3) Ingresos sobre profesiones y ejercicios lucrativos
4) Productos o rendimientos del capital 4) Juegos permitidos, rifas, loterías y apuestas
5) Enajenación de vehículos de motor entre particulares 5) Aparatos fonoelectromecánicos
6) Producción, destilación, enajenación y operaciones de compraventa de alcoholes, aguardientes, mostos y bebidas alcohólicas 6) Comercio ambulante y semifijo
7) Expendio de bebidas alcohólicas al copeo 7) Cabarets y centros similares, cantinas, expendio de bebidas alcohólicas
8) Arrendamiento y subarrendamiento de bienes inmuebles
9) Sobre honorarios
10) Sobre adquisición de gasolina y derivados del petróleo
11) Explotación, sacrificio, compraventa y esquilmo de ganado 11) Explotación, sacrificio, compraventa y esquilmo de ganado
Fuente: Ortiz Ruiz, Miguel, Evolución del sistema de participaciones, 1980-1997, Indetec, Guadalajara, 1998, p. 90
Desde esta perspectiva, el SNCF puede considerarse exitoso en la eliminación de la doble o múltiple tributación. En relación a la simplificación del sistema este objetivo se cumplió hasta 1990 (Ponce, entrevista, marzo 18 de 2004). Con la instrumentación del la Ley del IVA y de la LCF, se abrogaron o derogaron un total de 32 leyes o decretos que regulaban una mayor cantidad de impuestos. Por su parte, la Ley del IEPS, integró 7 leyes que regulaban diversos impuestos y sus reglamentos. En relación a los impuestos locales, un informe (Prieto Fortún, 1996: 38) señala que de un universo de 525 impuestos estatales, 458 habían quedado en suspenso o derogados hasta 1981, lo que permitió modernizar la estructura del sistema fiscal y simplificarla. Ortiz (1998: 90), señala los principales impuestos estatales y municipales que fueron derogodos o suspendidos (ver cuadro 18).
También se dejaron en suspenso una gran cantidad de impuestos con características locales, entre los que se señalan para fines de ejemplificación los siguientes: impuesto a la venta de boletos o tarjetas de derecho de apartado para diversiones o espectáculos públicos foráneos en el Distrito Federal; impuesto especial sobre las operaciones de compraventa de huaraches; impuesto para la realización del programa de carreteras especiales de la Unión Ganadera Regional de Sonora y caminos ganaderos e impuesto adicional del Comité Estatal de Fomento y Defensa de la Ganadería de Sonora, entre otros.
A manera de síntesis se puede señalar que el SNCF, en su etapa inicial logró su propósito de eliminar la doble y triple tributación y de simplificar el sistema fiscal nacional. Para lograrlo era necesario que todos los estados se adhirieran al sistema, por lo que se vio obligada a garantizarles que no serían afectados en sus ingresos y que inclusive estos se incrementarían tanto en monto como en tendencia. Esto le da característica de resarcitorio al SNCF en su primera etapa, es decir entre 1980 y 1983, ya que su principal propósito, a través del FGP, fue compensar a las entidades federativas por el sacrificio de ingresos producto de su adhesión al SNCF.
Cabe señalar que nunca se planteó resolver el problema de escasez de recursos de las entidades federativas y los municipios, sino mejorar el sistema fiscal en su conjunto, siempre desde la perspectiva de la federación y en el camino se trató de evitar que los estados se vieran perjudicados, cuando menos en la etapa inicial del mismo. Esto representó un gran avance en relación a la complejidad del sistema anterior (Ponce, entrevista, marzo 18 de 2004).
También con el nacimiento del SNCF se da inicio a uno de los debates omnipresentes en la historia reciente del sistema, al definirse tanto el FGP como el FFCP como un porcentaje de la RFP. Esta determinación da origen al SNCF como un juego de suma cero, por lo que si una entidad recibe mayores recursos de cualquiera de estos fondos, otra u otras perderían ese mismo monto. Esta es una situación que ha limitado los cambios en el SNCF y ha sido un elemento siempre presente en las discusiones acerca de la distribución de participaciones.
A partir de este esquema se ‘enganchan’ los ingresos de las entidades a los vaivenes de la recaudación federal, aunque las entidades logran negociar, mediante diversos mecanismos, que la federación les garantice que sus ingresos no disminuyan en relación con el ejercicio inmediato anterior. Conviene recordar que las participaciones constituyen hasta el 80% de los ingresos de algunas entidades federativas y la fórmula de distribución de participaciones es estática, ya que no refleja las variaciones en el desarrollo económico de los estados ni su esfuerzo recaudatorio. Finalmente, en el lado positivo del sistema, éste garantiza a los municipios, mediante el artículo 6º de la LCF, que recibirán al menos el 20% de las participaciones que le sean transferidas a las entidades. Esta norma recoge un principio establecido en el sistema anterior.
En una segunda etapa del sistema, es decir entre 1984 y 1987 se continúa arrastrando algunos de los vicios heredados y se pretende introducir elementos de estímulo recaudatorio en la fórmula de distribución del FGP, pero únicamente se aplican al incremento marginal de dicho fondo, de manera que los efectos sobre la recaudación y los ingresos estatales son limitados, por lo que se abandona el esquema.
Para 1987 y 1988 se hace el intento de eliminar el efecto de la suma cero al acordarse de que las entidades federativas se quedaran con el 30% de la recaudación del IVA realizada en sus territorios. Dicho 30% se descontaría de la RFP, por lo que no ingresaría al FGP ni al FFCP. Este intento terminó con una acerba crítica de la federación a los estados y al sistema en su conjunto, señalando un nivel de recaudación muy por debajo de su potencial, que se presentaron casos de corrupción y en general un funcionamiento deficiente del sistema. La federación decidió que la recaudación del IVA pasara al sistema bancario nacional y se reformuló el SNCF en su conjunto.
El año de 1989 fue de transición, preparándose los grandes cambios que sufriría el sistema a partir de 1990. En primer lugar, se elimina la garantía de que las entidades recibirían al menos el mismo monto de participaciones obtenidas en año anterior. Por otra parte se vuelve a reinstalar el juego de suma 0 en el SNCF y desaparece el FFCP, que se integra al FGP.
En 1990 se introduce un nuevo mecanismo de distribución de participaciones que, después de un periodo de transición entre 1991 y 1994, se acuerda la distribución del FGP en tres partes: el 45.17% de acuerdo a la población; otro 45.17 % de acuerdo a una fórmula determinada por la recaudación de un cierto número de impuestos asignables y el 9.66% en proporción inversa a la distribución realizada con las dos partes anteriores.
Con la primera parte, al distribuir el 45.17% del FGP en términos per cápita se busca introducir elementos de equidad al sistema ya que se supone que una entidad con más habitantes requiere proporcionar una cantidad mayor de servicios. Este argumento es cierto, aunque supone dos elementos: que todas las entidades requieren la misma cantidad de satisfactores por habitante, es decir que no existen rezagos relativos en los servicios que los gobiernos estatales proporcionan a sus ciudadanos y por otra parte que a todas las entidades les cuesta lo mismo proporcionar dichos servicios. Por otra parte este criterio inhibe el esfuerzo fiscal de entidades federativas y municipios (Calzada Falcón, entrevista abril 1 de 2004).
Con la fórmula de distribución de la segunda parte del FGP se pretende estimular la recaudación de las entidades, aunque los impuestos asignables en los que se basa: tenencia, ISAN, IEPS de gasolina, cerveza, bebidas alcohólicas y tabaco no son los más representativos de la recaudación federal. Estos asignables no son indicadores del grado de desarrollo de un estado, ni representan la recaudación federal en la entidad. Lo que pueden representar es la distribución del ingreso existente, por lo que no son los elementos adecuados para estimular la recaudación, que es el propósito manifiesto de esta fórmula, que se aplica a la totalidad de la segunda parte del fondo y no sólo al incremento, como se acostumbraba anteriormente.
De igual manera, con la tercera parte que constituye el 9.66% del FGP, se busca compensar mediante transferencias no condicionadas la desigualdad fiscal estructural entre las entidades, ya que esta parte se distribuye en forma inversa al per cápita de la asignado en las primeras dos partes del FGP. También con la mecánica de distribución de la Reserva de Contingencia se procura el mismo propósito (Colmenares, 1999: 423). Es de señalar que algunas entidades como Baja California Sur reciben la mayor parte de sus participaciones de esta parte del fondo (Ortiz Ruiz, entrevista, marzo 29, 2004).
Los efectos del cambio de la fórmula han sido importantes y son una de los principales orgullos de algunos funcionarios de la SHCP. Se ha observado que se ha equilibrado la distribución de participaciones medida en términos per cápita. Para 1980 había una diferencia de 15 a 1 entre el estado que recibía más participaciones con el que menos lo hacía. Para 1990 esta diferencia se reduce de 7.4 a 1 y para 2002, ésta diferencia fue de 3.9 a 1 (Colmenares, 1999; SHCP 2003). Con el cambio de la fórmula y otras acciones posteriores, la SHCP ha transformado la naturaleza del sistema, de un esquema resarcitorio entre 1980 y 1990 a un sistema ‘equitativo’.
Habría que hacer varias consideraciones en este sentido:
a. Cuando la SHCP ‘invitó’ a las entidades federativas a incorporarse al SNCF les señaló que, a cambio de su renuncia al uso de sus potestades tributarias, la federación compensaría o resarciría la recaudación que estaban dejando de cobrar. De esta manera el SNCF fue una especie de contrato fiscal en que federación y estados serían socios en la recaudación federal, en función de su contribución a la misma. El cambio unilateral de la fórmula de distribución del FGP por parte de la SHCP implica un rompimiento de dicho pacto fiscal.
b. La equidad es un concepto “altamente debatible” (The Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2004) a lo que habría que añadir ‘relativo y resbaladizo’, y existen un buen número de indicadores para su medición, todos ellos con argumentos a favor y en contra. Para algunos estados la equidad consiste en que los recursos se distribuyan entre las entidades federativas en función de su capacidad de generarlos, para lo que se tendría que tomar como base un indicador de dinamismo económico estatal. Para otras entidades la equidad sería distribuir los recursos en función de los recursos naturales no renovables extraídos de sus territorios, entre otros criterios.
c. Asumiendo, sin conceder, que las participaciones per cápita es un indicador adecuado de ‘equidad’, hay que considerar que este instrumento es uno de varios tipos de transferencias de la federación a los estados (aportaciones de distinta naturaleza, gasto bipartita, gasto convenido y otras transferencias.) El hecho de introducir equidad en uno solo de los instrumentos, sin considerar los efectos de las otras transferencias, que en su conjunto son más importantes que las participaciones, podría distorsionar y hacer inequitativo el sistema en su conjunto. Este es un tema que requiere una profunda investigación que escapa los alcances de este trabajo.
d. La distribución de participaciones per cápita es un indicador de necesidad, que no toma en cuenta rezagos relativos en servicios, ni el costo de proveerlos, además de no incentivar la recaudación por las entidades federativas, por lo que no es necesariamente un buen indicador para este propósito.
Por otra parte, al ser un juego de suma cero, en el cambio de fórmula operada a partir de 1991 hubo perdedores y ganadores: entre los primeros destaca el Distrito Federal cuyo porcentaje en las participaciones bajó de 19.75% a 14.23% entre estos años. Tabasco también sufrió una reducción importante al bajar su porcentaje de 6.02 en 1990 a 4.69 en 1994. Otras entidades perdedoras, aunque en un grado menor fueron Sonora, Nuevo León, Baja California, Sinaloa, Baja California Sur y Tamaulipas. Por el lado de las entidades beneficiadas destaca Oaxaca que incrementó sustancialmente su participación de 1.78% en 1990 a 2.90% en 1994. También se beneficiaron Michoacán, Guerrero, Puebla, Guanajuato e Hidalgo (Colmenares, 1999: 424, cuadro 3). El Estado de México, a pesar de ser una entidad desarrollada también gana, al pasar de 9.13% en 1990 a 10.47 en 1994, debido principalmente al incremento de su población. Como se observa en general (quizá a excepción de Tabasco y el Estado de México) las entidades perdedoras fueron las más desarrolladas y las ganadoras las más atrasadas en términos relativos, lo que da la idea de un sistema más equitativo y ‘justo’.
Los siguientes años se continua con la misma tendencia, pues la participación del Distrito Federal cae a 12.94% en 1998 y la de Tabasco a 4.23% para ese mismo año. Por su parte, el Estado de México continua incrementando su participación, debido a su mayor y creciente población y dinamismo económico al pasar a 11.22% en 1998 y Oaxaca continúa siendo la entidad más favorecida acompañada por Michoacán, Guerrero, Puebla, Guanajuato e Hidalgo (Colmenares, 1999: 425). Este esquema de distribución del FGP continua vigente en la actualidad.
Un hecho importante es que la SHCP redistribuyó las participaciones entre las entidades federativas, sin añadir un solo peso de sus recursos, sino que lo hizo a costa de las entidades que, dadas las características iniciales del sistema de participaciones recibieron mayor cantidad de recursos. En otras palabras, la federación saludó ‘con sombrero ajeno’ para decirlo coloquialmente.
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